“2013中国国际商会年会暨中国国际商会会员代表大会”于2013年12月11日在北京嘉里大酒店举行。上图为中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长高培勇。(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)

　　新浪财经讯 “2013中国国际商会年会暨中国国际商会会员代表大会”于2013年12月11日在北京嘉里大酒店举行。上图为中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长高培勇。

　　以下为演讲实录：

　　高培勇：女士们、先生们大家下午好，我下午跟大家报告的题目是新一轮财税体制改革的基本方向。我们都知道，在刚刚闭幕的中共十八届三中全会上，所通过的关于全面深化改革的若干问题的重要决定当中，财税体制改革是其中一个非常重要的方面。不管是来自政府的朋友，还是来自于企业的朋友，对财税体制改革下一步的走向都非常的关注。

　　我这里想说，这次对于财税体制改革的重视度，在我们看来是有史以来从未有过的。你比如说谈到财税体制改革的时候，我们可以看到有四个第一次的表述，和以往有很大的不同。

　　比如由于这次改革是全面深化改革，而不是以往的单纯经济体制改革，所以就必须有一个统领，全面改革的一个总目标。但是当提出这个总目标的时候，破天荒的第一次提出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。我们说这是有史以来的第一次。

　　然后第二个第一次，紧跟着就是说财政是国家治理的基础和重要的支柱。请各位特别注意，当谈到财政是国家治理的基础的时候，前面没有加任何修饰语，说明它是唯一的。谈到支柱的时候，说它是重要的，为数不多的，我们说这是开天辟地的第一次。

　　第三个第一次，当谈到财税体制的时候，围绕着一系列政策制度安排的时候，讲这个体制所具有的基本的功能和以往相比已经有了大大的拓展。说一个科学的财税体制是优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，保证国家长治久安的制度保证。在以往我们所读到的有关经济学的教科书当中，谈到财政体制的功能，我们一般最多赋予它三个方面的功能。叫做资源配置，调节分配和稳定经济。把财税体制的功能由经济领域推广到社会、政治、文化以及整个全面改革的这样的事业当中，我们说这也是破天荒的第一次。

　　第四个第一次，更值得我们关注。这一次改革谈到财税体制的时候，用了一个现代财政制度这样的概念，来标识财税体制改革的方向。我记得用现代什么制度，这样的概念来标识改革方向的，曾经在上个世纪90年代有过一次，那就是要建设现代企业制度。当我们围绕现代企业制度构建，大致完成了在企业领域的改革之后，现在转过来在政府领域改革用现代财政制度来加以标识，这也是以往所没有的。

　　我想，由此可以看到，财税体制改革在这次全面深化改革当中的特殊的地位。那么接下来我们就要问了，这次财税体制改革都改什么？《决定》当中写了400多个字，连带着其他条款当中有关财税体制改革的内容，加起来有上千字。每一个部分都特指专门的内容，我们只能从整体上去把握它。

　　这就要从财税体制本身的构成入手，我们都知道，就像人体的结构一样。小的时候画个小人，那小人怎么画？先画个脑袋，再画个躯干，再画四肢，之后是鼻子眼睛。那财税体制有没有这样一个基本构成呢？有，显然有收入，有支出这是它的两个基本构件。第三个，把收入进行管理，是要进行体系管理的，预算的管理是第三个构件。像中国这样一个大环境，政府是分成不同级次的，不同政府之间就会形成财政之间的往来关系，因此又要有体制加以约定，叫财政体制。

　　所以谈到财税体制的时候，无论是包括四个构架，财政收入，财政支出，预算管理和财政体制，我们用的是收、支、管、体来加以涵盖。所以我们谈论财税体制改革基本方向的时候，不妨就围绕着这四个线索来捕捉他的重要之处，先看财政收入。

　　我们国家财政收入主体是税收，那么在税收领域，我们有什么要改的东西？要改什么？我用两张图，想揭示这样一个问题。我们看这张图中国税收制度的结构不是一个均衡的结构，我们从图上一下子可以看到，最大的一块黄色占了50%以上，是什么？是一般流转税，也就是我们日常生活中的营业税和增值税。顺时针往上走绿颜色的是特殊流转税是消费类的。其他流转税指的是关税，城建税等等。这三块相加，我们会看到，它们占到全部税收收入的70%以上。再往后是企业所得税和个人所得税，两者相加占到了26%，其他的都是那些所占比例非常微小的，微不足道的小税种。

