2010年9月7日-8日，以“新形式、新理念、新挑战——探索合作共赢之路”为主题的21世纪论坛2010年会议在京开幕。中国社会科学院人口与劳改经济研究所研究员、副所长、研究员张车伟在“专题研讨会之五：社会保障——新挑战、新机遇、新发展”上发言，他发言的题目是“完善失业保险制度，积极促进就业”。

　　张车伟：谢谢主席，我的发言题目跟白司笛很类似，也是谈谈中国失业保险现在存在的问题以及改革的方向。我谈的内容包括三个方面：一是失业保险在国际上的发展以及它本身的改革。二是中国的失业保险制度现在存在的主要问题。三是对进一步完善中国失业保险制度的一些看法。

　　失业保险制度是城市化和工业化的产物，西方随着工业化的发展，为了应对失业，他们从二十世纪初开始建立失业保险制度，法国在1905年率先通过立法，建立起自愿参加的失业保险制度，英国也在1911年建立起世界上第一个强制性的失业保险制度。从上个世纪三十年代，世界经济的危机造成了大规模的失业以后，西方发达国家基本上普遍都建立了失业保险的制度，失业保险制度的主要目的就是为工作的人在失去工作期间，为他们提供基本的生活支持和保障，从而发挥社会稳定器的作用。但失业保险制度经过几十年的发展，到上个世纪七十年代的时候，在西方国家就出现了很多的问题，尤其是在欧洲一些国家，这种失业保险的过度保护问题，使得劳动力市场就出现了一些失业率过高的现象，有很多失业人员由于失业保险待遇比较高，所以他们就不再愿意进入到劳动力市场寻找工作，所以降低失业率的努力也很难实现。

　　从上个世纪八十年代开始，欧洲就开始了劳动力市场的改革，把失业保险待遇的支付和参加工作、再培训结合起来，出现了一些积极的劳动力市场政策这样一种变化，也就是要把失业保险从一种消极的、保障基本的生活的，同时要变为促进就业和促进就业结合在一起，通过附加在这种失业保险给付条件上，让它再回到劳动力市场，这样一些相结合的办法，使得失业保险在发挥保障基本的时候，发挥促进就业的功能。在西方失业保险促进就业、预防失业是他们改革的一个方向。

　　中国的失业保险制度也是一个具有中国特色的制度，中国失业的问题也就是最近十几年才开始出现的，因为中国就业制度的变化，我们国家很长一段时间内是不存在失业的，我们的计划经济体制条件下。我们最早的时候，在五十年代，我们对失业采取的是一种救济的办法，在中国1950年颁布了救济失业工人的办法，这个存在了很长时间。从1958年到1978年，计划经济的体制，中国不存在“失业”这个概念，也就没有了失业保险和失业救济的概念。改革开放以后，八十年代中期，随着改革的深入，一些国有企业的职工开始下岗，这时候我们出台了一些国有企业职工待业的保险规定，到1993年出台了国有企业职工待业保险规定，随着劳动力市场改革的深化，尤其是上个世纪九十年代中期的时候中国劳动力市场步伐加快，然后开始出现企业职工下岗，尤其国有企业职工开始下岗，我们国家在1999年的时候开始正式出台了失业保险的条例，这是中国失业保险制度开始在正式的建立。

　　失业保险制度在中国应对劳动力市场冲击，尤其是国有企业改革的过程当中发挥了重要的作用，我们都知道，从1998年我国开始劳动力市场改革，随后的几年时间内，中国有几千万人，尤其是城市正规部门的工人失去了工作，再加上一些集体企业的职工，这个数字就比较可观，这样一个规模和欧洲很多国家人口的规模，可能比他们还要多。在这个过程当中，应对他们基本的生活保障问题，我们出台了三个保障线，失业保险起了非常重要的作用，在应对国有企业职工下岗，甚至我们在2008年底到2009年出现金融危机的过程当中，我们失业保险在应对企业下岗的过程当中还是发挥了非常大的作用，起到了社会稳定器的作用。

　　但是我们失业保险制度存在很多问题。第一，覆盖面太低，覆盖的人数太少，刚才有一个图可以看到，我们失业保险覆盖的劳动者的数量在城镇职工劳动者比例也不到一半，同时领取失业保险的人数在失业当中的比例也很低。虽然我们失业保险制度经历了非常快速的发展，比如覆盖的人员从绝对数来看，从2001年1.03亿扩大到2008年的1.24亿，这个比例是非常低的。享受的人数也是这样，这几年还出现了一些下降，享受失业保险的人占失业人数的比例也从2001年45.9%下降到2008年的不到30%，这样一个问题对于整个劳动力市场的影响不是很充分。

　　第二个问题，我们失业保险制度享受时间长，待遇水平比较低。中国失业保险享受最长的时间可以达到24个月，这个时间是非常长的，世界上很多国家领取失业保险的时间通常在26到52周，比如美国有47个州规定了26周的时间，三个州为30周的时间，加拿大为45周，意大利为180天，虽然经济萧条的时候可以延长。日本按照参保的时间和失业者不同年龄，规定的享受时间也不一样，工作不满一年的能够享受90天，工作20年以上的，年龄在45-59岁可以享受330天。我们的待遇水平也比较偏低，国际上失业保险金占失业前工资的比例一般是50%-80%，中国领取的失业保险金的标准不足城镇职工平均工资的30%，最低的时候达到15%，这个比例从保障生活来讲是不够的。

　　第三，我国统筹水平太低，基金的结余非常严重，我国失业保险大部分在县级、市级的水平上进行统筹。由于各个地方的经济发展水平不一样，经济发达的程度不一样，失业的状况不一样，所以失业保险存在着苦乐不均的现象，现在的问题是，1998年的时候，失业最严重的时候，有的地方失业保险基金很多地方是不够的，现在基本上都出现了普遍结余的现象从2001年到2008年，结余规模迅速上升，从2001年的30亿提高到2008年的331亿，2008年的累计结余基金达到1310亿，这是一个相当大的规模。这样一个基金结余，说明我们失业保险运行的效率是不够的，失业保险基金的作用没有得到充分发挥。正是因为存在这么多的问题，失业保险在发挥效率方面，我们觉得还是存在很多问题。

　　今后我们应该考虑对失业保险制度进行改革。第一，应该确定合理的缴费标准和待遇标准，确保失业保险权利和义务相结合，现在我们失业保险缴费的时候是按工资比例，但是享受的时候和它没有关系。第二，合理确定失业保险金的支付时间和支付标准。第三，完善失业保险制度，还应该考虑提高统筹层次，我们现在统筹层次太低，应该提高到更高的层次。第四，应该把失业保险和促进就业结合起来，吸取国外保险曾经的一些经验教训，在进行改革中一开始就应该把失业保险促进就业的结合起来让它变成一个保障基本生活和促进就业结合起来的社会保险制度，谢谢大家！