11月22日中国经济学家年度论坛在中国人民大学逸夫会堂报告厅举行。新浪财经独家直播本次会议。图为北京大学教授朱善利演讲。(来源：新浪财经 王有涛摄)

　　新浪财经讯 由董辅礽经济科学发展基金会、中国社会科学院研究生院、北京大学经济研究所、中国人民大学经济研究所、武汉大学经济研究所、上海交通大学安泰经济与管理学院联合主办，由中国人民大学经济学院、董辅礽经济科学发展基金会承办中国经济学家年度论坛11月22日在中国人民大学逸夫会堂报告厅举行。图为北京大学教授朱善利演讲。

　　朱善利：

　　首先感谢大会组织委员会给我一个演讲的机会。

　　我今天在这儿报告的题目是《土地制度改革和粮食安全》。报告内容是我们承担一项研究课题阶段性研究成果，我们按照研究计划，我们在全国南方、西部、北部、重庆、河南、浙江、广东等地方做了一些调研，我们调研主要是在农村，我看到中国在推进新农村建设、城乡统筹方面，各地进展比较顺利，我们也发现潜在的问题，也就是粮食安全的隐患。我们看到在农业化发展过程中间出现不少专业户，种茶专业户、养猪专业户等，种粮大户并不是特别多，重量收益比较低，种植经济作物，或者养殖方面的比较收益比较高，和我们国家目前土地制度有关系的。

　　受到土地经营期的限制，农户在土地开发大多数是短期行为，农户的选择是理性的，选择比较收益相对较高的产业在经营，为什么会出现小产权房，就是因为在土地上面盖房子就是小产权房，但是卖得收入相对来说要高，尽管政府三令五申禁止非法行为，仍然屡禁不止，政府合法征用土地行为导致农田被逐步侵蚀。我们住在城市比较多，城市发展把农田侵占了。我们现在不谈城郊的问题，城镇的农村来讲，在国家严格金质奖基本农田用于非农用途的法律约束下，即使农民不改变土地的农用性质，仍然不能保证农民将耕地用于种粮食，除非种粮食的比较收益要高于土地的其他经营性收益。我们知道种粮比较收益来源于土地的规模经济，到世界各个国家来看，种粮食一定是规模化经营的，目前土地制度阻碍土地向农户手中集中，经营期不利于集中发展，农户通过流转的方式实现所谓适度规模经营。合同的期限都是比较短的，通常是两三年、五年，承租人没有办法对土地做相对长期的投资和规划使用，有些农户即使在短期也不愿意把土地转包给别人，一是没有在非农产业经营的能力，只能靠自己经营承包地获得收益。到城市里边，经营能力比较强，收入比较高，不在乎把土地转包出去获得那些微薄的收入，这两种情况都是有的。这些人不愿意放弃土地，因为社会保障没有解决，仍然把土地作为自己的保障，即使在城市里边取得相对比较高的收益，但是仍然不愿意放弃土地。

　　没有对土地进行大规模经营的条件下，无法使用机械化等设施提高农业生产力，无法通过农田、水利建设和其他基本设施的建设改善农业生产条件，提高农业产量，在小面积经营的情况下边，养鱼、种茶、种树、种药材经营方式比种粮有更高的经济效益，农田一旦变成养鱼塘或者茶园再变成粮食土地要花费很大的代价，这种情况发展下去，我们国家的粮食安全就没有办法得到有效的保障。

　　如何保证我们国家的经济高速发展，同时保证我们国家粮食安全，我们提出来以下解决方案，也可以说是解决思路：

　　第一，配合城乡统筹战略实施，深化土地综合治理，增加农用地的面积。

　　第二，在全国规划农业发展站，使耕地受到永久保护。为了弥补农业保护，保障国家粮食安全，放弃工业化而牺牲利益，需要大规模占用农地，发展工业的区域给予农业带的农民以经济补偿，为此需要在全国实行跨省的土地交易，实施全国范围的耕地占补平衡。

　　第三，深化土地制度改革，促进农户承包地流转，实行农地规模化经营，提高种粮的比较收益。

　　我们分别对三种方案做一个简单的讨论。

　　第一，深化土地综合治理。主要为了增加农耕地的面积。我们国家正在逐步实施城乡统筹发展战略，土地统筹是城乡统筹重要内容，我们现在看看我们国家整个情况，农村建设用地远远超过城市的建设用地，根据国土资源部土地整理中心统计的资料，目前农村建设用地总量大约是2.7亿亩，一千八百万公顷，农村建设用地总量是城市建设总量的4.6倍，其中村地空地占村庄总面积的八分之一，占农村建设用地中大多数都是农民的宅基地。我们现在可以设想，如果中国的城镇化能够顺利实施，而且又是有效实施的话，农村进入城镇，本来可以节约一部分住宅的占地，我们国家在实现城镇化过程中间，土地不仅不会减少还有可能增加，农村建设用地远远大于城镇，农村建设用地中间，大多数农民的宅基地，如果农民在城市里面城市化，会节省占地，我们国家在发展过程中间，城镇化并没有我们的农业不同步，第一产业就是广义的农业，产值占到11%多一点，但是中国有将近一半以上的人口仍然在农村占用宅基地，中国在经济发展的同时，农村和城市都在占有耕地，耕地面积不仅没有缩小，都在扩大。

