王延中：建立基础整合的社会养老保障制度体系
2009年10月17日，由中国经济体制改革研究会、沈阳市委、市政府、辽宁省政府研究室主办的“第七届中国改革论坛”在辽宁沈阳隆重召开，本次论坛的主题是“危机 对策 改革”。图为社科院科研局副局长王延中。
自20世纪90年代以来，中国加快建立以社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险为主体的社会养老保障体系。经过20多年的不断改革和建设，中国社会化养老保障制度框架已经建立，覆盖范围不断扩大，社会保险基金和财政投入规模持续增长，社会化养老保障体系不断完善。但是，面对日益严重的老龄化问题，我国的社会养老保障体系还不健全，制度运行还需要进一步完善。下面，我围绕如何建立基础整合的国家养老保障制度体系谈几点意见，供大家讨论。
一、社会化养老保障体系的发展与主要问题
中国在工业化的过程中尤其是改革开放30年来，逐步建立了多种类型的社会养老保障制度。在城镇地区，主要是城镇职工基本养老保险制度和机关事业单位职工退休金制度。以城镇职工基本养老保险为重点的社会养老保障制度覆盖人群不断增多。截止到2008年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数为21890万人，其中在职人员16597万人，离退休人员5293万人。[1] 国家公务员等国家公职人员还没有参加社会化的养老保险，从这些单位离退休的人员(2008年约为800万人[2])由各级财政通过所在单位或直接支付其退休金。
在农村地区，主要是民政部1992年推行的农村社会养老保险制度，1998年亚洲金融危机之后陷于停顿，目前仍有约5000万人参加，但交费水平和养老金水平很低。近年来，北京等地通过财政补贴方式，建立了面向农村劳动者的新型农村社会养老保险制度和无保障老人的津贴制度，但仍处于试点阶段。绝大多数农村老人仍依靠传统的家庭保障制度解决养老问题。当然，已经普遍建立的城乡基本生活保障制度(2009年初城乡低保人数为6619万人[3])、尤其是农村五保户供养制度，对低收入人群尤其是老年人会给予一定的帮助。
城镇职工基本养老保险制度是中国覆盖人数最多、基金规模最大的社会养老保障制度，也是中国社会养老保险制度的主体。这是在经济体制改革过程中建立的。根据改革需要，各地对企业职工养老保险基金进行社会统筹的试点。1997年7月，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，对全国企业基本职工养老保险制度进行规范统一，形成了目前城镇企业职工基本养老保险制度的基本框架。2000年，国务院决定在辽宁进行完善城镇社会保障体系改革试点。[4]2005年，劳动社会保障部统一了城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，改革基本养老金计发办法，扩大了做实个人账户的试点范围。[5]经过20多年的改革，城镇职工基本养老保险覆盖范围不断扩大(见表1)。
表1 城镇职工基本养老保险参保人数和覆盖率
年 份
在职参保人数(万人)
参保人数占城镇就业人员比重(%)
总数
其中：企业人员
1990
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
5200.7
8737.8
8758.4
8671.0
8475.8
9501.8
10447.5
10801.9
11128.8
11646.5
12250.3
13120.4
14130.9
15138.0
16587.0
5200.7
8737.8
8758.4
8671.0
8475.8
8859.1
9496.9
9733.0
9929.4
10324.5
10903.9
11710.5
12618
13691
--
30.5
45.9
