“十二五”城镇化发展战略规划高层论坛于2011年3月26日在上海举行。上图为中央农村工作领导小组副组长、中农办主任陈锡文。(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)

　　新浪财经讯 “十二五”城镇化发展战略规划高层论坛于2011年3月26日在上海举行。上图为中央农村工作领导小组副组长、中农办主任陈锡文(专栏)。

　　以下为演讲实录：

　　陈锡文：刚才主持人和秘书长都讲到，全国人民代表大会刚刚审议通过了“十二五”规划的纲要，在这个纲要当中就涉及到一个非常重大的新的五年计划的发展命题。就是促进中国的城镇化，我们坐在这里大家也是共同来商讨怎么能够更好地推进中国的城镇化。伟民秘书长刚才已经就“十二五”规划期间中国的区域发展以及城镇化的内容做了非常详尽地介绍，我想谈自己两点认识供大家参考。

　　总的来讲“十二五”时期的城镇化推进应该跟“十二五”整个规划的要求一样，就是以科学发展为主题、以转变发展方式为主线，这样才能使中国的城镇化更好更有效地向前推进。我想谈这么两点认识，一点，应当总结我国已有的城镇化的经验和教训，这样可以使我们更加理性地认识中国的城镇化问题。

　　过去的10年，应该说是中国城镇化进程中推进速度比较快或者最快的时期之一，2000年的时候，我国的城镇化率是36.2%，那个时候统计的城镇人口是4亿6000万人，这个是10年之前。到了去年年底，10年之后我国的城镇化率已经提高到了47.5%，城镇化的人口大约是6亿3000万，所以从这个角度可以看到过去10年之间，我国城镇化率一共提高了11.3个百分点，平均每年提高1.13个百分点，这可能在古今中外都是一个非常快的速度，从人口的绝对量的增加来看也同样显示这个特征，从4亿6000万的城镇人口增加到6亿3000万，这个数量是非常惊人的。因为现在全球总人口超过1亿的只有11个国家，10年里增加了1亿7000万城镇人口是非常了不起的，日本的人口不到1亿3，德国的人口8000万多一点，可见过去10年中国人口的迁徙现象是非常重大的。

　　为什么能够有这么快的发展？我想这个和我们坚持以经济发展为中心，坚持以改革开放为动力是直接相干的。正是由于促进了过去10年经济的快速增长，才有如此快的城镇化的结果。很多同志都还记得，2000年的时候我们的GDP不到10万亿，去年的GDP是39万多亿。2000年的财政收入才13400亿，去年已经超过83000亿，如果没有综合国力的增强，显然不可能有这样快的城镇化的结果。城镇化在过去10年里推进的成果，对于城乡居民来说都是一个很大的福音，对于改善人们生活、提高人们收入都发挥了巨大的作用。但是我想换一个角度，从总结经验教训的角度看还可以问为什么这么快？有哪些不正常的因素？有一些因素在新的十年里推进城镇化可能不允许存在，因此就要考虑新的十年城镇化如何推进。我想我的总结肯定是不完整的，但是有这几个方面大家可能都有感受。至少在两个方面我们才获得城镇化如此快的速度。

　　第一，我们在推进城镇化的过程当中，利用了我们体制中的某些缺陷，所以形成了一种低成本推进城镇化的这样一种格局，正是这一种低成本才使得速度大大加快。哪些低成本呢？比如说对土地和资源利用的低成本，因为现今的体制下可以允许推进城镇化过程当中有政府出面强制性地获得低价的土地和资源，因此推进的过程当中，不仅有过多的不经济的使用土地的资源，而且会带出很多社会矛盾，这个我们大家都已经看到了。第二，可以用很低的成本获取劳动力，大量地农民工实际上就是促进城镇化当中一个非常重要的作用，他们不仅工资低，而且在就业的城市往往不能得到完善的社会保障，所以他们把他们对社会的贡献绝大多数用于促进城市的发展，他们自己或自己的家属获得的好处非常有限。第三，在过去的发展过程当中对污染的排放代价非常低。所以我觉得这三个方面的低成本，导致了我们过去城镇化快速的直接因素。当然城镇化快速发展中不是都是消极的因素，也有很多积极的方面。但是能够有这么快的推进一定有一些特殊的因素，我想三低的因素很可能在新的时代难以为继。低价获得土地、各种矿产资源的这个时代过去了，我们要面临新的10年推进城镇化如何在高的资源代价的情况下推进。我前一些日子到成都调查，我到成都调查，农村通过村庄整治置换出来的建设用地，每亩用地大概也需要15万以上，在城镇化开始阶段，大家补偿2、3万就够了，这个代价差了3到5倍。很多矿产资源越来越依赖国际市场，我们获取这些资源的代价现在越来越高。对劳动工资，大家也明显看到，这几年尽管农民工的工资仍然偏低，但是各地考虑到各种各样的因素，在不断地提高最低工资价格，也使得农民工的工资水平达到了过去不敢想象的程度。去年国家统计局的统计数字是农民工平均月收入是1690元，和城镇化起步之前改革开放初期比当然是不敢想象。即便提到了这样的水平，仍然存在很严重的用工荒，说明这个工资还要继续往上升，现在越来越多的农民不仅关注工资水平，还关注工资外获得的各种各样的社会保障，所以实际上用工的价格还会进一步大幅度提高。

