“全球经济变局下的中国西部战略”国际论坛于2012年6月27日在西安举行。上图为牛津大学教授克里斯汀·王。(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)

　　新浪财经讯 “全球经济变局下的中国西部战略”国际论坛于2012年6月27日在西安举行。上图为牛津大学教授克里斯汀·王。

　　以下为演讲实录：

　　克里斯汀·王：我现在讲的是21世纪城市问题，大家都知道中国的城市化近年来进程非常快，而且是逐年加速，中国改革开放一开始就开始城市化，这个图可以看的比较明显，近三十年来，蓝色是总人口十年中的增加量，可以看到80年到90年中国总人口增加1.56亿，城市的人口增加了1.1亿，90年代城市人口的增量已经超过全国的总人口增量，十年内城市人口增加1.57亿。过去十年，从2000年到2010年，总人口增加2.1亿，所以可以说在这三十年来，从80年以来中国城镇人口增加5个亿，这个数目是很惊人的，甚至在中国来讲这也是很大的数字。而且我们可以看几个城市的例子，上海是全国最大的城市，上海过去十年当中人口增加44%，2000年人口普查，当时上海人口1600万，到2010年普查发现上海人口已经增加到2300万，增加了700万人口，北京市08年到2010年每年增加50万人口，都是很惊人的数目。城市化对公共财政带来的巨大的挑战，如何为基础设施和公共服务筹集资金以满足城镇人口，比如供水、供电、道路交通等等一系列问题都需要解决。

　　城市仍然是茁壮的成长，你们可以看全国的城市数目都是逐年增加的，而且我们都知道在每一个城市基础设施领域的投资，都是大量大幅度的增加，对机场、码头、铁路、公路网、地铁、城市中心、现代化等等投资都是迅速的增加。而且市政服务水平都是日益的改善。过去三十年来中国城市化是如何筹资的呢，我们看其他国家，城市财政融资都是通过税收和转移支付，用户付费和综合手段来筹资的，中国城市既有相同，也有不同之处，税收和转移支付方面，我们知道过去三十年内远远无法满足城市的需求，而且根据现在的预算法，地方政府不允许举债，在其他国家一般的城市对公共设施的投资一般都是通过举债的方式来做的，但是中国的预算法是控制地方政府不能举债。

　　用户付费既没有充分利用，又被滥用，这个概念大家都很熟悉的，因为很多往往应该收费的服务，比如用水、供电等等，污水处理都是应该用户付费，因为你用多用少应该你自己付费用，但是在中国来讲，到目前为止用水方面的付费还是不能充分的提供足够的资金，不能回收所有的成本。而且往往收费的水平跟公共服务供给和成本是没有太大关系。大家都知道在改革中，中国经济发展很主要乐观特点是引用重视财政体制，甚至所有的重视体制之外的很多渠道都运用了，尤其是为基础设施投资融资方面，中国城市化的速度那么快，当然基础设施投资是极其重要的，要是没有往这方面投那么多资金的话，刚才上面讲，中国投资量可能过大，但是我们可以说，在城市化快速进展的时候，要是没有足够的对基础设施投资，中国城市化就不能得到足够的支持，而且也可以说中国的整个经济发展都没有以前的投资量，也是很难维持的。城市公共设施投资主要的来源大家都知道，近年来是通过土地出让金和地方融资平台借债做的投资。

　　我们看看历史，首先第一家地方投资公司是上海市城投总公司，1992年建立的，上海市当时为了发展浦东，他们为了做一些比较大规模的市政工程就建立了这个公司，左手边是一系列资金来源，是市政府给他们拨的一些财政性的资金，比如一直是传统的城市建设、预算分配、城市建设维护费、公共设施收费、房租、房地产开发公司减免税，开发公司要给城投公司要投一部分。最大的是商业银行借贷，去银行借款。他们的任务是公共物品的提供，特别是城市基础设施，供水供电、道路公用设施、电网等等，做这样的一些市政工程。但是为了让他们可以加强还债能力，就让他们也可以做一些盈利的项目，非公共物品，房地产开发和其他的产业等等。这样的公司是一个企业，它的财务是跟城市的财政是完全分离的，是公司性经营的。

　　通过上海的这个城投公司，对市政投资方面的融资增加的很快，在上海这个成功的经验下，地方的融资平台模式就逐渐向其他城市延伸和演变，在延伸其中也有一些演变，得到了国开行的大力支持，国开行是借债最大的银行。沿海城市成功经验基础上，先从上海市到其他沿海大城市，然后逐步的往内地的中等城市延伸，在成功经验下，足够的平台与市政府的边界越来越模糊，地方政府越来越多出面的担保贷款，而且银行贷款也放松了，以前是一个一个项目的来批，后来觉得可以直接跟市政府或者省政府签署长期性的经济发展协议，比如我看了一个广东省的协议，是从05年的9月份开始的，提供一千亿人民币，为期十年让广东省自己去处理这笔款，去投资，向大规模的一些市政工程和其他的一些基础设施投资。

