首都经济贸易大学张智新副教授演讲

　　张智新：非常感谢卞总富有激情的介绍，大家看到我不是什么重量级学者。我今天首先感谢我们的主办合作单位北京市社科联的各位领导、各位老师，这么多年和我们段老师的城市国际化论坛一直举办这个会议，我作为段老师的成员很有幸这么多年一直在学习，今天荣幸地站在这里和大家分享研究心得，首先感谢他们，当然也感谢我们团队的领导和各位老师能够给我这个机会。

　　今天很抱歉没有给大家提供文字内容。也不是什么特别的秘密武器，因为这几年和北京市编办以及有关的机构作了几个委托的研究课题，这个研究课题主要是做行政体制改革方面的，包括四大世界城市以及北京市的。我们在这儿给他们分享一点点研究的心得，供大家批评，也希望大家提出宝贵的意见。我们今天分享的题目是：世界城市行政体制的一般特点及其一般特点及启示。一是世界四大城市行政体制的一般特点。二是简要谈一谈北京未来行政体制改革的思路。

　　行政体制改革这个词大家听得比较多，但是事实上何为行政体制，体制这个词本身就是一个框，含义很大，我们这里说的行政体制大概有一个基本的定位，它是一个政府内部行政权利的划分，政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和，侧重在四个方面：一是职能定位，二是权力配置，三是规则，四是法律化。这是行政体制的定位。行政体制可能包含权力体制、政府首脑体制、中央政府体制、地方政府体制和行政区划体制等等，包括很多的内容，我们不一一展示了。

　　进入到世界四大城市行政体制基本模式。纽约、伦敦、巴黎、东京四大城市，我们一般定位为四大世界城市。他们的行政体制有什么基本的特色呢？首先给大家作一个简要标签式的归纳，纽约是一个三级的行政体制，先是市、行政区、社区单位，伦敦是两级的，是市、自治市的双层模式，东京也是双层模式，一个是东京都，“都”下面有23个特别区、和东京都，和下面的市町村，巴黎基本上是两级政府模式，一个是巴黎市，下面是若干个行政区。

　　纽约是全国工人的世界城市，目前在790平方公里的土地上大概有800多万人口，我们平时所说的纽约不仅仅是纽约市还包括纽约的各个区。目前纽约市的行政区划来说都比较明显，这是比较众所周知的。包括曼哈顿、布鲁克林、皇后区、布朗克斯区、斯塔滕岛区，纽约两级政府在主要机构设置上有什么特点呢？一是城市规划建设与运营板块占据绝对优势地位，相关部门数量达到7个，在总计19个政府部门的近1/3。二是纽约市的政府非常重视公共服务，但是对经济干预不太重视，比如包括消防、警察等等这些公共服务部门多达7个，但是微观经济服务部门，我们目前查到一个，就是一个小企业服务局，相对于北京的很多经济管理部门来说，纽约是公共服务部门居多。三是设有2个应对跨行政区行政机构，比较明显的就是纽约市的港务局，既以纽约冠名，又以新泽西州冠名，其他地铁管理部门不叫纽约市地铁局，和北京不同，叫大都会捷运局，因为大家都知道纽约的地铁局已经远远超过了行政范围。四是纽约市的政府机构内设机构比较简单，在市级层面仅有管理和预算办公室是承担该板块职能的。

　　伦敦主要是指包括小伦敦市以及32个区在内的大伦敦市，就是英文里所说的GLA。大伦敦的结构目前是一个区域政府再加上若干个地方政府层级结构。一个政府就是GLA，目前设了一个市长，不到一百年的时间。大伦敦市结构目前是一个区域政府再加上若干个集团政府的结构，一个区域政府就是GRA，目前设了一个市长，下面个5个行政部门，加上5个行政部门的若干个单位为大伦敦服务。另外下面就是30多个次级政府，包括小伦敦市以及32个自治市，自治市管理单位称为自治市委员会，而伦敦市是一个单独的行政法团，在这些单位里面称呼不太一样，好多不用CT。伦敦市和32个自治市在英国的序列里面是单一的管理区，同时又是大伦敦下面的自治单位。同时提醒大家，不管是大伦敦地区还是33个单位都是官员对选民负责。

　　东京的情况，东京的行政管理体制归结为八个字，两级政府、高度自治。两级政府体现了四化的特点，一个是都，一个是下面的23个区，我们总结东京的特点是四化，一是机构设置的扁平化，不像我们那样是一个金字塔式的结构。二是治理层级是简约化。三是职能配置的整合化，是一个整合型的政府机构。四是府际协商机制化，成立了“都区协议会”，还设立大量的事务组合，这些跨行政区域的合作办事机构来协调之间关系。这是东京政府结构分类的结构图。

　　巴黎的情况。105平方公里的巴黎现在人口是200多万，当然大巴黎地区远远超过这个数字。巴黎的政府结构也比较简洁，市级层级的政府，下面区级层级的政府。待会儿总结共同特点的是有一个表格一目了然。

