第十一届“中国改革论坛”于2013年11月16日在北京举行。上图为财政部财政科学研究所副所长刘尚希。(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)

　　新浪财经讯 第十一届“中国改革论坛”于2013年11月16日在北京举行。上图为财政部财政科学研究所副所长刘尚希。

　　以下为演讲实录：

　　刘尚希：大家下午好，非常高兴来参加这个会，刚才听了各位领导和专家的讲话，很受启发，我感觉学到了很多东西。三中全会的决定全文已经出来了，这里涉及到财政的问题相当多，社会上反响也非常强烈。对财政方面的问题到底有什么样的理解，实际上我看还要有一个消化的过程。我不打算全面解读三中全会中关于财税的内容，除了一部分专门讲了财税体制的改革，在其他的内容中还多多少少涉及到财税的问题，财税的问题提到了非常高的高度。三中全会有一个体会，从整体解决问题，过去是从局部解决问题，过去的局部、某一个方面来解决问题，现在成了整体解决问题，也就是问题导致的。过去的说法是按下葫芦浮起瓢，再把瓢给按下去，我有时间，来得及。现在是按下一个葫芦浮起几个瓢，就来不及了，所以不从整体上解决问题就非常困难。为什么叫全面深化改革？我觉得这实际上是我们现实中的问题，要求我们不得不这么去做，所以改革思路、改革方式的重大调整是变化，我们的改革进入了全新的阶段。这个阶段的目标和以往也有区别，特别强调国家治理体系、治理能力的现代化，与此相适应的，在财税方面也是强调要从国家治理的角度来考虑。这次对财政的定位就是定位为国家治理的基础和重要的支柱，这个定位摆脱了过去传统的经济学的思维，因为长期以来对财政的理解就是经济学的一部分，因为财政学是经济学、应用学科里头的，财政是经济的一部分，一讲到财政政策就是经济政策，所以财政是一个综合的经济杠杆，一个经济的手段。过度的工具化实际上导致了财政不稳定，没有规划，法制化严重滞后，现在的税法，真正变成法的只有三个，两个所得税，一个车船税，其他的都是条例。条例实际就是政府手上的一种工具和手段，过去讲经济杠杆，把财政过度工具化是不利于国家治理的，在预算上也是这样，弹性很大，预算的弹性很大就是谁追着预算谁就往前，导致没有效率，导致各种腐败问题。工具化导致国家治理失去了稳固的基础，很多问题没法解决。这次跳出了经济学的局限，把财政提升到作为国家治理的基础来考虑，在《决定》中讲到，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，在新的历史时期，对财政的职能定位做了全新的阐述。财政就像一根扁担，一头是效率，一头是工具，肯定是不能一头沉，如果一头沉是没法往前走的，甚至会掉下去。所以财政这根扁担挑着效率、挑着公平，就要把效率和公平有机结合起来，只有这样国家的长治久安才有保证，财政的问题提的比较多，也把对财政的认识提高到了前所未有的高度。

　　对财政有了新的定位，不仅有新的定位，强化财政，怎么改，法字当头，第一个就是讲完善立法，从法制的角度来考虑财政的改革。我觉得这是一个重大的突破。如果我们站在这个角度规范财政，我们即使改出来了、调整了，那是行政权利在随意支配。中央与地方各个部门，都可能把财政当成“唐僧肉”，这样还是没有秩序，很多职能的问题、权利的问题、约束的问题，腐败的问题都是很难解决的，所以这是基础性的，怎么去改革，强调法制，要有法制的理念，要特别强调调动中央和地方的积极性。这句话是老声常谈，但是这句话里头我认为有更加深刻的含义，什么叫两个积极性，为什么不说五个积极性？只说中央和地方两个积极性，而是从国家治理的角度来解读，和从政府层级的角度来解读是不一样的。从政府层级五级政府，好象是世界上层级最多的，但是要从国家治理的角度来说，我们只有两级，就是中央与地方。我们现在两级的治理架构，正像三中全会里面说的司法，司法也是两级，不是每一级政府都要设立一级法院、检察院，立法是两级立法体制，很多监管也是两级，中央与地方的两级治理架构越来越成型了，从这个角度来看有什么意义？我们的财政改革要从国家层面来考虑，同时也从地方层面来考虑。地方层面的财政改革和国家层面的财政改革应当是有差异的，地方的治理和国家的治理在性质上是不同的，具体到财政，省以下和省市县以下的财政关系，和中央与地方的财政关系性质上是不同的，不是一个概念，不能把它等量，不能平等看待，两级的治理结构我们理出来了我们从纵向角度看的国家治理的主线，我觉得抓住这个主线，这样才能避免眉毛胡子一把抓，才能避免中央直接管到县、乡，要强化地方的辖区的财政责任。我们搞分制税，强调的是分级吃饭，层级高、权利大吃饭就吃得好，相反的层级低吃饭就吃得差，财政的日子就比较难过。为什么？实际这里就是过度强调了层级的财政，注重本级的收支平衡，而对辖区内的平衡、责任没有凸显出来，所以我觉得地方政府的最高一级政府，省一级政府应该要有辖区的责任，市镇一级也有辖区的责任，县一级同样也有辖区的责任，当有这种辖区的责任，辖区权利的差距就大大缩小，辖区内的财政能力均衡就有了一种机制，要不然的话越往下日子越难过，我们的事权一层层委托到地方去做，所以出现了严重的事财力和实权的不匹配。