　　所以当这样一个结构呈现在大家眼前的时候，我们可以看到把两个所得税成为直接税，其他的是间接税这是不匹配的，间接税一头沉，这是我们看到的一件事情。如果要优化这样一个税制结构，显然要从臃肿的地方做起。把臃肿的地方剪下来，把太瘦弱的地方补上去，就跟人体的美容是一个道理的，当然这是也牵扯着其他方面的考虑，一会儿我们再说。

　　第二张图请大家看一下，这张图描述的是中国税收收入的来源情况。我不知道大家一下看到这个来源结构，会有什么样的感觉？请大家特别注意，我把它分成七块，把这七个份额的标识，不管是顺时针还是你时针浏览一圈，你会发现其中一个份额我用其他两个字表达之外，另外的六个份额都具有统一的属性，那就是企业。

　　指的是什么？指的中国的税收，几乎全部都来自于企业的缴纳。比例数字告诉我们，其他类只占9.5%，那就意味着90.5%的税收是来自于企业的。来自于企业的税收，虽然是企业缴纳的，但是企业纳税之后他还需要做什么？他无非是或者向前转嫁，通过价格渠道转嫁给消费者。或者是向后转嫁，通过红利分配的渠道，转嫁给股权的所有者。因为企业在整个收入分配当中只是一个过渡环节。

　　所以讲大间接税环节，我们说大的间接税之外，企业转嫁也是属于一种间接税。这样以来中国的税收就有一种特征，就是整个归宿难以把握的状态，所以这是我们所看到很重要的一件事情。

　　那么问题来了，该怎么改？看了两张图我们看到问题之所在，那么改革的方向实际上已经找到了，没有别的。就是要增加直接税，没有别的选择。中国的整个税收里面缺的就是直接税，那为什么要增加直接税？其实有多方面的考虑，但是在当今中国这个时点上，我们以为最重要的考虑就是要把推进社会公平作为一个非常重要的考量纳入到税制设计的棋盘当中去。

　　坦率的讲，迄今为止，我们整个税收制度设计更多的是考虑如何有效的把税收收上来，而在其中怎么让它能够使得税收分配，能够公平一点，甚至能使税收产生推进社会公平的作用，我们考虑的不多。

　　我举个眼前的例子，来说明这个问题。到今年年末，12月31日关门的时候，中国的财政收入会超越13万亿大关。我为什么用13万亿这样一个数字？因为中国有13亿人口，税收制度的设计本身不解决宏观税负水平高低的问题，它是由政府支出规模所决定的，政府要花10万亿，你就不可能只收9万亿的财政收入，那是一个决定宏观水平的因素。

　　通过一套制度设计把它分摊给社会，我们说恰好13万亿的税收，又是13亿的人口。到今年年末的时候，我们会发现这样一来，中国的人均税负恰好1万块钱，就是这样一种情况。请各位设想，如果由各位参与制定税收制度，我们怎么把13万亿分配给13亿人口呢？我们有三种选择：

　　第一种征人头税，不管你家庭什么状况，只要你是中国人，人均一万，不管是小孩还是老人，那我们就凭户口本收税就行了，13万亿就摊给13亿人了，这是简单原始的直接税阶段。大家说这样的办法很透明，很公开，也很好操作，但是就是有一点不文明。因为不和人民的收入状况，财产状况，其他状况发生任何联系，只凭借一个脑袋就该交税务，所是这是一种改革。

　　第二种可以向现在一样，或者走的在远一点，把13万亿全摊给企业，不找个人要税。我从企业腰包里获得，那么问题就来了，企业交的税最终对于个人而言就是一种间接税了。他肯定是要通过各种渠道，转嫁到个人身上去，或者转嫁给消费者，或者转嫁给股东，这笔税是要转嫁的。在转嫁的过程中，基本标志是看你消费多少，花的钱多你负担的就多一点。

