湖北省人民检察院常务副检察长徐汉明(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)

　　新浪财经讯 第三届“张培刚发展经济学优秀成果奖”颁奖典礼暨2010中国经济发展论坛于12月11日-12日在武汉华中科技大学举行。上图为湖北省人民检察院常务副检察长徐汉明。

　　徐汉明：尊敬的各位专家，各位同学，非常高兴能够跟大家讨论建立农民土地持有权问题。在前面一段论坛当中我们非常高兴的听到很多学者提到了制度转型的问题，我非常赞赏。我们的发展经济学大师张培刚老先生，在60多年前给我们提过了一个非常好的分析工具，他把经济社会的发展抽象为五个要素，其中包括资本产权和企业家才能，限制因素是土地和人口。制度作为一个双刃剑，那么大师从人类社会发展的角度给我们提供了一个基础的分析工具，用这个工具一看，许多复杂的问题就非常的明朗。如果说我们经济社会发展当中供给不足，需求动力不足，消费难以实现，最重要的就是制度，尤其是土地产权制度安排的功能不足，需求的无穷大，消费没办法实现。这就是我们现阶段的一系列问题，包括国富民不富，城乡二元经济结构不能有效破除的源头性、根本性的制度矛盾。这里需要我们大家一起加以反思研讨，并且作为一个重要的课题加以攻克。下面我想给大家提供三个线索，供大家讨论。

　　第一个线索，100年来，中国人在想许多问题，想国家富强，其中一个重要的问题就是土地产权如何科学有效配置，是土地产品的产出日益涌流，初级分配均衡，再分配有序，社会财富分配的均等化，可以概括为几个阶段。第一阶段：孙中山的梦想。清朝末年，孙中山先生提出“耕者有其田”，因国民革命失败，未能实现。第二阶段，中国共产党人在三次国内革命战争和抗日战争中始终把土地革命、使农民“耕者有其田”、没收或限制地主土地、限制或保存富农土地所有权作为支持革命战争、政权建设、发展战时经济的一种重要手段，调动了农民的革命积极性，实现了革命胜利。第三阶段，1950年到1952年全国范围的土地改革，确立了农民对土地的所有权及其使用权，农民表现出极大的社会主义热情，我国农业迅速得到恢复。第四阶段，1955年“合作化”运动之后，强调“一大二公”，农民对土地失去所有权，也没有真正意义上的使用权，农民的劳动积极性受到极大的挫伤。第五阶段，1978年以来推行的家庭联产承包责任制改革，农民获得了对土地的一定时间、一定范围内的有限使用权，调动了农民的生产积极性，激活了农业发展，工业化、市场化、城镇化、信息化和现代化建设不断推进，农民收入和生活水平有了较大改善。

　　那么我们可以进行一个初步的描述，第一，“城乡二元经济结构“这个包袱没有卸掉；第二，城乡收入差距拉大；第三，教育，医疗，卫生，文化及公益设施建设严重滞后；第四，社会保障体系十分脆弱，保障水平十分低下；第五， 国家对农民在土地资本产权方面过度剥夺的政策没有得到根本的扭转。

　　我做了一个统计，2004年以来，国家每年减免农业税约300亿元，给予各种农业补贴699亿元，农民在这方面得到了实惠。另一方面，国家为加速发展每年低价强制征收农民土地资本产权达1041.67万亩(1996年至2007年全国耕地由19.51亿亩减少到18.26亿亩)；按每亩10万元计算，约每年低价调用农民土地资本产权高达10410亿元。据有关资料，2004年—2007年，全国公开招拍挂出让土地436.65万亩，仅占出让面积的36.3%，出让价却高达20177.21亿元，亩均价为47.4万元，2008年，拍卖亩均价上升至55万元；2004—2008年政府因土地财政收入为3万亿元，年均6000亿元，约占财政收入的十分之一左右；另外，自1994年国家实行大学生自费以来，农民子女年均读大学支付费用为346亿元，每年扣除农业税及补贴近1000亿元，农民土地资本产权与可支配收入产权用于教育投资每年达5346亿元。在万亿土地资本产权初次分配中，5000亿进入了各级公共财政，4000亿元一部分以零地价出让，低价划拨、园区开发、不同性质的开发商、垄断行业，市场竞争性的公共事业单位，医院、大学及机关部门分享，从而形成了一些政府靠土地财富过小康日子，交通、电信、公益部门产权收益分配居高，一些房地产开发商成为暴发户。这既加重了城乡居民收入分配的失衡，又导致城乡二元经济结构裂痕拉大；城乡因征地、拆迁、企业改制，职工安置引发的群体性上访、突发事件增多；甚至成为社会不稳定之源。

　　那么究其根源就是农村土地集体所有制的缺陷，农民没有取得真正的产权地位，农民由于缺乏对土地自主产权的地位，就无法同其他的要素进行配制，也就无法解决自身的财富聚集问题，提高自己的生活水平等等。

