“十二五”城镇化发展战略规划高层论坛于2011年3月26日在上海举行。上图为国土资源部总规划师胡存智。(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)

　　新浪财经讯 “十二五”城镇化发展战略规划高层论坛于2011年3月26日在上海举行。上图为国土资源部总规划师胡存智。

　　以下为演讲实录：

　　胡存智：各位女士、先生们大家好。今天上午很多专家都对城镇化的过程进行了理论上的探索。我对上午的这些理论上的探索很赞同。我虽然也有自己的观点，但是这些观点大同小异。在中国城镇化的发展就应该按照“十二五”规划的要求。各位专家都谈到的这些我就不做复述，有关城镇化的问题很多，有关的议题也值得探讨。我想按照今天上午大家都谈到的城镇化问题的四个方面在“十二五”中相应的政策应该是什么样的。如果说上午主要是进行理论上的分析和探讨，今天下午我想就怎么实现这些理论和方针所考虑的一些具体的措施、政策和办法。

　　第一个问题，关于促进城镇化战略格局的形成。在城镇化进程中，有一个好的城镇化战略格局的形成，关键我们要采取土地的差别化政策。土地差别化政策，当前我们考虑主要是两个方面。第一方面，就是按照经济社会发展的用地极限来制订规划，促进大中小城市和小城镇的协调发展。既然方针定下来是大中小城市和城镇的协调发展，我们相关的土地政策就是根据我们发展到一定阶段的时候的用地的极限来考虑的。今天大家都说不要浪费土地，要节约用地，是对的。首先对城镇的发展设定一个用地的极限，这也是世界各国已经实现的一些现实情况。比如说我们基本上按照建设部和我们一块共同考虑的标准，比如说大城市用地80—100平米，中等城市用90—110平米，小城市用100—120平米。按照这样的标准无论你的GDP发展到哪一天，你今后GDP在土地上承载的密度有多大，但是你的用地超不过这个标准。否则随着GDP的增长，你的用地不断增加，再大的国家也经不起这种消耗，而且也不符合用地规律，因此这样的规划可以满足当前的城镇化发展的需要，留足充分地余地。第二，有一个设定的极限，当我们把一个城市发展的天花板设定以后，就是会在这样的规模和范围上用地，这是第一个要考虑的。因此，在这种情况下，我们知道城镇的发展规模往往不照人为的安排而控制。上海到底发展多大，往往不一定是我们一个人或者一群人能够解决的。但是人均的用地极限却是可以加以限制和控制的，我们就是遵循这个来设定将来城镇化发展的道路。这里需要说明的一点，目前我们发现中国的城镇化用地水平比我们原来设想的要粗放，原来我们都认为全国的城镇用地大概在130平米左右，人均130平米，全国大平均。最近我们发现可能要比我们原来设想的高，因此节约用地走城镇化发展道路任重而道远。这是第一个。

　　第二，要实现差别化土地政策来推动“两”城市化的发展。今天上午说到有一个国家的城市化发展的重要的空间，就是“两横三纵”。这个用地政策，我们主要从两个方面考虑。一个就是对三大城市连绵带，也就是现在所说的国家优化开发区执行土地流量代替土地增量的战略，以转变用地方式来顺应和支持经济发展方式的转变。也就是说以建新和拆旧相抵的方式，保证开发区既有足够的用地量，也使得它不至于因为要用地而造成建设用地过快增长以及开发程度过大，这样使我们的城镇在优化开发区三大城市连绵带能够得到很好地发展。第二，对22个城市群，国家的重点开发区，要增加城市建设用地的增量，加大建设用地的供给促进他们的发展。以便这些地方的城市群发展壮大以后，成为国家经济新的增长点和支撑点。这样整个经济发展的格局就能够比较好的确定下来。

