新浪财经讯 2010年7月29日，由中国社会科学院金融研究所、标准普尔公司联合主办的“全球金融的未来：发展中的中国所面临的机遇和挑战”活动在北京召开。图为第十一届全国人民代表大会常务委员会委员、全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员吴晓灵。

　　吴晓灵：谢谢主持人。

　　女士们、先生们大家上午好，非常高兴今天有机会共同探讨全球金融的未来，发展中的中国所面临的机遇和挑战。刚才李扬院长所讲的，这次金融危机给我们教训是非常多的，而且世界各国都在从不同的角度审视我们的宏观管理和金融监管，很多的事情都在进行当中，我今天挑了一个角度谈谈这个问题，也就是置之死地而后生，从美国金融监管改革看大而不倒的问题处理。

　　“大而不倒”问题的提出，2008年爆发的金融危机让人们看到许多大型金融机构的冒险行为制造了危机，雷曼兄弟的轰然倒下引发的“金融地震”让监管当局不敢再关闭其他的大型机构。美国政府用纳税人将近7000亿美元的资金去拯救冒险的金融机构引起了社会的公愤。如何解决“大而不倒”的道德风险问题，成为预防危机重演的重要议题之一。

　　二、美国监管改革法案中事后处置机制的建设

　　最近，我们从报纸上看到了美国的监管改革法案，因为时间的关系，我没有全文的读过所有的法案，仅从报纸上和各方面的资料披露来看，我认为美国从三个方面加强了金融机构事后处置机制的建设。

　　第一，对监管机构的授权与制约。美国成立了金融稳定监督委员会，他们有10个监管机构的负责人参加了委员会，授权这个委员会对有系统性风险的金融机构制定更为严格的资本要求和杠杆水平要求。在极端情况下有权直接拆分那些被视为对金融稳定存在威胁的金融机构。除了成立金融稳定委员会以外，他们还加大了对美联储的授权，授权美联储负责对大型、复杂金融机构实施监管；但同时也对美联储增加了制约。美联储将面临一次性审计，主要的内容是：美联储为应对危机而发放的紧急性贷款和其他的政策行动，美联储还需要在两年内披露其通过贴现窗口以及其他公开市场操作为银行提供贷款的细节。政府问责办公室将对美联储的公司治理进行评估，而且美国不再允许商业银行参与12个区的联储行长的选举。美联储不得对单个公司通过紧急贷款进行救助，禁止对无偿能力的金融机构实施救助。

　　第二，明确金融机构破产的执行机构及资金来源。法案要求金融部门要制定一套清算破产的程序，并且授权联邦存款保险公司组织实施。存款保险公司有权力对金融机构陷入困境时来更换机构的管理层，该机构的股东和无担保债权人将承担损失。在处置金融机构的时候，财政部可以为金融机构破产清算提供前期的费用，但是必须制定还款计划。在金融机构破产的处置过程当中，客户的存款一部分的钱是可以通过存款保险来偿付的，但是还有很多其他的损失和付为费用，这些费用财政部事先垫付了之后，处理金融机构之后，联邦监管机构可以通过对总资产超过500亿美元的大型金融机构征收费用来弥补金融机构破产带来的损失。

　　这样的话，就可以平息现在社会公众对于金融机构弄出了风险、造成的损失，却要让纳税人承担的义愤。制定出来了用金融机构的钱来处置金融机构的巨大风险这样一套机制。

　　第三，提高存款保险水平。永久性地把银行、储蓄机构的联邦存款保险限额从10万美元提高到了25万美元，并且追溯到2008年1月1日。按照以往的规定，应该是法不追溯于以往的，现在已经追溯到了2008年1月1日。

　　以上美国的金融改革在处理“大而不倒”的金融机构上所采取的各项措施，对中国的金融改革有什么样的启示呢？

　　第一，金融机构的优胜劣汰是行业健康发展和社会稳定的保障。及时地淘汰经营失败的金融机构可以消除隐患，避免信用泡沫的积累化大震为小震。银行是可以创造信用货币的机构，当一个银行经营不善的时候，如果不允许它倒闭，多余的货币是不可能消除掉的，因而允许银行的倒闭来消除它所创造的多余的货币，是解决金融市场泡沫，消除泡沫的重要之一，而且任何一个生物、任何一个生命、任何一个行业新陈代谢都是它健康的保证，因而在金融机构当中设立破产的程序是非常重要的。

　　(见图)这是从上个世纪30年代以来到现在，70多年间美国银行倒闭的情况。大家可以看到，在30年代的时候，美国曾经有过银行的倒闭高潮，但是到了上个世纪的70年代末、80年代初，一直到80年代末的时候，美国的银行在金融创新的浪潮之下，在没有严格的实行资本充足率监管的时候，美国的银行业又出现过一次剧烈的倒闭的风潮。但是，自从实现了资本充足率的严格监管和其他改革之后，美国银行的破产率急剧下降。从上个世纪90年代中期以来经历了十几年的平稳发展时期，由于这一次次贷金融危机的爆发，使得美国银行的倒闭又有了急剧的上升。