　　通篇地看一下“十二五”规划的纲要，大家都可以有一个感觉，现在的五年计划或者政府年度工作报告，越来越强调对于污染排放的严格控制，这个都已经成为了严格的奉行指标，之所以这样控制，当然是我们自己持续发展的需要，国际社会也对这个问题提出越来越严峻的要求。我们正在逐步地失去或者改变过去10年城镇化中被看做优势的这些低成本推进的因素，所以在新的十年里如何推进城镇化有很多问题是需要我们用新的思维方式思考。这是第一个因素，低成本。

　　第二个因素，就是统计口径。这么高的城镇化率，其实里面相当一部分，按我们的理解来说不能算做城里人的都统计进去，国家统计局的统计口径是按照国际惯例来进行的，按照居民在一个地方居住6个月以上，按居住地统计的办法统计出来的，现在6亿3占47.5%，这个水平按照口径来讲是对的，但是我们也确实大家都承认，进入城市的农民工以及家属无论在社会保障、公共服务方面，当地政府对他们的缺失都是很明显、严重的，因此按这个数字来算，刚才伟民也说了大概14000多万，估计不一样，但是总的来说大约在城市当中至少有四分之一的人口没有能够充分地享受到这个城市政府本来应该提供给它的社会管理、公共服务和社会保障，如果有四分之一，我们47.5%的城镇化率就有打一个75折，也就是说真实的城镇化率至少要减掉12个百分点，估计35—36%之间，这个不仅仅是对城镇化水平的估计问题，它也意味着我们未来10年城镇化推进过程当中，有一件过去未了的事情现在必须认真补课做好。就是这12、13个百分点城镇化过程当中，没有能够享受到城市的公共管理、社会保障的居民怎么让他们享受到。正是从这个角度看，我知道“十二五”已经明确地提出了城镇化发展的规划目标，大家都看到“十二五”规划当中真正用到数据的目标并不是很多，城镇化是其中一个。在未来的5年当中要使我国的城镇化水平再提高4个百分点，到2015年末城镇化率应该达到51.5%，这个目标平均每年提高0.8个百分点，但是和过去相比，每年提高0.8个百分点显然不是太快，我觉得这个做法很明智。除了低成本因素在丧失之外，我相信在今后五年内，已经进入城市但是没有享受到市民待遇的这么一些人，怎么让他们和当地居民享受同等的待遇，这件事情是压在各个城市政府身上非常艰巨的任务，只有清醒地认识到这两点，第一，我们的低成本发展推进城镇化的很多因素正在消失和改变。第二，我们已经实现的所谓城镇化水平还有很多不真实的因素，怎么通过我们的努力工作让它逐步真实起来，让城市居民都享受到同等的社会管理和社会保障。因此我想今后5年的城镇化乃至今后10年的城镇化，首先任务是极其艰巨的，不能像以前那样简单地想想一年一个百分点不在话下，现在要一年实现0.8个百分点可能难度都很大。其次我想并不是城镇化率水平越高越好，如果城镇化水平很高，但是里面享受到城镇化的比重越来越高，这个社会将会越来越处于不安定。我也分析了一下世界上发达国家和发展中国家的城镇化水平，我发现一个很奇特的现象。真正的已经实现工业化的国家，也就是我们说的发达国家，城镇化率水平当然比我们要高，但是大多数都是80%以下，日本的城镇化是75%，但是它的农业人口只占全部人口比重的4%左右，也就是说有21% 左右的非农业人口不居住在城市而在农村。美国的城镇化率大概77—78%，美国的农业劳动者占全部劳动力的比重2% 左右，但是他居住在农村或者统计为乡村地区的人口占21—22%，德国居住在城镇的人口只有60%，40%左右的人并不居住在城镇当中。到底什么原因？这里面可以进一步做分析。但是回过头来我又看到有一些发展中国家，城镇化的水平很高，比如说墨西哥、巴西、阿根廷，它的城镇化率都超过了80%，但是人们普遍感觉到这些国家的经济发展和社会问题都面临着非常严峻地挑战。到这些国家可以看到，大量失去土地进入城市的居民，由于没有能够获得正常的工作，所以在很多地方形成了不少的贫民窟。所以我想这是需要我们认真总结的我国城镇化过程当中一个方面的经验教训，通过这10年我们的城镇化到底怎么提高的？从这个过程当中来吸取一些经验教训。