　　那么第二个思路就是说，农民集体土地产权的缺陷在什么地方？按照现代的产权制度安排，那么土地产权制度的功能可以概括为几条，第一他是明晰产权，首要的是对土地及土地产品的归属权(所有权)、控制权(持有产权)、利用权有序分离，明晰其归属、控制与利用的性质、范围与秩序，使土地及土地产品资源的配置效率与效益最大化。第二个是约束功能；第三个是有序交易功能。那么缺陷呢？第一，表现在土地公有产权制度实现形式机械单一，农地资源配置效率不足，产权主体系“三类所有”的集合体范畴，未细化到农民(农户)本体层面。第二，土地承包经营权的性质不明晰。土地承包经营权制度实质是一种对集体(国有)土地使用权承包经营的生产组织制度。其性质不甚清晰，引发经济学、法学界的“债权说” “物权说” “准所有权说” “使用权替代说”等热烈争鸣，成为理论创新的前置问题与难题。第三，集体土地所有权主体虚置；第四，市场主体的缺位。第五是土地产权保障制度不配套。

　　以上缺陷，我们可以通过创新农民土地持有产权制度的来加以有效矫治。

　　首先需要把握土地产权制度创设的规律。既具有由土地私人占有与生产向土地股份联合体、合作社的生产与占有的变革与转变的历史跨越性，又可能出现“一大二公”的超越阶段性；既具有对小生产与私人占有的扬弃性，又可能出现俄罗斯全盘“私有化”或否定股份合作制的抛弃性；既具有吸纳、借鉴人类社会创造的优秀文明成果的开放性，又可能出现拒绝学习、借鉴、吸收的封闭性。我们农民土地的发展权长期被忽略，被漠视，甚至被践踏。怎么解决呢？我提供了一个思路。首先要以马克思主义股份产权为指导，马克思在指出人类社会发展必然规律的基础上，曾对未来社会设计了两种理论模式。一个是西方模式，一个是东方补充模式。在东方补充模式当中他提出了一个模式理论，他说股份制是对私人资本的扬弃，尤其强调土地合作是向新社会实现过度的形式，他列举了针对中国、俄罗斯这样的小农经济汪洋大海的国度里，如何配制土地等资源。那么马克斯和恩格斯的理论我们分析可以有八个方面，由于时间关系不做过多的描述了。

　　其次，要完善公有产权的结构体系，明确农民土地持有产权的法律地位。用“农民土地持有产权”替代“土地承包经营权”，以此作为农村土地公有产权新的实现形式之一，并从法律制度层面予以确认、规范与调整。

　　第三，要建立农民土地持有产权制度体系。就是说“持有论”替代“承包论”。对于农民土地持有产权的权利结构我做了一个理论模型，所谓农民土地持有产权，是指农民在一定年限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性关系权利。它是在农民集体土地终极保有的基础上，对集体土地在一定年限内动态利用的实现形式，同集体土地所有权处在一个对应关系的层面，其实质是公有土地产权新的实现形式的一种制度创新。 其典型特征体现在，首先是权利取得的法定性和继受性。其次是权能体系的结构性。表现在：(1)依法承受、持有利用权能。是农民对集体所有土地依法取得、持有利用的先导性与载体性的权能。(2)收益分配权能。农民土地持有产权所追求分成收益形式可表达为：扣除持有利用土地所缴纳的土地持有产权税(可由国家免除)，因持有与利用土地从事涉农生产、投资的收益所缴纳的土地产品税(一般为减免或补贴)、土地资本产权(土地肥力级差)流转收益所得税；土地被征用进行产权交易所缴纳的交易税、增值税；因土地资本产权继承所缴纳的遗产税(这种对土地资本产权的继承权仅仅作为权利形态，而不是以土地实物形态表达)的全部净收益。(3)有序流转权能。 再次表现在行使主体的确定性。第四，土地持有产权的限制性与排他独占性的有机统一。

　　第四，要完善农地用益物权制度体系。在国家、集体土地终极保有权或农民土地持有产权之上，创设多种土地利用权利。如土壤改良权、种植权、养殖权、放牧权、休(复)耕权、技术实验权、修建权、铺设权、宅基权、培植权、用水权、通风权、采光权、眺望权、通过权、堆放权、取土权、特许采矿权、修筑权、空间权等等，建立以农民土地持有产权为核心的利用权体系，使利用秩序规范，利用功效安全，努力寻找土地利用权制度的最佳实现形式。

　　第五，要改革土地征用制度，建立健全土地征购制度。坚持两项原则：其一是确因特别公共利益所必需；其二是按照市场价值规律，规范交易、平等保护不同产权主体尤其是农民的产权权益，不因制度缺陷而无视农民的土地持有产权主体地位，损害农民的相关产权权益。既从源头上遏制因土地征用、划拨、转让、利用引发的持续高发腐败现象，又增加国家财源，缓解“反哺”农业财力不足的困境。还要积极创造条件，探索建立农民退休、养老、医疗等相关配套社会保障制度，提高农民的社会保障水平。

　　谢谢大家！