　　第二个问题，转变用地和经济发展方式来优化城镇布局。既然“十二五”里面谈到优化城镇的布局，在土地的相应政策以及改革上就要做好相应的文章，首先第一个就是要促进在同一城市带形成一心多核的大中小城市的组合方式。今天很多专家都提到这个，我们也是这么考虑的，也是按照政策落实。一心就是一个城市要有一个大的核心，同时周边有适当的中小城市，特别是小城镇的配套发展。不至于使过多的人口和城市布局集中在一点上。另外，设立城市发展边界和有条件建设区，优化城市布局。由于在城市发展过程当中会有很多不可确定的因素，我们在做规划的时候必须考虑到城市发展要有一定的边界，我们在土地的政策当中也是贯彻了这一条，每个城市发展都有一个发展的边界，这个边界是硬的约束不能扩张的。但是由于人对城镇化速度的预判总是假设性的，实践才是检验的标准，我们就设定，有的建设区，当它超出我们预想的时候，我们可以把这些建设放在有条件的建设区。当它达不到的时候保留在设定的范围内。第三，实行城乡建设用地增减挂钩推动城乡统筹建设，把农村闲置的土地随着农民的进城，把这些土地用来增加城镇的土地，当然也增加中心村、中心镇的土地，通过这个土地政策来使得城乡能够统筹发展。为了方便大家理解这三项政策我有一个图。这个粉红色的边界就是我们设定的城市发展的不可逾越的界限，我们叫做扩展边界。在土地规划当中是明确确定的。这个边界也用于我们和其他的规划进行有效衔接的一个边界。比如说跟城市规划衔接，跟发展规划衔接，跟交通规划衔接等等，因为大家对城市化的判断以及预测是有差别的。我们不能强求所有的规划都建立在同一预测上，这个在技术上也不可行。因此我们设定刚性的城市发展边界就为了和各个规划有效衔接。里面这个边界就是我们在规划当中做的允许建设的区域，城市区域在里面发展，当这个发展出现新的变化的时候，我们可以运用城镇在农村拆卸的这些建设用地，通过复垦的方式减少这一部分建设用地，然后随着农民的进城，城镇化的发展可以加速到扩展边界以内和在城市的原定的建设边界之外。

　　第三，实施节约集约用地，推动加快人口城镇化。这方面的政策我们主要从三个方面来进行落实。第一，完善节约、集约用地的机制和相关政策，推动城镇集约发展。第二，建立节约、集约用地的标准和评价标准，依靠制度来提高它城镇的集聚水平。现在大家都谈到用地粗放，我们会建立一套标准，衡量城市是否运用得好。第三，大力总结、推广、采用城镇节地技术开展新型城市建设。今天上午谈论得比较多的，我们国土部门也是高度关注的就是人口城镇化的问题。现在普遍说人口城镇化慢于土地城镇化，造成这个情况的原因是多方面的。我们对人口的城镇化慢于土地城镇化的问题保持着高度警惕，这就意味着城市的用地扩张要快于它吸纳的人口，但是有两点考虑。

　　第一，土地的城镇化需要适度地提前，但是不能过分。现在的问题是过分，但是如果从城市发展的规律上来说是要稍稍提前一点，现在的问题是一方面土地的城镇化过快，大大快于人口的城镇化。而且有进一步加快拉大差距的倾向，这是非常危险的。另一方面，我们日常也感觉到城市拥挤不堪，无论在上海、北京以及全国的一些主要的大城市都感觉大非常拥挤。这里面核心问题就是第二个和大家要探讨的问题，要解决这个问题，当前的关键是要加快人口定居的速度，从这个角度入手。要提高人口城镇化当前就要一一剪断和户籍联系在一起的城市的准入条件。我们现在对待人口城镇化的办法非常简单，要么就给你户籍，要么没有。这就使得农民工外来工作者不能很好地转化为城市的人口，加上社会经济发展的程度也不可能一下子把所有的城市的条件都加到每一个新入城的人口的头上，如果排除身份的这种评价，不要动不动就说农民工问题，不一定要从这个角度说，仅仅说新入城的人口不能享受到这些条件，像这种情况下我们应该怎么办呢？我们不是简单地给一个户口或者不给一个户口。实际上应该是把联系在户籍上的一系列的、不应该附加在上面的条件一一消除。我们过去的城市化的步伐就是这么走过来的，我们不要忘记过去取得的成功经验。

