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刘健均：通过制度建设防范控制引导基金的风险
2009年6月11日，由第三届中国企业国际融资洽谈会主办的“政府引导基金高峰论坛”在天津市大礼堂举行。新浪财经图文直播此次论坛。图为国家发改委财政金融司处长刘健均。
刘健钧：首先，衷心感谢咱们天津的融洽会专门安排了一场引导基金的高峰论坛，再就是衷心感谢各位领导和朋友关心创业投资引导这个事业，希望我讲讲引导基金的现状和展望，原来我觉得这个题目是挺好的，做了一些精心的准备，想跟大家介绍一下全国各地引导基金的现状、存在的问题以及未来发展方向的指望。但是，昨天，我就碰到一些朋友向我提出一些非常激烈的问题，他说你还搞什么引导基金的展望呀，如果你不能回答一个如何防范和控制引导基金风险这个问题的话，引导基金就没有未来了。也就不可能去展望了。为什么市场要发出这么一种声音呢？就是在我们创业投资企业管理暂行办法里面，有专门关于引导基金这个条款以后就不断的有人向我们提出质疑，他说引导基金是政府出资的你政府有什么样的能力把这个引导基金管好？那么他们就担心这种政府的引导基金最终可能成为一种某些管理人员寻租的工具，最后使财政资金打了水漂，甚至一些地区政府的领导也提出另外一种质疑。他说如果我们政府要搞创业投资的话，还是像过去那样通过财政注资，搞个国有控股或者国有独资的公司，直接派人运作，这样比较放心。他说自己不去运作，交给市场上的人运作，这个风险我们怎么可能掌控得了呢？
过去，在长达20年左右的时间，我们地方政府就是靠设立国有独资或者控股的公司来推动发展的，他们也相信自己派出的人员能够控制好风险，但是后来我们发现，这种国有的创业投资公司，在运作的过程中，必然存在一个国有产权虚制的问题，很难建立起一种激励机制，也无法发挥财政资金的杠杆放大和引导社会资金的作用。所以后来我们借鉴了美国英国以色列我国台湾地区的经验，对于创业投资需要政府扶持的行业，政府资金的适当的介入是必要的，但是介入的方式又是应该适当的，这个适当的方式就是通过引导基金间接引导资金的方式来介入。那么国际经验证明是成功的，但是我国内毕竟以前没有这方面的经验，不管市场人士、学术界还是地方政府的引导都提出了很多的质疑。后来，我们又专门经国务院批准发布了关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见。那么这个指导意见出台以后，我们经过一些宣传，反对引导基金的声音相对着了一些。但是最近一个礼拜反对引导基金的声音又激烈起来的。因为昨天我就听到好几个电话，说你如果不给我回答这个问题，引导基金就没有未来。因为大家过去认为，引导基金如果由政府财政出钱必然会存在一个管理人员寻租的风险和使财政资金打水漂的风险。由于前不久爆发了一个利用合伙人乱集资的事情，所以有人提出来政府引导基金不仅是自身的风险问题，你们政府引导基金还充当了一个为虎作伥的角色。有的资本打着政府引导基金的方式又去忽悠，结果忽悠不到钱，最后向老太婆老头子忽悠了，最后被警方处理了，具体的情况我不得而知，我也不便于发表任何一个评价。但是市场上已经围绕这个问题提出了很激烈的问题了，我觉得作为引导基金指导意见的起草人，有必要利用今天的机会，向大家首先做出一个解释。至于引导基金未来的展望，我想还是靠在座各位努力，才可能把我们这个引导基金事业做起来。
所以，我今天的题目临时改变为引导基金能否防范风险，靠什么过去国有独资的公司，靠政府派自己的亲戚去管理，人往往是靠不住的，我们引导基金虽然政府不直接派人去参与到子基金的经营决策，但是他可以通过一系列的制度安排，来防范风险。那么要防范哪方面的风险？首先是要靠制度来防范子基金偏离真正支持创投政策方向的风险。因为，引导基金它作为一种政府出资的这么一种资金有它自己的政策性导向，必然要求子基金的投资方向符合国家的大方向的。有人说不派人直操控，我个人认为通过相应的制度安排也是能够有效的防范这种偏离政策方向的风险的。