　　但是有一点，好像表面上说富人消费的多，所以他承担的税收就多，那只是指一个绝对数。在经济学当中，我们更多的看的是相对数，就是看他本身纳税的额度和他的收入之比，财产之比。一旦做这样的对接的时候，就会意识到在当今社会收入越高的人，实际上他负担税收的额度是越小的。因此，这是一种表面上看很有效率，但实际上极不公平的一种税收制度的设计。这是第二种选择，我们称之为间接税时代。

　　第三种选择，就是把13亿中国人的收入作为一个分母，把13万亿的税收作为分子，两者之间求得一个权数。通过平均的办法，来求得每一个人该交多少钱。那么一旦税收和收入挂钩了，和财产的拥有量挂钩了，那么这样的分配就相对公平了。这种办法表面上很复杂，征收也不容易，需要很高的技术和条件。但是，它向着税收分配公平的角度能迈进一步，同时还可以进一步推进社会公平。比如说所得多的多交一点，所得少的少交一点，能起到再分配的作用。那么这种税制，我们称之为发达的直接税时代。

　　人类有史以来大致就经历这么三个时代，在现在的世界上，完全实行某一种税制结构的国家几乎是很少见的，大量的是几种税制结合搅合在一起，彼此兼容。现在的问题是，中国在间接税占的比重过大了，以流转税是占到70%，如果以企业税来说是占到90%，它和其他国家的税制结构优很大的差异。这使得我们整个的税收负担的分配处于极不公平的状态，因此必须改。

　　怎么改，其实党的十八大提出八个字，结构优化，社会公平。实际上就是认定随着中国经济水平的提高，特别是已经迈入到世界第二大经济体的这样一个水平之上，我们应当有现代的税收制度与之相匹配。而现代的税收制度是不能不关注社会公平问题的，也正是因为这样，在税收制度确定的一个最重要的改革方向，就是增加直接税。增加直接税的同时，是减少间接税。

　　大家看一下，三中全会关于财税体制改革的24个字的这样一个改革，指导原则。其中有12个字，都和税收制度直接相关。那么第一条，叫做明确完善立法。第二个是稳定税负。第三个是改革税制。就是在稳定税负的前提下，通过间接税的减少和直接税的增加，达到税制结构的优化这是，这是第一个方向。

　　我们再看财政支出，财政支出我们存在的问题是什么？请大家看三张图，第一张描绘的是2004年—2012年代中国财政收入占GDP比重的变化情况，我们捕捉到的信息是，这个比重是逐年爬坡的。它爬坡的一个深刻背景，就是从党的十七大开始，在党的文件当中就正式提出，要逐步提高居民收入占GDP的比重。那么从这张图可以看到，政府收入占GDP比重是逐上升的，那么显然能够解释为什么这些年来，居民收入占GDP的比重始终没有得到提升，反而有下滑的态势，这是我们看到的一条。

　　那么第二张图请大家注意，当我们讲财政收入占GDP比重的时候，实际上仅仅讲的是纳入公共财政预算或称作一般收支预算的那一块政府收入。在今天的中国，除了财政收入之外，政府还通过其他别的途径，去获取其他的收入。比如在各个政府职能部门都存在政府性的基金收益，比如说社会保障缴费的收益，比如国有资本经营预算收益，比如土地出让金收益，这都是通过政府通过政治权利获得的渠道。

　　当把这些也加上，从而算整个收入大账的时候，我们看到这个比重就不再是22%多，而是能够达到35%以上。所以请大家看到，是这样的一个图。

　　第三张图，这是关于当前中国国民收入分配的一个形象图。这个茶壶里的水，代表的是国民收入。当然我们主要着眼点是居民收入，但是在壶底有一个洞，大量的水通过洞口就流到另外的碗里去了，这个碗就是税收。所以能够通过这张图大致的形象的表达，我们的国民收入分配机制出了什么样的问题。

　　当看到这样的问题之后，我们就可以理解该怎么改。这次三中全会提了一个明确的原则，就是四个字，稳定税负。稳定税负告诉大家一个什么样的信息？就是这次的财税体制改革不以提高税收收入占GDP比重为目标，而且反而要把税收收入占GDP的比重控制在一个稳定的水平上，这是一个方面的信息。