44.0
41.7
39.2
42.4
45.1
45.1
44.9
45.4
46.3
48.0
49.9
51.6
54.9
注释：表中“职工人数”或称“在岗职工”、“单位职工”，是指延续计划就业关系的城镇从业人员。
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴》(1991、1996、2001、2006)、《中国统计摘要》(2008)；人力资源和社会保障部、国家统计局：《2007年度劳动和社会保障事业发展统计公报》，《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，比例数系作者计算。
从表1可以看出，2008年，在职参加基本养老保险制度的总人数达到16587万人，占城镇就业人员54.9%。同年参加基本养老保险的离退休人员为5304万人，约占城镇1亿多城镇老人50%。[6]城镇职工基本养老保险制度和机关事业单位职工离退休金制度，基本覆盖了城镇正规就业人员。
但是，仍有相当数量的城镇就业人员没有纳入进来，主要是灵活就业人员和数量庞大的农民工，也包括城市化进程中的被征地农民。目前我国社会养老保障制度还面临着一些问题。
1.覆盖面窄。
首先，当前中国相当数量的老年人尤其是农村老年人缺乏社会养老制度的保障。目前享有固定养老金、离退休金的人员不到55岁以上老人比重的30 %，全国2/3 以上的老年人不能享受养老金待遇，没有社会养老金的农村老人更是高达90%。这些老人的保障主要依赖家庭，部分贫困老年人纳入最低生活保障制度、五保户制度。家庭保障是中国的传统，值得继续提倡，但是仅靠家庭承担老年人的保障问题也面临着不少问题。纳入最低生活保障的老年人，总体保障水平偏低。
其次，基本养老保险制度难以覆盖城乡就业人员。仍有近40%(约有12000万)的城镇就业人员(主要是灵活就业人员和农民工)没有参加城镇职工基本养老保险。随着这些人陆续进入退休年龄，将成为缺乏社会养老保障的老年人，加大老年保障的压力。
表2 城镇(非就业)老年人中，没有养老金的人口比例(%)
年龄
男性
女性
总体
55-59岁
0.0[7]
15.5
15.5
60-64岁
6.9
17.6
12.7
65-69岁
5.0
18.6
11.6
70-74岁
3.9
21.9
12.1
75-79岁
1.9
28.7
14.1
80-84岁
5.6
41.6
24.6
85岁--
13.2
61.8
47.2
合 计
5.2
20.5
14.4
资料来源：2007年15个省份的城镇住户抽样调查。
2.缴费率高。
我国企业职工养老保险的缴费水平接近30%(企业20%，个人8%)，是世界上缴费水平最高的制度之一。过高的费率挫伤了企业尤其是非公有制企业参加养老保险的积极性。由于现行制度建立之初主要在国有企业范围内实行，需要兼顾国有企业离退休人员已有的待遇水平，养老保险费率一直居高不下。赡养率和过高的缴费率，使个体劳动者、个体工商户、私营企业主、“三资”企业甚至员工本人往往不愿意或无能力参保。
3.个人账户“空账”运行。
在实践中由于多种因素的制约，基本养老保险制度模式的“社会统筹+个人账户”的制度设计的目标没有实现。社会统筹基金的现收现付和个人账户基金预筹积累两种运行机制并存，一方面导致名义缴费率过高，致使许多低收入就业人员、灵活就业人员难以参加；另一方面个人账户基金积累资金缺乏市场化的投资渠道与管理运行体制，无法实现基金积累制的目标，个人账户机制形同虚设。
4.统筹层次低，地区分割。