　　第二个方面，还可以从我们61年的建国历史当中去认真地总结一下经验教训。建国初期，我们城镇化率不到10%，现在有了47.5%，这个水平应当令人非常骄傲。但是在过去的短短的61年时间里，至少我自己经历的城镇化的波折大概不下于3次大的波折。由于建国以后国民经济的恢复实施了第一个五年计划，要开始向工业化的国家迈进，特别是当时苏联政府150个重点项目，那个时候中国大幅度推进城镇化，50年代那个时候中国人激情飞扬的年代，和那个时候城市工业的大规模建设，农民大量进入城市是有关系的。但是好景不长，到了60年代初，由于天灾人祸一起暴雨，所以国民经济进行了调整，企业关停并转，而且大量的人口也不得不在当时的政策下被退回农村。按照现在的保守的统计至少2000万以上的城镇居民在60年代不得不回到农村，2000万从现在看起来好象不是一个很大的数字，但是在当时很多人都有这个记忆。

　　第二次，我想我这个年龄的人都有这个经历，文化大革命的中期，由于只顾着闹文化的革命，经济发展不了，这么多人没有就业和收入，不得不采取一个知识青年上山下乡的政策，至少有1400万的各知识青年到农村就业，我知道当时很多农民流传一个话，知识青年到农村来，在他们看来更多的是来抢口粮，使得农民的生活水平进一步下降。当然那个背景都是发生在计划经济体制下的，有很多问题我们都可以去分析，由于开放市场所以才导致了城镇化的逆转。但是相信大家还记得，08年的秋天，当国际金融危机爆发，对我国经济造成严重冲击的时候，在08年底—09年初，根据不完全统计大约也有2000万在城市就业的农民工失去岗位回到农村，当时由于中国经济恢复得比较好，这个情况大约经历了半年左右时间逐步恢复过来。我觉得要记住这60年当中几次城镇化出现的波折，这个就是伟民刚才讲到的主要的是人口城镇化的波折，也给我们提供了一种教训，就是城市化的推进速度和城市化的规模、水平必须和你的经济承受能力相适应，超出了这个能力很可能就会出现大的波折，不仅对经济的发展、社会的稳定、人民的生活都会带来很多不利的因素，给人们留下很多惨痛的教训。所以我想对我们已有的城镇化做一些认真的分析，和国际经验进行认真地比较，这是使得我们今后在“十二五”时期乃至更长时间内更加理性科学地推进城镇化。

　　第二个，中国推进城镇化必须坚持两个并行不悖。第一，要坚持大中小城市和小城镇的发展并行不悖，第二个，要坚持推进城镇化和建设新农村并行不悖。我觉得城镇化不仅是农民群众，也是党和政府一直在追求的目标，我们一直把城镇化看成发展的标志，所以大家都希望它能逐步提高，高到不低于别的国家的水平。但是对于中国推进城镇化，一直以来有着各种各样的不同的看法，这种争论、讨论我想都是正常的，很重要的一条，在很长时间内，特别是从国民经济调整之后，一直到改革开放初期，政府控制的城镇化过程实际上是停滞的，农民很难进入城市。到了改革开放之后，我觉得第一个涉及到人口流动的经济政策，是1983年一号文件，这个文件当中明确提出不仅肯定了农村的家庭承包，而且明确地提出了允许农村自理口粮搞集镇务工经商，当时就议论到，自理口粮这个怎么弄？当时讲了一句话，说他跑不了太远，一开头我们设计的城镇化，或者人口的流动，实际上主要是希望它在县乡的范围，不用吃商品粮就能解决的情况下推进这个过程。慢慢地开始出现了所谓的民工潮，一直到现在的大量民工进城落户的问题，那个时候包括中央一级的媒体，都对农民工外地就业形容成盲流，一直到世纪之交之前，各地采取的措施都是围追堵截，后来各个大城市都出台了很多政策规定哪些单位、行业、工作不能给农民工干，于是农民工能从事的只是脏、累、苦的工作，一步一步回忆过来，在改革开放的过程当中，人们的观念对于城镇化是不断宽容的，当然这个进程很快是基本事实。