　　当然转过头来还有另一个方面的详细，这次改革不以减少政府支出为目的，这是减不下来的。不管讲绝对额还是相对额，都难以减下来，这是一个经济规律。在这种情况下进行财政支出领域的改革，它的改革方向就比较明确了。那就是稳定税负，提高效率。

　　在稳定税负的情况下，不使得财政有增长，适当控制支出。那么由此而面临的老百姓对于增加公共服务供给的需求，和改进公共服务质量的这种需求该如何去满足？那只能通过提高财政资金的使用效率，提高财政资金的管理效率这样一个途径来加以实现，这是第二个方面的改革。

　　第三，管理。管理主要指的是预算管理，对于预算管理，社会上有种种议论，大多数要求政府能够把预算公开一点，能够透明一点。但是有一条，从整个社会发展的角度来看，从预算公开所能引起的社会反映的这个立场来看，我们意味着在预算真正公开，真正透明之前，先要做一点工作。就如丑媳妇终究要见公婆一样，但是有一点，能见公婆之前能梳洗打扮一份可能会更好一点，所以现在当前不是透明重要，而是规范。

　　而且看看，在规范方面我们政府预算存在什么问题？这张图告诉我们，2012年中国的收入是通过什么渠道获得的，我们整个的预算构成是什么样子的。我们可以看到有几个构成，第一块税收收入，最大的一块。顺时针非税收入，这两块相加构成我们的财政收入。接着走下去就是政府性基金收入，土地出让金收入，社会保障缴费收入，国有资本经营预算收入这样下来。就是说我们整个政府收入是分成若干个项目的，分成若干项目本身不是问题，甚至分成几个不同的预算我们本身也不是问题。问题在哪儿？问题在于目前中国政府对于这几块收支的管理制度规范是不同的，用的是不同的管理进行规范的。

　　前两块采用的是比较合乎规范的管理制度，比如说有两个标准，有人大会议审批。每年人民代表大会都会审批公共财政预算，然后批准公共财政预算，我们按照这样的预算来执行，这是一个标准。第二统筹，公共财政预算是可以统筹安排的，它可以在各个不同部门之间，各个区域之间进行调配，统筹，使用，这是一个规范程度最高的政府预算的构成。

　　但是迈过公共财政预算的门槛，再看其他的预算，那就不是一回事了。比如说政府性基金预算，各个政府职能部门几乎都有，你可以看中央政府层面的各个政府部门他所收集的，带有基金性质的预算，这个收入。马上就有问题了，第一虽然上报给人民代表大会，但是人民代表大会只审不批，不批只审我们说也是没有意义的，或意义不大的。因为它最多属于备案制，这还跟目前各个政府职能的备案制不同，我们还有一个给予备案和不给予备案的抉择。面临政府性基金的时候，就不存在这样的问题，大多就是报一下而已。

　　社会保障基金预算，连编制都不是，在财政部能完成的。国有资本经营预算的收入，迄今为止一方面它的覆盖范围很有限，不是所有国有企业都上缴财政的一部分红利，只是一部分。而且它收取红利上缴的比例也是三六九等的，而且收取的红利是在国有企业内部进行的，它都不符合现代预算制度那些基本的要求，因此必须改。

　　我们可以通过数字，把各个部分的情况加深一下认识。我们可以看到，如果单凭财政收入而言，真正的占比只占60%多一点。如果算到整个政府收入，那么它的数字就不再是12万亿了，而是18万亿。也就是说这之间的6万亿，都在不规范的这种土壤上生存，这是我们要着力改革的。

　　那么怎么改？其实三中全会提的很明确，就是要规范它的管理。先规范，后透明，从而实现预算公开，预算透明的这样一个目标。在目前的条件下，规范的标准，其实就两条。一条就是要把所有的政府收支都关进笼子，但是请大家特别注意，我们所说的这个笼子不是标准不一，大小不一的笼子，是制度统一的笼子。用一套标准来要求所有的政府手指的，这是一个标志。

　　第二个标志，我们提倡多年的财政收支等于预算收支，等于政府收支这一条能力落实到位，否则你跟外国人解释起中国的政府的时候，这个概念总是说不清楚的。一会儿讲这个，一会儿讲那个，搞的大家摸不清你到底在说什么。