目前，全国名义上有600多个地、市级以上的统筹地区，但其中90%以上实际上是以县(市)级统筹为基础的。各统筹地区之间缴费率不同，待遇标准和具体管理方式也不尽相同，加大了劳动力流动的难度。况且，人员流动时又只能带走个人账户缴费部分，占较大比例的社会统筹基金被留在当地，造成了劳动力流入地和流出地之间的不公平，而受损较多的恰恰又是劳动力流出较多的经济欠发达地区。此外，现行制度的统筹区域过于分散，不能有效发挥其最为重要的社会互济功能。由于人口年龄结构不同，各地区之间的养老负担差别很大。国有企业比重较高地区以及老工业基地，退休人员多，赡养比例高，缴费率也相应较高。而新兴城市、吸收外来年轻劳工多的地区则缴费负担轻。地区之间养老负担苦乐不均的问题十分突出，社会保险的互济功能受到严重削弱，养老负担重的地区基金往往入不敷出。
5.养老保险关系转移接续难。
由于统筹层次不高，基金地方管理、财政分灶吃饭等原因，一些地方设置附加条件，流动人员养老保险关系接续难，到龄人员无法办理退休，领不到养老金，农民工大量退保。
二、基础整合的社会养老保障制度的基本框架
中共十七大报告中明确提出进一步扩大社会保障尤其是养老保障的覆盖面，建立“老有所养”的老年社会保障体系。这说明不论理论界还是政策层面，“人人享有老年保障”已经成为共识。这对推进中国养老金制度体系建设具有十分重要的意义。
扩大养老金制度的覆盖面尚无日程表。目前城镇正规就业人员除机关事业单位外，几乎都已经纳入到职工基本养老保险体系之中。从原则上看，机关事业单位也应加快养老金社会化改革，以加快建立统一的劳动力市场体系。2009年以来，事业单位养老保险制度改革已经启动，其具体方案与企业职工基本养老保险完全相同。另外，各地还开展了多种类型的农村社会养老保险制度建设。比较典型的是北京按年收入10%建立了农村基本养老保险制度，同时对城乡无退休金待遇的60岁以上老人建立了每月由财政发放200元的老年津贴制度，实现了老年保障制度的全覆盖。理论界有人提出了中国老年保障体系的“三险一津”发展战略。具体说来，就是建立公职人员基本养老金制度、职工基本养老保险制度、农民基本养老保险制度、城乡居民老年津贴制度，实现覆盖全民、没有漏洞、人人老有所养的老年保障体系(郑功成，2008)。
老年保障分为缴费型社会保险和非缴费型社会福利两大类型。在非缴费型社会福利方面，过去中国只有非缴费型社会福利的社会救助(低保制度)，缺乏人人享有的老年津贴制度。中国在很长一个时期内社会保险制度难以覆盖全部从业人员，同时年龄超过60岁无养老保险待遇老年人的规模已经达到5000-6000万人，其中又以农村老年人为主。为了缓解老年贫困，中国应该建立老年人最低收入保障制度，这不仅仅要覆盖城镇，还应覆盖农村。当然，在起步阶段，保障水平可以坚持低标准，发放年龄可以适当高于退休年龄。
针对从业人员，缴费型社会保险制度无疑是老年保障制度的主体部分。现在的养老保险制度是多种类型并存：包括机关事业单位退休金制度、职工基本养老保险制度、灵活就业人员养老保险制度，一些地方还建立了农民工养老保险制度、农村社会养老保险制度。近期，国家又将进行农村新型养老保险制度的建设试点。制度类型多样，统筹层次比较低，大部分还没有实现省级统筹，基金实行属地化管理，社会保险关系转移接续比较困难，不利于劳动力和离退休人员的流动和转移。
从社会保险立法的角度看，中国达到一定收入标准的各类从业人员都应当参加基本养老保险制度。问题是基本养老保险制度是坚持一个制度、一个模式，还是建立多个制度、多个模式，或者建立一个国家统一的基本制度(基础养老金制度)、并由其他多个相关制度配套。这个问题的答案决定了中国建立从业人员基本养老保险制度的思路。美国自1935年开始建立了国家统一的基本养老金制度，为所有参保人员提供基本养老保障，同时建立了灵活多样的职业年金制度。这对中国具有一定借鉴价值。鉴于中国巨大的规模、城乡地区差异和改革模式路径依赖等因素，我建议中国基本坚持多个制度、多个模式的制度框架，对国家公职人员、企业职工、灵活就业、个体工商业者、农村就业尤其是农业劳动者等建立不同的制度。但是，对所有参保人员应当建立一个全国大致相同的基本养老金制度，在其达到法定退休年龄等相关条件时，为其提供一个替代率大致平衡、总体水平达到基本生活保障线之上的基本(或基础)养老金。也就是说，对城镇从业人员建立基础养老金统一的多元多层的基本养老保险制度体系。这个制度体系的基座包括两点：一是在过渡时期针对城乡无退休金的无保障老人建立老年津贴制度，由各级财政向所有老年人提供一定数量的老年养老金。二是针对城乡劳动者尤其是非农就业人员，逐步建立国家统一的基础养老金制度。根据提高统筹层次的要求，基础养老金应当是全国统筹的，而且由中央政府主管部门直接管理。