　　我也了解到各地乃至中央政府在考虑城镇化的时候都有一个忧虑，觉得快了城市受不了怎么办？快了农民都跑到城市怎么办？应该说我们还没有非常好的解决的办法。我了解到我们十二个五年规划，从第十个五年规划纲要开始首次提出了城镇化的概念，那个文件我也有幸参加，中央第十四届五中全会制订第九个五年计划的决定，到了十五届五中全会，制订第十个五年计划，那是第一次提出城镇化。有一章标题就叫做积极稳妥地推进城镇化。那句话现在我们经常讲到的，大中小城市和小城镇协调发展，集聚化也是这个时候提出来的。为了这句话，也引发了各级政府非常激烈地争论。而据我的了解，从当时的情况，至少在文件起草过程当中，种养业确实想快步推行城镇化，但是后来大家又感觉到似乎从整个十五规划执行过程来看并不明显，还是处在各地和农民自发的状态下。原因是什么？我想很现实，中央政府在讨论怎么推进城镇化的时候，这个时候才发现，等于世纪之交的时候才发现有几个大的问题，我们面临严峻地挑战。农民进城至少解决三大问题。就业、住房、社会保障。这三个问题解决不好，你就不能说他真正地融入城市，但是要讨论，你给予这三大方面的福利或者保障的时候，才发现连城里，对城市居民这三大问题也并没有完全解决好，在当时的情况下，可能很多人还记得。国企下岗，那个时候商品房数量也有限，更不用说保障房，社会保障体系刚刚建，这么一算缺口很大，于是就把高高举起的积极稳妥推进城镇化的旗帜，不得不轻轻地放下来，让各地自己想办法。这样又推了10年，这10年里建设是非常明显的。“十二五”规划当中，明确提出要以科学发展为主体、以转变发展方式为主线，这是贯穿经济工作各个方面的基本要求之外，很大的亮点就是要推进城镇化。没有人可以否认，不仅是中国，而且对于全球来说，中国的城镇化都是推动经济持续发展的强大动力，甚至几十年里都是一个动力，但是怎么把这个力量发挥好？发挥得好可以持续起到作用，就像把核能装在反应堆里，你控制好了电源就不断出来，但是没有这个控制能力或者出了问题，可能就引起灾难性的后果。所以我想在这个过程当中从中国的实际出发，总结经验教训，来推动我们的城镇化。

　　一定要以大中小城市和小城镇协调发展的思维来考虑我们的城镇化，单独地发展大城市显然不适合中国国情，因为中国人口太多，仅仅靠大城市没有用。我也很赞成大中小城市和小城镇协调发展，并不是说要限制和允许大城市发展，关键是要处理好各类城市的功能。其实我们看到国际上很多特大城市，1000多万人、2000多万人，甚至人口更多的城市，你仔细一看会发现它是由几十个城市、上百个小城市组成的，每一个城市都有它独特的主体功能，每一个城市又有它比较完整的服务功能，所以人可以居住在里面，若没有特殊的需要不见得要离开他的小城市，所以大城市本身的概念或者它的形态是什么样的，也需要我们认真地去研究。