　　实际上在一个规范的现代财政制度的框架之内，这三者必须统一，是政府收支就要纳入预算，纳入预算的就是收支。而我们目前之间的差额究竟有多大？政府收支是18万亿，我讲的是2012年的，财政收支12万亿，中间6万亿在不规范的土壤上，这是非常大的比例。

　　因此，当务之急是要克服主要来自政府部门内部的利益格局的阻碍，真正的把所有的政府收支都纳入到预算里加以管理。所以在这一次的三中全会《决定》当中，专门提了一条，要实现全面规范，公开透明的这样一个政府预算制度。

　　我们再看第四个现象，财政体制。我们讨论财政收入，财政支出，并且讨论把收支捏合在一起的财政管理。那接下来要问不同政府之间的财政关系，如何进行改革？这就涉及到财政体制的问题。今天来自地方政府的几位省长，我想对这个问题体会很深，包括企业家也都非常明显。大家对现在财政体制有颇多微辞，但是我想说，从专业的眼光审视现代的中国的财政体制，我只想用一句话来概括，就是走样的分税制。

　　就是我们把分税制作为改革目标了，但是对照这个改革目标而言，我们现实的财政体制是走了样的，这是大问题。那么这个走样的分税制，走向在什么地方呢？大家说的可能很多，比如说中央政府收了将近60%的收入，但是确实又让地方政府承担80%的职能，这是一种说法，但是这种说法不是最重要的。最重要的，我请大家看两张图，请大家记住这两张图代表的两个比例关系。

　　第一张图是中央财政的收支平衡表，请大家暂时忘记左边的收入，单看支出。中央政府的支出是什么样的状况？看右边最上面的一小条，代表的是中央政府的存款，像家庭过日子一样，这笔钱没全花掉，存起来了，去年是存了100多个亿。下面这块我点了点的圆柱体的部分，是中央政府对于地方政府的转移支付，也包括税收。就好象一个大家长，父母辈自己收了很多钱，可能是来自儿女的也有自己挣的，但是自己舍不得花，这个钱就给了儿子和孙子花了，给地方政府拨款。下面一块是中央政府自己花的钱，有1万8千亿，大家可以记住这样一个比例，中央政府财政支出的30%是自己花的，70%是给地方政府花的，这是一个目前存在的问题。

　　我们再看地方政府，请大家关注地方政府的收入一方，而暂时忽略大的支出一方。我的意思提醒大家看左侧，左侧也是三个部分的来源，第一部分地方政府的举债收入，但是有一条，这个举债不是你自己举债的，而是委托中央政府带发的债券。通过中央政府之手，再把钱返还回来这是第一块。

　　第二块和中央财政支出相对应了，4万5千多亿的钱，在中央政府这里算支出，在地方政府这里就算收入了。

　　第三块是地方政府自己组织的收入。

　　好了，当大家把这几块加总求和的时候你会看到一个情况，地方政府自己的收入只占到他全部收入的大致60%左右。我了算是全国大账，各个其他地方有所不同，自给的财力最多6成，请大家记住这样一个比例关系。

　　那么这样一种比例关系实际上代表什么问题呢？就是我们目前的财政体制出的最大的问题，就在于地方财政体系本身不健全上。

　　为数不少的地方财政已经沦落为打酱油财政的一种窘境。我们在座的很多人，我想都有过帮母亲打酱油的经历，母亲做饭的时候发现没有酱油了，让你去打酱油，给你一块钱，只花8毛钱，剩下2毛钱给母亲。我讲这个例子是代表了目前地方财政运行当中的一个突出窘相，地方政府想让你干什么会给你一笔钱，你把该做的事做了。但是这样一种状况在局部是可以的，控制在一定比例也是可行的，但是如果这个比例过大，比如说这样一个比例在各级地方政府那里能达到40%以上，这就有点问题了。

　　典型的分税制包括分税、分管，分管就是各过各的日子，如果你的收入来源40%以上，在有一些中西部地区不是40%，甚至是60%、70%，乃至于80%，要依赖于中央财政给你的补助的话，你是难言自己过日子的。就好像我们的家庭关系是一个道理，你总得依靠父母帮助，你得跟父母关系走的近一点，时常还得带有孝顺的这样的举动。在不同层级的政府关系中，就是产生了这样一种跑部钱进的一种制度根源。