　　比如说粮食，原来是和户籍联系得最紧密，跟着就是工作也是联系得最紧密。现在这两个已经从户籍上基本断开了，粮食彻底断开，工作还有一部分没有断开。跟着就是上学，就是教育。教育也是一部分断开一部分没有断开，比如说考大学连在一起，小学、中学基本上不断开。如果我们沿着这个思路走下去，会比较好地解决。这个跟土地有什么关系呢？我们解决土地城镇化和人口城镇化不一致的时候，我们有两个办法，一个是减低土地城镇化的速度，另一个是加快人口城镇化的速度。我认为加快人口城镇化的速度符合整个发展大趋势。

　　第三关于JD技术和JD城市建设，我们国土资源部也在大力推动这个事情。我在这里说一个不代表部里的意见，而是我个人跟大家介绍一下。以往我们觉得JD已经走到了尽头的时候，还是有很多可以参考的模式引起思考，以便我们很好地走完城镇化的道路。比如有专家跟我们推荐采用JD型的城市建设，当然我们建设口的很多同志觉得这个不太可行，但是作为一种思路不妨作为一种借鉴和参考。这种模式就是我们现在的思维，当城市交通遇到问题的时候，我们首先第一个做法是把汽车架起来，人车分流解决交通问题，这种JD型城市的思路是世博会上中国馆展览的一个模式，但是现在没有推广只是作为一个设想，它是把人架起来，把车架起来，把地面的道路留给车行，人的出行留给人，构建地面的简易交通，简易的立交而不是现在的大立交，解决交通问题。同时把地面留给车行以后城市的交通问题大大增加，而使人得到一个更为安全的出行。比如说，它大致上就是建立这样的廊桥、立交桥，都是人行的，把各个社区、交通要道沟通起来，通过人架起来。这个是在长沙做的一个实验，这是一个楼，表面看这是地面，实际上不是，这是地下二层，地下一层就在这些窟窿里面。下面就是汽车，所以它用这种方式来解决JD的建设问题。

　　最后一个，关于配套改革土地管理制度和用地机制来支撑城镇化的管理。也就是“十二五”规划当中要求的第四个方面。这个方面主要是做4件事情，第一，深化城镇土地管理制度的改革和市场化的改革。比如说，要优化招拍挂制度，要深化有偿使用制度，让更多的土地进入有偿使用范围，同时改善招拍挂制度。第二，推动集体建设用地的流转。第三，推动征地制度改革。这两件事情实际上是密切联系在一起的。集体建设用地流转就是使经营性用地，农民可以在城市建设的范围外以多种方式参与经营。对于征地制度改革呢？就需要基地建设用地流转起来以后建立起充分的价格标杆。现在说到征地制度改革各方面的意见很多，很多意见值得参考。但是有一些基本问题还是没有得到解决。比如说大家都说如果有征地问题的时候，应该让农民来谈判。但是以什么价格标杆来谈判呢？有同志提出来，凡是经营性用地就可以谈判，非经营性用地就不可以谈判这条路实际上走不通。因为我们不能设想对于经营性用地既不征用还可以高价，对于为全社会服务的公益事业的用地既要强行用地还要谈判，这个在制度设计上是不合理的。因此必须把这个平衡好，由于规划的关系总有一些地被设计为公益用地，比如说垃圾厂、公共厕所、道路等等，这些用地的类型是可以改变的，根据需要也有调整的。如果我们只是简单地一味地认为就是谈判并不具备可行性。这个问题并不能够说我们不进行征地制度改革，而是要进行更加谨慎、积极的探索征地改革之路。最后一个，建立起宅基地的分配和退出机制。分配制度今天上午也有专家提到，它带有浓厚的计划经济色彩，同样退出的机制也要充分完善，只有这样，才能把城乡的土地制度综合地建立起来、配套起来，才能真正地推动城镇化的发展。

　　我的发言完了，谢谢大家。