　　而且逐步的使用土地为抵押品，用土地的未来收益来做抵押，当时从90年代初期，一直到2008年之前，城投公司，或者地方融资平台一直没有得到地方政府重视，也没有受到正式批准，所以一般来讲地方政府都是悄悄的去做，没有正式的公布他们的一些成绩。但是在扩大内需，促进经济平稳较快增长的这个刺激政策下，08年底中央政府第一次有一个文出现，就提倡所有有条件的地方都应该建立地方融资平台，而且银行业要支持这个平台公司的建立，文件一出平台公司就上的很快，很多新的都出来了，然后在09年2010年他们就产生三万亿元的新增贷款，借款借的很快，借的很多，到09年中期，国家银监会首先开始注意这个平台公司借债，他们借得那么快，这个钱用在什么方面，是谁来借等等，然后几个月后央行也开始注意这件事，财政部也开始注意，但是中央的几个部门都发现没有人有他们的信息，所以在中央很缺乏融资平台的信息。那个时候才发现多年来地方政府的借款方式，大家都知道在进行，但是没有让他们申报，也没有一个监管部门，所以他们不需要每年填报来做一些填表报告的方式，所以全国可以说09年是没有地方融资平台这个信息的。当然大家都知道最后是国家审计署授权给他们审计这个地方平台，然后2011年6月底他们出了一个报告，所以我们现在才知道全国的地方政府总贷款现在估计达到10到14万亿，占2010年GDP的45%，也相当于地方政府本年的预算本级收入的345个百分点。

　　这说明什么呢，在过去30年中国城市化，我们再来看看这个问题是如何融资的，城市化这个历史性的变迁是由分散的代理机构，也就是说中央政府不管，让市级政府，他们各自来筹资和决策，就是你们能做什么你们就去做什么，这一变迁既没有国家框架为前提，又没有国家的监管与支持，也可以说融资策略是机会主义，哪里可以找到钱就到哪里去，不管不顾资金的来源，也没有一个自上而下的一些监管，就是从国家的这个角度来看，这种分散的做法有利于启动中国城市化和经济增长，刚才已经说过了，要是没有这样一些融资平台，就没有现在的中国城市那么漂亮，我不知道西安市是怎么做的，但是西安现在的发展其实应该是有一大部分，是有融资平台的贡献，分散的做法推动了城市创新和本地资源，但是这些方法也产生了不良后果，第一对土地依赖是高风险和不可持续，第二创造了市政府的软预算约束，第三引起了宏观调控的一些问题，第四创造了一个两层社会，对土地的依赖，现在国内很多论文都讲过了，我今天就不讲了。

　　市政府预算约束软化是什么意思呢，因为预算内的本级收入是远远不够用，所以每个地方政府都伸手到体制外去做一些东西，那个预算外的一些收费，现在改名叫政府性基金，也是一些收费方面，还有土地收入，地方融资平台资金，后来94年代后期开始建立的社保基金，来解决社会保障问题等等。都是由征收部门自己控制，财政部门只是预算内这一块，所以预算是碎片化，被不同机构和部门管理，财政部管只是管税收收入一部分。

　　分权化的筹资模式创造了双层社会，对城市需求增长很快的时候，特别是80年代、90年代，财政的钱很缺乏，每一个城市政府都是尽量压缩要供应的服务对象，户籍制度给他们一个很容易，很好用的杠杆，因为可以用这个户籍人口为限制，服务对象只限制于户籍人口，流动进来的流动人口，新来的新市民都被排除在外，从80年代开始一直维持到90年代，目前还是这样一个制度，经过30年的城市化发展，到2010年人口普查发现，现在全国的城市人口，他们算城市常住人口，把户籍的和非户籍在城市已经超过六年时间都叫常住人口，现在非户籍常住人口已经占全国城市人口的三分之一，在上海市他们已经占到差不多40%，这就说明现在中国的城市里头的人口是分两种，有户籍的就所有的公共服务都可以享受，非户籍的对不起很多的公共服务能排除的都排除，是很大社会问题。

　　我们监测城市财政这方面，提供一个鸟瞰图，未来十年中中国面临的一些挑战，从计划经济向市场经济的过度是不平衡和不完整的。过去三十年改革使用很多修修补补的措施，现在很多补丁已经失去了效用，展望未来建立一个可持续的，以人为本和公平的社会和城市财政系统，将需要一个重大的根本性的整体改革。

　　我就讲到这，谢谢。