建立多种制度尤其是一个基本统一的基础养老金制度显然需要时间，但当务之急是确定起始时间。同时取消“中人”环节，通过适当制度措施让“中人”选择“老人”制度还是“新人”制度。显然，基础养老金制度缴费率一定要降下来(我们的测算应当不超过14-16%)。可以通过专项保险费用方式筹集，也可以把这部分资金作为社会保障税筹集。
建立基础养老金统一的多元多层基本养老保险制度体系离不开国家公职人员基本养老保险的改革。目前机关事业单位仍实行个人不缴纳养老保险费用的退休金制度，已经不能适应形势的需要，必须进行改革。所有公务员、参公人员以及主要由国家财政负担经费的事业单位职工，即国家财政供养的国家公职人员，其养老金改革应当统筹考虑、一起设计、综合改革、协同推进。他们作为国家雇员参加基本养老保险，承担缴费义务，同时获得基本养老金和与职业关联的大致平衡的、具有一定激励作用的“职业年金”保障。
三、农村社会保障建设与农民工养老保险问题
中国在进行城市社会保障建的同时，并没有忽略农村社会保障建设问题。但由于巨大的城乡差别和地区差别，中国农村社会保障的发展明显滞后。农村最低生活保障制度2007年才在全国建立，比城市最低生活保障制度的建立大约晚了10年；农村新型合作医疗从2003年开始试点到2008年基本覆盖，起步也比城镇职工基本医疗保险制度晚了5至10年。按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”原则建立的“个人账户式”农村社会养老保险起步不晚(1991年)，发展也较快，但在1997年亚洲经济危机后基本停滞了(见表3)。直到最近几年，北京等一些沿海发达进行了新型农村社会养老保险制度建设的试点工作，国家还没有制定统一的制度。
表3 农村社会养老保险发展情况
年 份
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
参加人数(万人)
5462
5428
5378
5442
5374
5171
5595
基金积累(亿元)
233.3
259.3
285
310
355
392
499
领取养老金人数(万人)
/
198
205
302
354
412
512
支付养老金额(亿元)
/
15
/
21
30
40
56.8
资料来源：劳动和社会保障事业发展统计公报(2002、2003、2004、2005、2006、2007、2008)。
目前从国家层面考虑的农村社会养老保障政策主要包括：(1)农村计划生育家庭养老政策。自2004年起，农村只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇，每人从年满60周岁起享受年均不低于600元的奖励扶助金，直到亡故为止。奖励扶助金由中央和地方政府共同负担(中华人民共和国国务院新闻办公室，2004)。(2)失地农民综合社会保障制度。按照“土地换保障”原则，被征地的失地农民一般可以加入城市社会保障体系，但保障标准比城镇职工低一些。到2008年末，全国27个省份的1201个县市开展了被征地农民社会保障工作，1324万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度。