　　现在更突出的问题就是我们的中小城市发展不足，这是一个明显的事实。这个和我们各地在发展的过程当中过度地追求GDP是有直接的关系的。因为我们的大城市往往都是在一个地域当中处于领导地位，一个省最大的城市往往都是省城，我们大家都知道要大中小城市协调发展，一个重要的前提就是必须是生产能力比较合理地分布，不要都集中在一两个大城市，才有可能带动中小城市的发展。但是由于大城市处于强势的地位，不愿意把这些认为是好处的东西让给中小城市，所以中小城市就失去了很多发展的机会，而大城市现在也开始逐渐地认识到了，很多过去被看作好处的东西，背到了肩上，现在也未必是好事情，城市越来越拥挤，交通不断堵塞、污染严重，劳动者处在紧张和竞争压力的状态下。开始也有人说要逃离了，无论是城市病初见端倪也好，还是什么，简单地说不许大城市发展也不是办法。怎么样去合理地找准城市的主体功能，逐步疏散它的一部分功能，能够带动周边地区的发展，这些事情还需要我们认真研究，这里面涉及到巨大的利益。涉及到按城市统计的GDP的增长、财政收入等等这些，因此真正要想形成以主体功能区为主导、大城市为带动的合理的城市群的发展，实际上体制方面的改革任务很重，如果做不到这点，很多生产就没有办法合理分布，产能如果不分散那就有问题。现在经过新的人口普查，北京和上海的人口都在2000万以上，生活在这个地方的困难也越来越大，我在北京住，每天早晨上班，我家到我上班的地方正好10公里路，坐汽车去，现在正常情况下35分钟，稍微有一点拥堵就是45分钟，10公里路要这么长时间，效率大大地下降，好象很多地方都面临这个问题。所以城市大有大的好处，但是也有问题。正是这样，怎么去有效地促进中小城市以及小城镇的发展。小城镇在中国的历史上曾经有过不可替代的作用，特别是农产品和农民的手工业，它的交流、贸易、交换在小城镇当中发挥很大的作用。但是小城镇的计划经济下面也是衰败得最早的，过去的这段经历也让我们认识到，只有积极地推进市场经济体制的完善，逐步地减弱行政的控制，才能真正形成这样一个大中小城市和小城镇协调发展的道路。

　　第二个方面就是城镇化和新农村建设的关系。我始终认为，由于中国的人口太多，现在13亿4000多万，这么一个巨量的人口，在城镇化过程当中能承载多少？城镇化不仅是一个愿望、理念，它是一种实实在在的经济发展或者利益分配过程当中要形成的很多实在的内容。首先城市人口能有多少？农民有多少进入城市成为城镇居民，取决于各类城市能给农民带来多少就业的机会？如果没有就业机会他就不会有这个意愿。其次，他必须要有住的地方，当然不一定都要自己买房，绝大部分可以自己租房，但是租房，你给多少人，多少人在里面居住。第三，社会保障，养老、医疗等等这些，取决于企业、个人，最重要就是政府的承载能力。这几个方面都要考虑好，才能逐步地去推进城镇化不至于使它遇到风浪就出现逆转。中央反复强调在推进城镇化的过程当中绝不能放松对农村的建设和发展，很重要的一点，在未来发展长的历史时期当中尽管我们的城市化可以不断地推进，但是农民的数量仍然是巨大的。大概再过一两年，农民的数量可以减到一半以下，因为到“十二五”期末农村人口只占48.5%，“十二五”将在中国的发展当中有一个非常重要的拐点，城市人口比重提高了。但是在农村，有48.5%的人口仍然有6亿多人，所以很多专家也做过认真地测算，比如说到2030年很多人认为那个时候是中国人口的高峰，总的人口将超过15亿，那个时候的城镇化率可能可以提高到70%，70%意味着城镇人口将超过10亿5000万，农村人口还有4亿5000万，有这么多人口在那里生产和生活，作为一个国家、社会都必须关心那个地方人们的生产、生活的状况，也能让他们分享到经济社会发展的成果。因为到2020年我们就要建成全面的小康社会，所以在那个时候不应该让城乡之间有过大的差距，让城乡居民收入有过大的差距，这个我们应该做到。但是我有时候想想也觉得这个数字很震撼，那个时候我们建国90周年，搞了80年的工业化城市化，人口并没有减少，这个就是中国的国情决定的。一定要把人口的城镇化放在非常重要的特殊地位，但是人口的城镇化就意味着国民经济收入分配结构的巨大变化，所以又必须考虑到方方面面存在的问题。

　　第三，我们即使往今后几十年看，中国的经济快速增长，中国的城镇化快速推进，但是中国的农村人口的数量仍然是规模巨大。也许再过50、100年，我们能不能做到像一些发达国家一样让农村人口占到四分之一、五分之一以下，我们不能认为通过城镇化就可以解决三农问题。城镇化会解决一部分三农问题，但是真正的农业、农村、农民问题仍然不能放松，因此一定要坚持推进城镇化和社会主义新农村建设。

　　占用大家时间，谢谢大家。