深圳市政府办公厅副主任聂新平(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)

　　新浪财经讯 由深圳市人民政府和中国经济50人论坛共同主办的“第二届中国经济50人论坛深圳经济特区研讨会”于2011年2月27日在深圳举行。上图为深圳市政府办公厅副主任聂新平。

　　以下为演讲实录：

　　聂新平：今天听了一天国内经济学家的精彩演讲，很受启发，我要讲的题目是“构建区域发展格局，放大经济特区功能”。这是关于深莞惠合作，我们做的一个课题，今天给大家做一个汇报。

　　珠三角区域的整体发展支撑了深圳特区的发展，有一些经济特区缺乏这样的区域发展的支撑，自身发展受到一些限制，而且特区的功能也难以扩大。未来深圳要像总书记在30周年讲话里要求的，要顺应人民新期待，当好排头兵，更加注重全局视野、注重区域合作，跳出特区看发展，在更大的尺度空间来审视区域发展，放大经济特区的功能。

　　第一，发展城市群已经成为我国的重要战略，是我国推进城镇化、工业化、现代化的重要战略手段，首先城市群是高度集聚的空间形态，通过规模效应、聚集效应优化效应等内在拉动自身的经济增长，同时通过关联效应、辐射效应、网络结构效应等拉动外围地区的经济发展，从而更好实现规模经济的社会分工与协作，城市群是当前全球经济竞争合作的基本单元，在全球资源配置中发挥着支配作用，全球五大城市群控制了全球资源的定价和分配。

　　我国已经成为全球第二大经济体，但还没有一个城市群进入世界五大城市群，国家已经密集出台一批区域性规划和区域性政策文件。城市群对于城市化人口的吸纳能力更强，资源利用和组织效率更高，有更利于发展方式转变，只有以高密度、紧凑型的城市群的发展，才能吸纳人口资源，使人类活动退出一部分不适合发展区域，突出主体功能，避免国土过度开发，缩小发展差距。日本体育场沿岸城市群面积3.5万平方公里，占全国的6%，容纳了全国人口161%，产生了全国经济总量的80%恩。日本国土面积比我们小，经济总量差不多，却还有大量未开发的地区，总体环境保持较高的质量，我国长三角的面积是其三倍，人口占全国的6.3%，经济占全国17.8%，大珠三角面积超过其一半，人口占全国的4%，经济占全国的14.3%，我们的急剧度和集约度远远不够，中国必须发展城市群，才能加快发展。

　　珠三角城市群在我国城市群里面积最小，人口规模也比较小，经济总量和人均GDP和人地间单位的GDP排首位。珠三角城市群还有很大的功能提升空间，它有一些特殊的地方，就是单一的省级行政区，3个经济特区，紧邻两个特别行政区，它是发散式、多中心、独特的城市群格局，创新活跃，参与国际分工程度深，普遍受到空间容量制约，具有整合提升的内在动力，整合力度近年不断加大。

　　第二，中心城市对于城市群的形成至关重要。中心城市凭借强大的集聚效应和辐射作用，在区域社会生活和生产力布局的中心语枢纽，带动整个区域的发展。中心城市的存在对于区域内跨接外部性的内部化具有重要意义。世界级都市圈都有一个世界级的中心城市，深圳还不是，香港被制度屏蔽，交易成本比较高。

　　现在珠三角纲要明确广州和深圳的中心城市的地位，同时进一步明确以深圳为核心，以东莞、惠州为节点的珠江东岸的地区要求，现在就提出一个深圳中心化和再中心化的问题。深圳中心城市的地位既是中央赋予的，也是发展中形成的，特区成立后，经济快速发展，90年代开始，随着高速公路的发展，促进了东莞的快速发展，也打通了珠三角的功能轴，实现了特区的产业升级，这是特区第一次有了中心城市的集聚和扩散功能。一般来说，城市化的前期集聚效应占主导地位，导致了大城市的出现，到城市化的后期，由于经济生产要素开始向周边转移，扩散效应成为城市化主导动力。今后还要强化对周边的扩散效应，发展外向型经济。这里有一个案例，就是纽约的再连接、再中心化，一个是向郊区扩散，第二个是建立多个城市中心，实际上最后都失败了，最后是1996年确立了大西洋沿岸城市带的规划，拯救了纽约，并实现了再连接、再中心化，才有了现在美国的这个大城市群。

　　特区未来要办得更好，要扩大功能，必须要在更大尺度的空间范围内谋划发展，做大规划，实现特区一体化、深港经济一体化和深莞惠一体化的有机互动，推动形成珠江东岸都市圈。这对于特区板办得更好，在国家战略中发挥更大作用极为重要，对于特区未来得发展生死攸关，要像重视深港合作一样重视深莞惠合作，要以深港合作的诚意和力度推进东岸城市圈的形成。第二是要联通香港，服务莞惠，利用前海深港现代服务业合作区，打通制度屏障，让香港这个世界级城市发挥作用，促进区域发展格局的形成。第三是转变观念视角，加快原特区外发展，对深圳而言是偏远地区，而从深莞惠看，它位于中心，加快边境合作区的规划开发。第四是要完善功能性的枢纽性的基础设施。