　　我们可以看到，美国的金融机构尽管它出问题，但是它总可以在每一次出了问题以后及时的总结经验，来不断地改善自己的监管，应该说美国金融业的自我修复能力还是很强的。中国怎么样来借鉴他们的经验呢？我们应该加强中国金融监管资源的整合，强化中央银行在防范信用性风险中的作用，是世界监管体制改革的趋势。中央银行的货币政策取向和对各类金融机构的信息享有度，关乎金融业的宏观审慎管理。因为只有中央银行才是金融市场流动性有最终调控能力的一方，要防止金融市场出现系统性的风险，应该充分的发挥中央银行的作用。但是这里面一个重要的界限，就是制约中央银行最后贷款人的行为，他可以通过最后贷款人的行为来拯救和调控金融市场，但是如果这个权力运用的不好也会带来很大的副作用。因而，我们可以看到前面所介绍的，美国在这一次金融改革当中，赋予了联储更大的权力，但是也对联储加以了更大的制约。

　　宏观审慎与微观审慎是有区别的，微观审慎基本上是针对的每一个具体的金融机构它的稳健经营，但是这一次的金融危机让我们看到了，如果在宏观方面没有审慎的系统性地监管的话，当整个金融市场出现了系统性风险的时候，那么就会是城门失火，殃及池鱼，也会使很多其他的金融机构受到牵连。因而在这一次金融改革的过程当中，美国、欧洲都无一例外的提出了宏观审慎管理和微观审慎监管的问题。

　　中国在2003年的改革完成了“一行三会”的体制，应该说这一次改革以来发挥了重要的作用，但也存在着宏微观职责不清的弊端。自从银监会从人民银行分设出去以后，形成了“一行三会”的监管格局，对中国金融业来说是一大进步，因为它克服了过去中央银行既搞宏观政策，又搞微观监管的时候可能存在的道德风险。当一个金融机构出现问题的时候，中央银行完全可以从内部进行资金融通，使金融机构的风险得以延迟暴露，自从“一行三会”分设以后，“三监会”没有最后贷款人的权力，向中央银行申请贷款受到了制约，因而他们在监管方面是分外谨慎的。而且在近几年以来，应该说各个监管当局在监管技术方面都得到了极大的提高。但是，我们也应该看到，在中央银行的宏观政策和金融监管的微观定位方面还存在着一些不尽如人意的地方，我个人认为我们的监管体系应该是这样的，立法是全国人大和国务院的职责，中央银行和财政部应该在政策和大的规则制定方面提出原则性的意见，根据大的法律、根据国家的政策和方针，财政部和中央银行应该提出一些具体的政策指导和重大的原则规定。财政部主要是在会计制度财务方面，中央银行应该是在货币政策方面，然后就是金融机构的杠杆率方面，非常重要的两个杠杆率：一是证券市场的融资融券的杠杆率，二是信贷市场中按揭贷款的杠杆率。因为这些杠杆率都牵扯了整个市场的供应。

　　另外，微观审慎规则的制定，银监会、证监会、保监会在这方面应该做出规定。我个人认为应该解除掉监管当局对这些行业发展的责任，市场发展的责任在金融机构身上，监管当局的任务只是说应该让各个金融机构在法规、在法律和各项规则的基础上审慎的发展。只要保证它自己的安全经营提高效率就可以了，市场发展应该由各个金融机构自己操心，金融创新的动力应该来自于金融机构，金融机构的发展应该受到法律法规的约束。

　　金融监管的重点要大小并重，当前更应关注大型金融机构的风险。我们刚才看到了美国银行倒闭了那么多，尽管到70年代末到80年代中期的时候，美国有这么多金融机构的倒闭(银行倒闭)，但是没有引起美国的金融危机，也没有引起全球的金融危机，就因为倒的都是小银行。这次大家可以看到，2004年倒闭的金融机构的数量远远超过上个世纪80年代的中期，但是这一次倒掉大的金融机构，大的金融机构倒掉会给整个金融市场带来很大的风险。大型机构出问题的概率小于小型机构，但是对市场的影响远远大于小型机构。限制大型机构的规模有利于控制风险影响面，也有利于防止市场垄断带来的问题，相比较美国的市场，中资机构的市场集中度更高。美国有一条法定，一个银行它的负债占整个市场负债的比例不能超过10%，如果超过10%就是太大的机构，不允许它再进行设分行和扩张等等。有人对限制金融机构的规模提出来了不同的意见，因为重要的不是机构的大小，而是能不能限制机构的投机冲动，我个人认为限制规模和限制投机同样重要，因为在一个市场当中，如果说过度的向几个机构集中的话，就会使竞争失去效率，而且投资者和消费者也不可能享受到更好的金融服务。

　　中国的大型银行的准政府行为如果不改变，市场风险总会不断的积累，我们今天看到了中资银行骄傲的形象，我们可以位于全球的前10名，但是我们不要忘记，中国的银行取得今天的成绩是1998年注资2700亿和2004年再一次动用外汇资金向银行注资的结果，而且两次剥离了几万亿的不良资产，形成了中国政府的隐情负债。这都是在我们这次金融危机之前所做的事情，正因为我们在危机之前做出了这样的努力，才使我们银行现在这样健康。但是，我们的银行过去产生了那么多的不良资产的病根并没有彻底的根除，因而我们还不到骄傲的时候，我们更应该看到，我们在运行机制和治理结构当中所存在的问题。