　　因此，在这样的条件下，我们不能不重提分税制的基本原则，不能不重提要分税制而不是分钱制作为财税体制的方向。应该说，目前的财税体制已经在很多方面带有分钱制的意思了。

　　1994年之前我们所实施的各种财政体制的模式，不管叫什么名称，实际上都是分钱制。比如总额分成，北京这块地方产生了1千亿的财政收入，就有规定，中央拿3成，地方拿7成。要2千亿也是这样分，这是一个总额分成。后来又收入分类分成，无非是把收入切成若干块了，这是税收收入怎么分，国有企业上交利润怎么分。还有财务大包干分配，千亿我上交5百亿，我收2千亿也只给你5百亿，这都是和政府体制本身不匹配的体制，都1属于分钱制的体制。

　　我们目前财税体制大家可以去看，它有多大分钱制的影响，又有多少分税制的构成，是值得我们高度警惕的。因此，在这次《决定》当中，不仅仅提出要明确事权，要把各级政府之间的关系说清楚。另外，还破天荒的，至少有20年之久没提这句话了，提出了一个老口号，叫发挥中央和地方两个积极性。

　　我真的从读本科开始，不足20岁就进入到财政领域大门，我跟着中国财政体制走过来的。所以至少有20年，在我的视野当中不存在两个积极性这样的表述，各位可能也有一种久违了的感觉。为什么要重提两个积极性？就是因为现在没有两个积极性，就是因为我们现在的地方财政，在相当程度上沦落为打酱油财政了，因为我们现在整体财政体制越来越有有回归分钱制的这样一个意思了。

　　因此我以为这次财税体制改革，在财政体制设计上，真的是抓住了问题的关键。

　　说到这里，我们已经看到在财政收入线索上，我们看出来了这一点，在三中全会文件中也明确写到了。在财政支出的方向，重要的是稳定税负，不是财政支出有进一步的增长，这在《决定》中也写到了。重要的规范透明，从而让我们用一个现代预算制度来对应市场经济的发展进程，这在《决定》当中也写到了。

　　最后一个财政体制要发挥两个积极性，要让地方财政体系尽快健全起来，使得它能够作为一个独立的或相对独立的实体，来做财政收支的自我平衡，这在《决定》当中也写到了。

　　当我们对整个财政体制改革基本方向做了一个大致的归结之后，我想在着重提一件事。这次财税体制改革从整体上它的方向和目标究竟是什么？建立现代财政这在《决定》中提出了，这是新中国成立之后第一次用这样的字眼来说。为什么要建立财政制度？我们寄希望于通过现代财政制度的建立，让它能够担当起优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，保证国家长治久安得那样一种特殊的功能定位。

　　那么紧接着说，为什么要同时兼顾那么重要的定位？并且这种定位的范围，已经超出我们以往的经济领域，已经延伸到了政治、社会、文化等诸多领域。为什么？那么进一步看，是因为我们要把财政打造为国家治理现代化的基础和重要的支柱。那么为什么要把它打造成重要支柱，下面就是全面深化的改革总目标，推进国家治理体系何智丽能力的现代化。

　　换言之，中国的经济走到今天这样一个水平上，我们是需要建设一个与我们的经济实力，经济发展水平相适应的国家的治理体系了。在这样的国家治理体系当中，财税或财政担负着非常非常重要的这种功能。我们总说治国如烹小鲜，就跟治家一样。我们女同志都懂得一条，我只要管住了钱，就能管住全家的一切。那么管一个国家也是如此，你只要把钱管住了，把预算管住了，整个国家的前进方向，政府要干什么，该管什么，政府的干预走到什么地步，该怎么干预，也就能够如同牵住牛鼻子那样，能够管住全部。

　　所以在一个具有现代化的国家治理体系当中，财税体制的功能是不言而喻的，建立现代财政制度所要达到的目标也是不言而喻的。我想这可能是比财税体制改革的具体内容，更为重要的一个方面。

　　我作为主题演讲的部分就到这里。