　　第三，加快推进东岸都市圈的形成。这里讲了城市群空间演进的4个阶段，第一是独立的城市阶段，第二单一强中心城市阶段，第三是全国中心城市与边缘次级新城市共存阶段，第四是功能相互依存的城市体系形成阶段。现在深莞惠城市群正在从第二阶段向第三阶段转变，是在一体化加速的阶段。明确提出在东岸都市圈有一个目标定位，从发展规划的衔接和交通对接来看，实现发展布局、基础设施发展、社会发展、生态环境和体制机制一体化，形成交通网络发达、功能布局合理、边缘性基本消失，相互依存有机互动的城市综合体，实现增长潜力最大化和区域差异最小化。联合打造东岸都市圈，到2025年超越东京都市圈，成为亚洲地区资源配置的重要中心，推动大珠三角进入世界五大都市圈行列。我们设计了一体化路线图，近期以规划、交通、信息一体化为先导，基本实现通勤便利化和交通一体化。中期是战略次中心得到开发，边缘区纳入区内循环，基本实现经济一体化，成为中国城市群一体化发展的示范地区。到远期是三地经济社会体制机制全面对接，逐步形成经济一体、社会协调、生态共保的区域协调发展格局，包括香港在内的东岸都市圈基本建成，并超越东京都市圈。这里定了几个目标，一个是狭义的深莞惠三个地方，到2025年超越旧金山湾区城市群。第二个层次是包括香港在内的东岸都市圈到2025年超越狭义的东京都市圈，第三个层次就是大珠三角城市圈进入世界五大城市圈行列。

　　这里我们探讨了一下区域合作的三种兜里，一种是政治驱动，第二是市场驱动，第三是民意驱动。政治驱动的力度比较强，能够在短时间内动员各种资源，但是持续性差，被动性合作，容易忽冷忽热，需要自上而下的持续关注。市场驱动性力度居中，持续性好，效果较好，但是缺乏整体性、系统性。第三是民意驱动，见效慢，但效果好。从深港合作中，深圳从上到下，从官方民间都深刻认识到其重要性，三种动力共同作用，因此深圳以积极主动的姿态，愿意付出更多来推进合作。未来要不深化对东岸都市圈重要性和紧迫性的认识，以更积极、更进取、更大度的姿态，更着眼前瞻性、战略性全局性来推动东岸都市圈形成。

　　另外区域合作的阻力或问题。三地对一体化的认识差异比较大，第二是行政区经济阻碍要素资源高效流动，比如说断头路上百条，地铁、快速路的衔接预留实施方案进展缓慢，发展内部开花，边界成洼地。第三个是管理体制的差异影响三地经济和社会的深度融合。特区现在是一体化，但是特区的法规和莞惠存在很大的差异，三地要联合把金融分割、公共服务的对接等等问题。第四是现有合作机制难以满足三地一体化需要。这里面存在有议市无决策，有单项无系统，有分歧无协调，有机构无专人。所以区域合作往往是忽冷忽热。

　　针对这些情况，有4个策略：第一是目标导向多元推动。第二是强化共识，完善机制。第三是有序推进，重点突破。第四是失之东隅，收之桑榆。不要计较于某一个项目的得失，要从整体上平衡利益，从整体上一揽子看我们的收益，最后实现共赢。

　　这里有一个基本思路，从消极一体化逐渐的过渡到积极的一体化。这里有4个阶段，第一是通过三地的规划相接，交通和信息基础设施的连接，最大限度地提供便利，降低交易成本，消除行政壁垒，促进要素在区域内自由流动。第二是地产业深度分工和服务业的合作，促进产业链横向整合和垂直整合，推进边界地区开发，加快高端资源聚集，提升中心城市功能。第三是通过环境生态合作和公共服务一体化，逐步形成区域发展综合体，实现增长潜力最大化和区域差异最小化。第四是以都市圈为单位，参与国际竞争合作，争取资源配置话语权。

　　下面是八条具体措施，一是推进规划衔接，构建区域发展空间格局。以深港为核，统筹三轴三带一环多节点的东岸都市圈空间结构，联合编制区域规划，促进三地规划的无缝连接。第二是推进基础设施的对接，拓展活动空间。加快轨道交通的连接，3到5年打通所有对接道路，实现交通畅通无阻，推动区域公交一体化，大力降低三地通勤成本。第三是推进智慧东岸建设，拓展虚拟空间，这是网络方面的。第四是推进三地产业深度整合，拓展产业空间。这是三地产业发展规划布局，在这个基础上最后形成三个轴，第一个是西部香港、深圳、东莞、广州的功能服务轴，这一块聚集了三个机场，两条高速公路，还有轨道交通，还有重要的战略发展地区，这一条也是和大珠三角的主轴重合的。第二是连接深圳的高新区、大学城、光明新区、东莞的松山湖，这是一条以高新技术产业为核心的产业带。第三个是往东部地区延伸，这里就包括石化、汽车、新能源、生物等等大工业、战略性新兴产业的轴。第五个是推进中心城市的功能提升，拓展服务空间，突破区域分割，增强金融服务能力和竞争力，发挥前海片区钮扣作用，将香港服务业导入东岸都市圈，统筹区域机场、港口等战略资源，优化区域服务功能，提升文化认同感，增强区域认同感。第六是推进环境生态合作，拓展生态空间。第七是推进基本公共服务一体化，拓展社会空间，建议优先推动具有战略意义的项目，考虑落差大的项目和增量项目。第八是联合参与地区间竞争合作，拓展合作空间。

　　第四是构建跨区域的治理体制机制。从跨区域的合作过渡到跨区域的合作是打破行政管理的属地属性，探索超越行政区的跨区域治理模式，为国家更好地实施城市群战略积累经验

　　第五是政策建议，明确东岸都市圈概念，从国家层面持续关注、指导和支持东岸都市圈发展。第二是加强对改革开放的具体指导，第三是关注前海的发展，第四是支持东岸都市圈跨区域治理的探索，第五是支持深中通道，并加快建设。

　　以上观点是课题组的初步研究结果，未经审定，仅供理论界探讨和参考。