　　刚才李扬院长说了一句非常准确的话，“中国的经济胜利的度过了金融危机的第一波冲击”。我个人认为，如果我们不能够谨慎地、慎重地处理我们各项政策的话，以中国目前的情况，我们在未来会面临更大的挑战。特别是去年为了让经济免受更大的冲击，出台了财政和货币的刺激政策，这些政策提升了市场的信心，阻止了中国经济的快速下滑，也给世界经济的稳定起到了积极的作用。但是它是有副作用的，9.6万亿的贷款，未来的质量怎么样，还是需要我们以后来观察的。

　　中国应该加快存款保险制度的建设和金融机构破产条例的制定。让金融机构置之死地而后生是提升中国金融业竞争力的重要措施，中国大的机构不能倒，小的机构我们也不敢让它倒。中国在上个世纪末，我们关闭了几百个信托投资公司，几百家的城市信用社，还有2004年左右我们关闭了十几家证券公司，这些都对中国金融业的健康发展起到了很大的作用。到现在为止，我们还有一些机构并不是那么健康的，处置起它们来说我们是非常谨慎的，如果不让那些经营不善的机构退出去，会使股东和经营层失去制约。为什么老年人活的比较仔细？因为他面临着即将来的死亡。年轻人为什么活的那么不在意？因为他的生命还有很长。我们的金融机构只有面临破产威胁的时候，它才可以如履薄冰的谨慎的经营。只要有了存款保险制度，在保护小存款人之后便不会带来大的震动。

　　根据2009年人民银行的调查结果测算，如果把赔付限额设定在20万元，则存款保险客户覆盖率为99.2%，受保存款资金占比为37.8%。考虑到大客户在很多行开户，而我们现在计算的20万只是在一家银行开户的金额，应该看到其实他的保护面还是更大的。大客户不给予更多的保护，可以使他们更多的关注银行的健康经营，能够更好地促使他们来选择银行，市场对银行的选择应该说是对经营者的一种压力。过去很多人都认为这是没有意义的，在中国确实是没有太大意义的，这样的道德风险对我们很好的经营是不太有利的，我们已经经历了两次巨额不良资产的剥离，难道中国还要第三次吗？

　　大小机构保费费率应该按风险度一视同仁。我们考虑保险的时候，很多人特别是大银行说我们倒闭的可能性很小，我们不应该交那么多钱，应该让小银行多交钱，因为他们倒闭的概率是大的。这句话说的是对的，从概率来说大银行倒闭的概率低，小银行倒闭的概率大，但是一旦出了问题，那么大银行给社会带来的危险和它要耗费的资金是巨大的。因而，我们应该在严格的风险评估的基础上，在风险度一样的情况下应该是同仁的。同时中国的大型机构破产也应该建立对一定规模以上的金融机构收取损失补偿费的制度。很可能大家认为国外的银行可以破产，可以立这样的规则，中国的银行不会破产，也不会让它破产，因而不必建这样的制度。我想，如果我们真正要建立一个市场经济的话，我们这项制度还是必要的。

　　科学评估政府对金融机构持股的比例，形成有效的利益制衡机制。让市场承自担风险，政府负有限责任，中国才能真正金融市场。到目前为止，中国金融市场发展的不尽如人意，一个非常重要的原因就是中国的金融市场上很多的金融产品并不是有投资者来真正自担风险的。市场上有一句话“赢钱偷着乐，亏钱找政府”。为什么监管当局对金融机构推出一个产品慎而又慎，就是因为怕这个产品出风险。其实任何一个金融产品都不可能不出风险，如果要真正能够投资者自担风险的话，这个市场才能不断的发展，才有不断的创新。如果每个产品出了风险政府都给兜底的话，就只有财政，没有金融，就不会有中国的金融市场。欧美过度创新造成了这次的金融危机，而在中国一些传统的、成熟的产品也没有充分的发展，这不利于中国的经济的发展。

　　政府对大型金融机构的控制不一定表现在控股份额上，可以实行金股制度。我们知道欧美国家在重要的机构私有化的过程中，政府的资金从这些机构当中退出来了，但是它们保留着金股，这是一票否决权。当金融方向违背了政府的宏观政策意图，给社会带来不利影响的时候，政府可以行使否决权。对大型金融机构收费，与政府大份额持有股份的结果和动用财政资金救助金融机构，在效果上是一样的。如果我们要避免动用公众的资金来救助一个机构，这样的一种道德风险对市场的不良结果的话，那我就应该在市场的控股份额和市场的稳定方面做一个恰当的平衡。要把政府的财力更多的用于社会安全保障和社会公共服务，提升社会的竞争力。中国要善于借鉴他人的教训，少走弯路，更好地前进，这就是我的观点，谢谢大家。