　　四大世界城市的共性特点。一是层级结构都比较简洁明晰，两级政府职能分权的特点都有充分的体现。二是他们的部门设置上趋向优化整合，这个优化整合体现在三个方面，一是高度精简，二是部门整合，充分体现了大部制的特点。三是因事设职。

　　市级政府的权能趋于强化统一。城市政府在对待区级政府的扩权问题上，一直保持着很多权威。纵向权力配置趋于法制稳定。公共服务权能趋于越来越下移。大量公共服务交给区级政府，甚至有些放到社区或者非政府组织、企业。区域协调机制趋于规范有效。大家都善于运用财政手段调节政府间关系，形成了一套较为合理的约束机制。行政区划范围内区域均衡适中。

　　一般的区级政府均在20个以上，除了纽约只有5个。这里有一个表格可以看得一目了然。他们的平均每个区级政府管的人口来看，像纽约因为情况比较特殊，因为有360多个社区，所以五个区域管辖范围比较宽，除了这个之外，伦敦、东京、巴黎每个区管的人口基本上几十万，最多的也就30多万，最小的只有1万人口。再看北京和上海，一个区平均管多少人口？现在平均一个区管120万人口，最大的区都是300万以上，最小的也只有20、30万人口。

　　我们总结政府机构设置的一般特点，四大世界城市的政府机构设置有哪些功能特点呢？一是城市职能定位上的单一性特征较为明显。我们北京是集政治中心、文化中心、区域中心为一体，我们是一个符合型的都市。二是自治权倾斜和政府职能扩张等特征较为明显。比如在英国、法国、德国的大都市，一般城市的权能要较省级行政单位要大，这一点在西方发达国家比较明显，比如纽约和台北，纽约的财政收入有很大一块是纽约州转移支付的。台北的很多财政收入是靠行政院转移支付的，城市政府地位比其他政府地区要高。

　　大部制色彩明显。四是政府机构设置综合性机构比较多，不像我们中央政府，他们一般比较简洁。五是政府机构结构化比较特点，就是公共服务板块、建设服务板块，这些板块特征比较明显。六是体现了适度的三权分离。在纽约、伦敦、东京都可以看到这种分离趋势。七是在职能配置上公共服务特征比较明显，在财政、人事各个分析都淡化了政治职能而高度强化了公共服务职能，这一点首都不一样，首都还承担了很重的政治职能。

　　北京未来行政体制改革的路怎么走？我们在结合对世界城市的考察，结合北京城市的定位，我们觉得北京是未来行政体制改革面临一个新的环境和趋势，这个新的环境和趋势我们认为有五个化，一个是后工业化趋势加速，二是城市化和郊区化加速，三是城乡一体化进程加速，四是区域一体化进程加速，五是国际化、全球化加速。这是北京行政体制改革面临的一个总的环境变化。

　　第二，北京行政体制改革还面临一个理念上的变化和挑战。北京的行政体制改革现在面临哪些挑战呢？这里有一个总结，在座的有一些行政学的专家可以提出批评。一是要从管制行政向服务行政转变。二是从以政府为主体的行政向真正的公共行政转变。三是从城市行政向区域行政转变。四是从本土化行政向国际化行政转变。当然本土化和区域化可能是一体化，我们这儿对北京市提出的这么一个思路。

　　未来行政体制改革面临哪些任务呢？我们觉得北京市的行政体制改革首先是理念需要创新，二是二元化行政结构要打破，纵向行政关系要打破，机构设置要优化，治理国际化的水平有待提升。这可能和我们大会主题联系起来。未来总体的目标是什么？行政体制改革总体目标我们是用了这样六句话给北京提出建议：一是层级简洁明晰。二是结构整合扁平。三是区划要均衡适度。四是权责分工合理。五是人员精干高效。六是城乡一体融合。未来改革要从三个方面努力：一是区划和层级。现在区划面临着失衡的问题，朝阳、海淀、丰台管300多万人口，而东城、西城虽然经过合并以后，人口还是相差还是很多，未来区划到底怎么变？是不是继续延着上海、重庆、天津的路子，把行政区跟目前的开发区和功能区合并，还是另辟蹊径，我们认为，天津、上海、重庆这些路子有一定的经验可以借鉴，但是北京如果真的是把海淀、昌平、中关村经济技术开发区整合合并，搞成一个中关村新区，我们觉得不合适。海淀已经300多万人，再加上昌平和石景山，我觉得北京市的区划失衡就给失衡了，我们不主张北京设中关村新区。当然，另外层际间的关系要理清，比如市区政府要强化决策、规划整合、协调指导、监督评估，区级政府要强化高效执行，服务支持，乡镇政府应该弱化动员和控制，要强化动能和服务。另外基层自治和社会管理改革也要进行一些改革，乡镇和街道到底要不要撤销，就是说乡镇要弱化，进一步把全能向基层社区倾斜。“十一五”、“十二五”期间北京市要做的核心工作就是事业单位改革、社区建设培育、政府机构改革，电子政务应用。包括纵向权力的责任理清。这是我进给大家做的一个简要的分享，错误和不道之处请各位大家提出宝贵意见。

　　谢谢。