2010年9月7日-8日，以“新形式、新理念、新挑战——探索合作共赢之路”为主题的21世纪论坛2010年会议在京开幕。清华大学法学院教授郑尚元在“专题研讨会之五：社会保障——新挑战、新机遇、新发展”上发言，他发言的题目是“我国工伤保险法制现状、问题与未来期待”。

　　郑尚元：谢谢主席，我下面讲三个方面的问题，一是我国现行工伤保险法律制度的现状；二是相关的问题；三是未来的期待。

　　一、我国工伤保险法律制度的现状。在我国目前开办的五类社会保险项目中，我国的工伤保险的法律化水平是最高的。到目前为止，工伤保险的相关纠纷案件能够诉诸法律，可以通过行政部门的工伤认定，也可以寻求司法救济，而其他的养老、失业、医疗保险和生育保险是没有这个机会的，也就是医保费报销不了，包括养老费拿不到手，这是不能打官司的，目前法院一般不予受理。从这个方面来看，我国在工伤保险领域，老百姓的权利逐渐的确立起来了，当时是有救济手段的。

　　二、相关的问题。第一，到目前为止，我国工伤保险法制化水平还是偏低的，和其他社会保险一样，到目前为止国务院行政法规只有两个，一个是失业保险条例，另外一个是工伤保险条例。国务院行政法规无法克服相关的矛盾，举个例子，上下班遇到交通事故以后，现在社会事务中有单赔和双赔的问题，到目前无法克服，就是因为目前我们没有完成法律制度的整合。

　　第二，我们国家的工商社会保险是半社会保险性质，这种提法在国内只有我一个人这么提。需要给大家解释一下，半社会保险，意味着四级伤残以上的伤残比较重的，实行完全的社会保险。而五级伤残以下，五级伤残以下，五到十级是雇主强制责任，也就是说我们的基金大部分是不支付的。这样就影响了我们用人单位的参保心理，缴了钱最后还是由我赔，所以许多用人单位参保不积极，与这个是有关的。

　　第三，目前我国工伤认定机构的人员和机构本身存在相当大的问题，人员素质普遍偏低，机构也不太完善，因为工伤保险大部分是县市级统筹，一个县里面只有工伤认定一个人，如果从法律角度来说认定的公正性也是很受质疑的，何况他本身素质还是有限的。因为工伤认定，刚才听伯尔乐先生的发言，里面的技术性很强，没有相应的专业知识和相应的证据学的常识，是无法认定的。但是目前我们国家这个领域存在的问题还是比较突出的。

　　第四，工伤认定的救济程序非常复杂，曾经有位社会学学者列举了我们国家目前从头走到尾，比如说一个劳动者在工作中受到了职业伤害，最后拿到救济需要走17个程序，耗时费力，一般要三两年，最长的要达到七、八年的个别案例也是有的，问题非常突出。

　　第五，我们现在经常提一个“非法用工主体”的问题，“非法用工主体”就是没有合法注册的用人单位，现在非法用工主体的提法在泛化，比如有个体工商户没有注册也叫非法用工主体，一个采矿的企业没有注册也叫非法用人单位，而现在我们工伤保险法制缴费强制性不足，也扩大了非法用工主体的范围，这也是一个问题的方面。

　　第六，我国工伤康复事业到目前为止还没有植入法律制度本身。社会环境对工伤保险法律制度制约的相关因素，法制外的行政指令制约了制度的完善，比如说发生矿难以后一次性赔付二十万，这在我们学界一直是长期批评的，因为这是于法无据的事情，没有规定，赔了二十万，其他职业伤害，比如说机械制造过程中死亡不一定赔二十万，没有整齐划一，而且与法律本身规定的一个员工死亡以后一次性工亡补助金60个月的工资是不一致的，这种短时二十万是为了下次方便。目前还要提高到60万，这个更没有根据，大家可以上网查相关评论。

　　关于招商引资，在有些地方我认为与地方相关制度的协调是不一致的，比如招商引资过程中，实际上把相关的优惠不公平的给予了用人单位，比如减免社会保险费，我对这个一直持批评态度，这是不合法律的。第三，游离于法律边缘的小企业组尤其是个体工商户不参加工伤保险，我们国家也没有将自然人植入破产制度之中，所以个体工商户一旦雇员受到伤害或者死亡以后，雇主往往要钱没有，要命有一条，他早已经将个人自主的财产转移到家庭其他成员之中。第四，我国工伤事故的关注，往往关注事故，少关注职业病，多关注死亡，少关注于伤害，这是一个普遍的规律，多关注一次性把这个事情平息下去，少关注工亡职工，包括工伤患者的后续生活。

　　三、未来的期待。第一，要树立一个基本的理念，我个人认为应该劳资两立，共建和谐。工伤保险法律制度是十九世纪末发端于德国的先进法律制度，它克服了传统侵权法的责任局限，形成了典型的社会安全法，为什么说它是典型的社会安全法呢？因为1883年和1884年最早创建的是疾病和工伤保险，我认为这两项保险应该优先发展，较之失业保险、生育保险应该优先发展，大家如果要问为什么，可以下来讨论。这个理念就是能够为劳动者解除后顾之忧，为经营者分担经营风险，为社会营造安全与和谐，为政府施政增添从容和镇定，为所有社会成员提供过去、现在与未来的信心。这就是一个基本理念。

　　第二，具体制度的修正期待。到目前为止，我国工伤保险制度比照医疗保险大病医疗规则，那些紧要的非常重的医疗保险应该提高保险化程度，而那些轻伤的应该是非常简单的程序，比如切掉小拇指的，就一次性给付就可以了。另外，我个人主张，不参加工伤保险，而发生了工伤事故的这种行为一定要入赘，最近全国人大常委会修改刑法的时候，已经提出欠薪、逃匿这种行为一定要入赘。我认为没有缴纳工伤保险费而发生工伤事故的这种情形一定要上升到刑法的角度。另外，关于简化程序，工伤认定、劳动能力鉴定这些程序现在是个人申请，而不是相关部门的主动调查，所以就会发生像开胸验肺的奇事，这是一个很滑稽的事情。

　　第三，关于社会保险法的出台问题和工伤保险条例的修改，已经耗费了一些时间，但是这个条例的修正一定要等到社会保险法的出台。我个人认为，社会保险法的出台，可能一定程度上能够推动中国社会保险事业法制化的程度，但是如果在工伤保险的领域要完善，要提高操作性，还是有局限的。所以，我和孙树菡老师，我们这个领域有个律师叫黄乐平律师，是搞法律援助，我们基本认识是工伤保险应该先行立法，起草中国的工伤保险法，待这部法律完成以后，将来可以像台湾地区、像日本和德国一样起草我国的全民健康的保险法，这样的话，中国社会保险法制化程度会在未来若干年以后逐步完善。谢谢大家！