中国政府已经承诺建立“老有所养”、覆盖城乡的社保体系，实现“人人享有社会保障”的目标。农村社会养老保险制度建设是其重点和难点。一个难点是模式选择。对农村社会养老保险的制度模式，理论界大致有如下思路：第一，在低保制度基础上建立“普惠制老年津贴”。即达到一定年龄的农村户籍人口，无论其就业历史和收入状况，均可获得以国家财政为基础的，按月领取的有保障的养老金。第二，“个人帐户完全积累制”。农民缴费的资金全部进入个人帐户，并实行基金积累。第三，“进入城保”。由财政补贴模拟单位缴费，将农民纳入到城保之中。第四，“基础养老金+个人帐户”。其中基础养老金是有公共财政支持的普惠型养老金，个人帐户则是个人缴费完全积累式的养老金。第五，“实物换保障”。将农民拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案。北京市农村社会养老“基础养老金＋个人账户”的保险模式正越来越受到关注和认可。
根据中国经济社会发展现状与未来发展趋势，我认为中国农村社会保障应该坚持保险与福利相结合的发展模式。这样，既可以使部分老年人、低收入群体、贫困人口在缴费能力不足的情况下基本生活得到保障，又可以使中等收入群体履行相应的缴费义务，同时还能使农村高收入群体在具有足够缴费能力并根据缴费享受更高水平的保障待遇；既可以使全体农民享受适当的社会保障待遇，又不会给国家财政造成过大负担；既实现权利和义务的统一，又可实现全民共享的发展目标，促进农村社会保障制度的可持续发展。应该根据农民群体的分化与收入水平的差异性，因地制宜、因人制宜地灵活运用保险与福利相结合的模式。对特定的地区与人群实施以福利为主的制度模式，对其他地区与人群则实施保险为主的制度模式。要对农村的老年人、低收入群体、贫困群体实施福利型的社会保障制度模式，主要由国家财政负担，发展最低生活保障和老年津贴，完善社会救助体系。对于农村中收入水平相对较高，具有一定缴费能力的人群，比如乡镇企业职工、非农就业人员、农民工等群体，实施与城市社会保障相衔接，又考虑农村经济发展水平差异性的社会保险制度。在筹资方式方面，建议采用缴费的方式筹集农村社会保险资金。缴费更能体现权利义务的明晰性，缴费也是我国社会保险的主要筹资方式。至于福利项目的筹资，则主要由国家财政负担，中央与地方共同负责，其中又以中央财政负主要责任。要加大中央财政转移支付力度，优先投向中西部地区和民族地区，特别是偏远山区、贫困地区、革命老区、资源枯竭地区、自然条件恶劣地区、少数民族县，适当兼顾东部部分困难地区。省级财政应进一步提高专项补助资金比例，主要投向区域内财政困难县市。鉴于人口快速老龄化问题，一方面要加快农村社会保障建设，另一方面在设计农村社会保障体系时要着眼长远，科学决策，缜密规划，不要把保障水平定得过高。
对于进城农民工的社会保障问题，目前理论界有人主张为他们建立一个单独的制度，我认为这不是很妥当。原则上应当把他们纳入城市社会保障体系。由于他们就业不稳定、收入比较低，需要从实际出发设计农民工的社会保障制度。首先要着力解决工伤和大病保障问题，直接纳入城市社会保险制度。农民工养老保险制度的基本要求是低费率、广覆盖、能衔接、可转移。要尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。鼓励有条件的地方尽快将有稳定职业的农民工纳入到城镇职工基本养老保险。应根据他们就业的类型，明确他们参加职工基本养老保险制度或者农业劳动者基本养老保险制度。凡是在城镇稳定就业的常住农民工，不论其户籍地在什么地方，他们应当参加就业地的职工基本养老保险制度。对于非稳定就业的农民工参加什么类型的基本养老保险制度，应当给他们一定的自主选择权。