　　通过土地整治的方式增加耕地，河南周口进行调查，周口的经验非常值得我们总结。周口市是农业市，农业大省河南省的主要粮产区，主要是通过对砖瓦窑厂、工矿废弃地为主要内容的三项整治运动增加耕地面积，五年净增耕地二十多万，保证工业化过程中间对土地需求的增加，又要保证粮食安全问题是非常具有借鉴意义的。周口耕地后备资源在全国处于中下游的水平。但是我们要在全国像周口那样做所谓通过土地整治增加耕地面积，需要破解土地整理资金短缺这样一个难题。由土地整治潜力的大多数是农产区，以种粮为主的地区，难以依靠自身的财力开展大规模的土地整治，需要全国统筹解决。我们国家为了防治工业发展占用大量的耕地，大家知道国家采取所谓占补平衡的政策，耕地被占用之后，另外找出另外一个地方补足。目前土地政策不允许跨地区跨省实施战略平衡，比方说北京占了地不能在北京以外其他地方补足。在实施过程中间，占补平衡的范围就更小粮食重视了，往往是在一个地市甚至在一个县内实施占补平衡，一个地区和省内解决占补平衡，国家工业和农业发展都是没有效的，工业发达的大城市周边需要占用比较多的耕地，但是能够用于补足的耕地非常少，我们建议在更大的范围内实施土地占补平衡，通过土地跨地区交易解决土地综合治理中资金缺乏的难题，像珠三角。

　　第二，长三角发展水平比较高，土地用于工业发展价值就高，华北和东北适合大面积粮食种植，比较收益比珠三角和长三角做粮食收益要高，除了国家对于种粮者财政支持外，大量占耕地地区减少的耕地通过粮食产区综合治理方式增加耕地，加以补足。但是前者给后者给予补偿，补偿的份额按照占用耕地的数量以及土地可以养活人口向国家缴纳土地占用费，社会保障资金和社会发展基金。国家再将这些资金用于耕地不足的地方，耕地的治理费用、社会保障、社会发展基金，这种做法实际上借鉴国外有关土地开发权的思想。

　　规划农业带，确保量产区耕地不被残食。由于自然条件、地理条件等限制，并不是说所有的地方都适合大面积的大范围的种植粮食，因此需要在我们国家规划农业带，保证国家粮食安全，为了保证农业带持久稳定的发展，需要采取以下的措施：农业带选择在气候、地理、土壤等条件适合农业生产地区。第二，农业带限制非农产业的发展，鼓励粮食种植，对工业发达地区也要要求发展粮食种植，把适合大规模种植粮食不具备工业发展水平的地区也要占用农田发展工业的格局必须要改变。第三，国家对于农业带的发展，给予各种优惠政策，并在财政上给予大力支持，财政资金来源可由占用农地的地区来支付。第四，农业带的官员不应该把产值作为主要的考核指标，把耕地保护，维护粮食安全等作为主要的业绩考核指标，我们国家以GDP考核地方干部这个做法引起好多的问题，河北的汉川，地方官员号召机关里边喝酒，一年喝到几百万，湖北号召当地公务人员包括老师抽本地的烟，派人到办公室检查，发现办公室的烟头不是本地烟减少财政拨款，我们认为这是国家采取GDP考核指标导致的结果，国家改变以GDP考核干部业绩的做法。

　　第三，深化土地制度改革，促进土地流转，实现粮食种植规模化经营。我们知道，实行家庭联产承包制对我们国家解决粮食问题，对于中国的经济改革做出很大的贡献，正因为这样，去年创新奖给了杜润生，我们看到中国现在的情况发生了变化，原来土地承包现在面临很多的挑战，人均耕地占有量很小。有农户1.93亿户，耕地总面积1.3亿公顷，户均耕地只有0.68公顷，户均耕地0.2公顷以下占到300.35%，在0.2到0.6占到50.04%，户均耕地在3.4公顷以上仅占到0.45%，粮食不能大面积进行种植的话，没有办法提高重量的比较收益，只有放弃粮食种植，经营其他高收入的经济性作物。随着经济变迁，也考虑到农村的比较收益发生变化，鼓励农户自发有偿自愿的原则实行土地流转，去年的会议当中也谈到了这一点。但是由于现行的土地制度、社会保障制度等限制，流转后种粮大户相对来说比较少，从事非粮食作物的经营户比较多，因为流转规模不是太大，在不大的规模上面只有选择高收益的一些经济性作物才能够产生比较高的收益，种花卉、药材、养鱼等相对收益比较高的是农户的首选。沿海的地区，甚至把原来稻田灌进海水养螃蟹，为什么？养螃蟹在当地的收益是很高的，一旦把沿海灌进农田，土地不可能作为耕地在用了。

　　所以这样发展下去，中国粮食安全很难有效保障，所以，我们说在适合种粮食的地区必须进一步采取促进土地大规模流转和集中，保证经营者获得至少其他农产品相同的收益。限制土地流传和规模化经营，土地集体所有制土地的使用效率很低，交易成本很高，所以改革的方向明确所有权，降低交易成本，要朝这个方向来走，要对现有的土地集体所有制进行彻底的改革。土地要不然国有要不然私有，可以进行土地国有和私有的试点，土地国有政府进行拍卖和租赁，在私有情况下通过市场交易，实现土地的流转，做到土地的规模经营，以保证土地经营的长期行为而不是短期行为。土地私有和国有比目前土地的集体所有更有利与土地的流转，因为前两者的交易成本相对来说比较低。土地规模用于粮食种植获得比较收益的前提条件，我们知道土地制度改革是一个长期的任务，需要社会保障制度为前提，建立覆盖全社会的社会保障制度，使农户不再将自己的社会保障建立在所承包的土地上，才能使土地制度有根本性的改变。必须要尽快招手推进，否则粮食安全问题就难以解决，中国的物业化和城镇化也难以向前推进，中国30多年改革开放成果，不仅难以进行，还可能丧失。

    新浪声明：新浪网登载此文出于传递更多信息之目的，并不意味着赞同其观点或证实其描述。文章内容仅供参考，不构成投资建议。投资者据此操作，风险自担。