　　我们现在对财政体制的理解，不是从五级政府的角度理解，而是要从国家治理的两级架构去理解，从国家层面的治理和地方层面的治理角度去理解，财政体制的改革好多方面就好办了，比如说地方要不要搞治理，国家财政体制实行分税制毫无疑义，这个必须坚持。地方要不要搞分税制，我觉得要因地制宜，要考虑各个地方的情况，像浙江从来没有搞分税制，但浙江省辖区内财政差距在全国来看是最小的，他做得最好。所以地方搞不搞分税制与市场经济是没有内在关联的，关键是在国家层面，分税制的框架是1994年分税制改革奠定的成果，这个成果要巩固、要坚持。中国这么大，各个地方不一样，有的3亿人口，有的只有几百万，怎么能搞一个体制？一个框架、一刀切？财政的众多职能也不可能是一样的，要区别对待，只有这样的话才能有地方特色，才能发挥地方的主动性、积极性、创造性，调动中央和地方的两个积极性才有可能，所以我感觉这个问题上、认识上要有新的考虑。

　　十八届三中全会还讲到怎么改、改革内容，比如完善预算管理制度，完善税收制度，还强调健全事权和支出责任相适应的制度，怎么改、改什么，实际上强调了三个制度的建立健全。尤其是事权和支出责任，以前的表述是财政和事权相匹配，这次为什么改成了事权和支出责任相适应呢？更多是从操作的层面来考虑，实际并不矛盾，大家看习总书记讲到了财政和事权相匹配。事权和支出责任相匹配，实际是支出责任更加强调的是钱到哪里去，干什么，只有明白了、知道了钱哪里去才能形成支出责任，如果仅仅有财力，不足以形成支出责任。所以财力更加强调的是从何而来，支出责任更加强调的是你到哪里去，所以支出责任就是把事和钱两者有机结合在一起，如果讲到某一届政府的支出责任时，自然就讲到了你这个事和钱的结合，更加有利于财力和事权相匹配。

　　我们怎么去做到？关键还要考虑到我们国家的另外一个国情，我们国家事权有一种特殊方式，就是中央决策、地方执行。事权有三个基本要素，一项完整的事权、决策权、支出责任、监督权，是四个基本要素。我们国家事权的要素，中央与地方之间的划分，中央主要是决策权，执行权很少，执行中央交给地方，事权的履行中央交给地方，支出责任也主要在地方，所以我们在全国财政支出中85%都是体现了地方的支出责任，就是地方花钱，中央本级支出主要在军队外交等等方面，维护中央机关的运转，所以我们这个中央政府是一个非常小的中央政府，只有决策权，就是一个司令部，没有执行权，这样导致中央对地方的依赖程度是非常大的。在这个意义上讲，从国家资本的角度来说，这是潜在风险的，而且风险相当大。地方要不听话，导致很多决策没法去贯彻落实。

　　所以在这种情况下，我考虑要避免事权过多的下沉，应当适度上移，事权的履行有些可以交给中央直接履行，《决定》中已经谈到了这个。支出责任相应地也要上移，在这种情况下要减轻地方的支出责任，这样更有利于财力和事权相匹配。这种事权的发展方式和西方国家是不一样的，西方国家是谁决策、谁执行、谁掏钱、谁负责，一项事权是完整地交给某一级政府的，所以要充分考虑到我们国家的情况。财政改革数据上还有一个重要的内容，就是基本经济制度，就是我们的财政改革要立足于基本的经济制度，基本的经济制度是讲公有制为主体，大量的资源、资产是国家所有，在市场经济条件下，大量的资源资产是国家所有，你所有的是国家的，国务院为代表，在经济上要实现的话就是大量的收益，这个收益给了谁？我们现在这个问题实际是没有解决好。《物权法》55条规定，中央、地方国有企业是各级政府代表国家履行职责，但是大量的公共资源归谁？所有者是谁？或者界定一下产权，地方政府在土地、矿山、森林等方面有多大的权限，我们这方面没有规范。在谁的地方就是谁的，这样会有很多问题。在资源多的地方经济没有发展起来，很多人就在抱怨说，我们的资源都给了其他的地方了，我们很穷，你们应当补偿。都感觉到资源是一种自然法的观念，在谁的地方就是谁的，这对国家的稳定是相当不利的，我们到新疆调研时就出现了这种情况，说我们有这么多的石油、天然气，都拿到内地去了，如果留在新疆我们是什么状态？但是这些东西是国家所有，不是地方所有。国家是所有者，有没有和地方确权呢？我们要明确这一方的责任、权限到底是什么，对土地产生的问题实际上就涉及到这个。土地是国家所有，但是都是各级地方政府在自己的地方上随意处置、随意卖土地，用行政权力去替代行使财产权利，两者搅合在一起。洪主任刚才谈到了这个问题，财产权利和行政权力搅合在一起，产生腐败，所有者的权力也不能得到保障，大量的所有权益都流失掉了。为什么我们国家富翁富那么快，时间那么短，大量的公共资源转化为私人财富，与这个有很大的关系，这个问题与财政也密切相关，所以我们讲财政时不能仅仅讲财政，就是税收，公有制这么一个特殊国情的背景下，要充分考虑到公有制在经济上对财政意味着什么？我觉得这里有大量的公共产权收益，这些公共产权的收益应当全民共享，当然还有集体的。集体的是另一个概念，但是集体的产权改革也是同样重要，农村土地制度改革也有这个问题。

　　对公有制实现形式的问题并没有完全解决，命题提出来了，但是问题并没有解决，这是导致当前分配差距迅速扩大、土地财政问题、农民的问题、城镇化过程中出现的各种矛盾、征地拆迁的问题等等，这些实际都与公有制，包括集体所有制有关，怎么在市场经济条件下获得有效的实现形式，这个问题没有解决，要怎么解决？三中全会中提到建立现代产权制度，公共产权制度要建立起来之后这个问题才能真正彻底解决。我就讲这么多，供参考，不对的地方请大家批评指正。谢谢。