值得欣慰的是，2009年8月，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，确定从今年起开展新型农村社会养老保险，同时召开了开展新型农村社会养老保险试点工作会议，正式启动农村新型养老保险试点工作。新制度2009年覆盖10%左右的县，2020年之前覆盖所有农村适龄居民。根据规定，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。年满60岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农民都可以按月领取养老金。如果新制度实施时已年满60岁，不用缴费可以按月领取基础养老金。这是以社会保险与老年福利津贴相结合的制度设计，必将促进老年保障制度的快速发展。
四、关于养老保障基金的管理体制
在中国缴费型社会保险和非缴费型社会福利(低保制度和老年津贴制度)两大类型老年保障体系中，其资金来源并不相同。非缴费型社会福利资金直接来源于财政，由税务机关直接征收，按照财力大小和保障制度的需要直接支出，属于一般税收支撑的财政保障型制度，保障资金的管理一般不涉及费用自我平衡问题。
在缴费型社会保险体制中，目前三种制度并存。一种是各个地区自己管理的社会保险统筹基金，除个别省份实行了全省统一管理外，省级统筹还没有普遍化，目前主要是县级统筹和地市级城市统筹管理。第二种是个人账户制度。个人账户基本没有做实，已经做实的试点省份主要由省级财政专户代管。第三种是企业年金。全国建立企业年金的企业数量和企业职工不多，已经筹集的资金规模有限(2008年大约为900亿元)。企业年金一般选择信托管理模式，由企业年金管理部门组成的专家委员会选择具有资质的金融机构进行投资。与日益扩大规模的商业保险相类似，企业年金资金属于市场化管理模式。
在上述两类四种老年保障制度中，第一类和第二类的第三种制度分属两种极端类型，国内外的管理体制和运行机制相差不大，争议也不大，没有必要对其资金管理模式进行变革。争议比较大的仍是城镇职工基本养老保险制度下社会统筹基金和个人账户基金管理体制的选择。作为中国养老保障制度的主体，城镇职工基本养老保险基金管理体制问题是深化中国养老保障制度改革的一个关键。前文已经对个人账户的问题进行了研究，我们在此主要讨论职工基本养老保险社会统筹基金的管理体制。
目前职工基本养老保险基金的费用征收并存两种体制，人力资源和社会保障部门征收和地方税务机关征收大体各占一半。这种奇特的双元征收体制是10年前经济危机背景下社会保险费征收困难情况下形成的，被国务院2000年颁布的《社会保险基金征缴条例》所认可。2007年两个部门对社会保险费征缴权展开争论，由于双方各持立场，相持不下，最后结果是维持双元征收体制不变。到目前这种征收体制已经运行了近10个年头。
目前中国“双元征收体制”争论的焦点之一是社会保险基金究竟是“费”还是税？一般情况下，社会保险基金应当属于特定用途的“费”，通过科学的测算确定征收费率和支付待遇，确保征收和支出的自我平衡。从这个角度看，由社会保障部门征收社会保险基金亦无不可。但涉及到社会养老保险中的“统筹基金”，其“费”和“税”的界限并不十分清晰，尤其是在养老保险社会统筹层次不断提高的情况下，社会养老保险统筹基金有从“费”到“税”的演变趋势。从后一种意义上看，由税务部门征收社会养老保险统筹基金也有道理。因此，如何认定社会养老保险统筹基金是“费”或“税”的性质，就成为确定由税务部门还是社会保障部门征收的重要依据。
在建立社会养老保险之前，各个企业和用人单位从自己的收入中为本单位离退休职工发放退休金。随着社会养老保险制度的建立，由社会养老保险基金为退休人员发放养老金。1997年决定将养老保险基金分为社会统筹基金和个人账户基金两个部分，并确定实行行业职工养老金的属地化管理(省级统筹)和逐步提高养老基金的统筹层次。退休金转变为养老金使单位保障转变为社会保障，统筹层次从部门、行业和区县级政府转变为地市级统筹乃至省级统筹，意味着养老保险基金越来越具有钢性的约束，逐步成为一种国家政策或法律规定的社会保障基金。目前养老保险统筹层次还不够高，各地区缴费比例、管理方式还存在一定差异。如果中国确定养老保险社会统筹基金实行全国统筹(并发放基础养老金)，并且统一费率和管理体制，则与全国性的“社会保障税”没有什么差别，由税务部门在全国范围内征收统一的“社会保障税”理所应当。因此，在决定由哪个部门征收社会保险基金问题上，似乎应当根据征收基金的性质而不是其他因素。
除了基金征缴，理顺养老保障基金管理体制还必须解决两个问题：一是建立全国统一养老金管理系统，二是建立科学合理的养老金待遇发放调整机制。关于建立中央政府直接管理的全国统一养老金管理系统，是解决养老保险基金统筹层次不高、各地缴费差别大、地方节余基金难以调剂、规范养老金待遇发放等问题的重要举措。我认为这个系统应当抓紧建设，尤其是应当尽快颁布实施《社会保险法》等全国统一的法律法规。但是，这个系统不应太复杂，应当主要管理全国集中管理的养老保险社会统筹基金的筹集、监管和发放。对于规模并不太大的养老保险个人账户基金，建议委托全国社会保障基金理事会管理或由各省设立的个人账户基金管理委员会自行管理，以便其能够从政府管理的基金中剥离出来，成为严格监管条件下的市场化运作基金。关于养老金待遇调整机制，由于问题过于复杂，这里不能深入讨论。如果基础养老金实行全国统筹，这种退休金应当是现收现付的，发放标准应当适当提高。达到退休条件的参保职工基础养老金替代率至少应达到退休前工资的40%以上，适当延长法定退休年龄和缴费年限的参保人，其替代率可以相应提高，但不应超过50%。
总之，如果未来的基础养老金制度实行全国统筹，就应当由中央政府主管部门统一管理。所有符合条件的参保人的基础养老金，均由国家统一管理筹资和待遇发放。各地区之间社会保险关系转移接续将不像现在这么突出。至于个人账户基金，由于规模已经缩小，建议将个人账户资金与职业年金合并，以省为单位进行分散管理、分散投资，由市场化投资机构运营，其待遇来源于缴费数额和投资收益，收益属于个人，几乎不存在个人账户社会保险关系的转移接续问题。
*作者系中国社会科学院研究员、劳动社会保障研究中心主任。
[1] 国家统计局：《中华人民共和国2008年国民经济和社会发展公报》，《人民日报》2009年2月27日。
[2] 中国发展基金会：《构建全民共享的发展型社会福利体系》，64页，中国发展出版社，2009。
[3] 李学举：《充分发挥民政部门在保民生保稳定促发展中的职能作用》，《求是》2009年第8期。
[4]辽宁省社会保障改革试点内容很丰富。对于基本养老保险制度来说，主要是缩小并做实个人账户。原来个人账户比例为11%，由企业与职工个人共同缴纳。改革后个人账户比例下降到8%，全部由个人缴纳。社会统筹资金亏空和已经挪用的个人账户资金，由中央财政和地方财政按一定比例补足。通过这种方式，辽宁省积累了几百亿元的个人账户资金。但是，个人账户资金仍由财政代管，并没有进行市场化投资。
[5]自2001年在到2006年底，全国已在11个省区开展做实个人账户试点，做实个人账户资金485已元。见《近年来中国社会保险基本情况》，《中国劳动保障报》，2007年11月30日。
[6]根据人口抽样调查数据，2005年全国城镇人口中超过55岁的人口比重为17%。中国目前企业职工退休年龄为55岁。用2005年55岁以上城镇人口比重乘以2007年城镇人口总数，得出城镇55岁以上老人总数为10094万人。2005年城镇55岁以上人口比重数据来源于中国社会科学院人口与劳动经济研究所：《中国人口年鉴2006》，429页。《中国人口年鉴》杂志社出版，2006年。
[7]说明：55-59岁的男性这一格的数字不是0，而是缺失值。这一表格所讨论的是，已经退出工作岗位的老年人的养老金覆盖情况。退出工作岗位是根据年龄来确定的，男性60岁以上、女性55 岁以上，因此在55-59岁男性中，应该没有养老金人口比例的数据。
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