第二个要防范的风险是要靠制度防范引导资金管理人员的风险。不断有人讲引导基金设立之后是事业单位的引导管理人员会不会拿着政府寻租呢，我们觉得通过制度也是可以防范这种风险的。
第三个方面，是要自主防范所扶持子基金的委托代理风险。这是一个大家更关心的事业。有人说，我过去搞一个国有控股，国有独资的创作公司，我直接派人进去，我的亲信我总能相信一些，可是现在我不能直接做创投，还是有管理公司在运作，这个市场人士的风险我怎么可能掌控呢？只要存在资产委托代理这样一种行为就必然可能存在委托代理风险。我们引导基金也是可以通过一系列制度来防范所扶持的子基金的委托代理风险。
第四个方面，是要靠制度来防范所扶持子基金的管理风险。有人讲说你所扶持的子基金的管理团队究竟怎么样，能否把政府的资金和民间的资金管好呢？我们觉得，也是可以有一些制度来防范所扶持子基金的管理风险。
最后，政府的引导基金也是财政的钱，将来市场的人去弄的好怎么控制好这种财务风险？我们通过指导意见等一系列的规定照样是可以防范引导基金的财务风险的。
下面我再从这五个方面来讲讲具体的制度设计是什么样的。
首先，如何通过制度来防范偏离真正支持创投政策方向的风险，我们可以通过事前、事中、事后的制度安排来防范。首先事前你要做一个引导基金的管理办法和引导基金的章程。那么这个管理办法和章程事先就要约定所扶持的子基金的投资方向。这个投资方向是不能偏离真正的创业投资这个方向的。国家财税部门在制定关于促进创业投资发展的一系列扶持政策的时候，一再强调的原则就是统一政策、统一标准、统一番号。统一标准很好理解，统一按照创业投资企业暂行办法来制定相应的税收优惠政策，引导基金支持政策的标准。统一番号就是都必须叫创业投资才行，如果说叫PE了，甚至你搞房地产了，搞股票了就偏离了创业投资大的方向。因为财政部门认为，支持创业投资这是符合国际惯例的，不管是英国、美国、以色列，都通过政府引导创业发展。但是对一帮PE财税部门认为是市场竞争的领域，容易被国际社会所抨击，变相的对市场充分竞争的领域里面还去搞财政补贴了，那是部队的。所以财税部门特别讲统一番号。我们在管理办法和引导基金的章程里面事先规定必须符合投资大的方向，我们就能事先预防。在事中的时候你的引导基金扶持一个子基金了，你还可以派董事把握大的方向，也就是说把握子基金就只能做创业投资，如果你搞房地产或者炒股市了，就可以对你否决。只能当子基金偏离了创业投资大方向的时候才有这个否决权，如果在创业投资大的范围之内，这个创业投资基金去投甲乙丙丁企业，这个派出去的董事没有权利干预具体的运作了。我简要的把我的问题先讲完。
第三个，事后要监督，如果你发现子基金偏离了方向，及时采取措施纠正的，通过这些制度防范风险。
第二个，可以通过哪些个制度来防范引导基金管理人员的风险。首先引导基金管理办法、章程都要事先规定，你这个引导基金只能支持哪种类型的创业投资管理公司，哪些个条件下才能支持，不能胡乱支持的。
事中，要通过专家独立评审，理事会决策，管理中心执行三权分立的机制来避免引导基金管理人员，子基金符合你支持的方向了，在这种情况下，你还要通过向社会公示，社会公众支持子基金确实没有问题的你才能实施这个方法，这可以比较好发挥社会监督作用。
第三个，也可以通过一系列制度安排，来防范所扶持子基金的委托代理风险。首先，事先你要规定的对子基金行使最终法人财产权的权利，尤其是在新的公司法的框架下，你还可以设置有线分配和清偿权的方式来更好地防范这个委托代理的风险。因为我的引导资金去扶持我国子基金的时候，我一方面要让利于民。政府作为股东也只要每年发国债的3%的补息成本。按照权利义务对等的方式，可以设置优先分配管理办法。假如说你投了五个项目，你这五个项目退出来之后首先你要还我政府引导基金的本金和3%和补息。但是如果你是管得不好的话，对不起，风险主要是由民间股东来承担了。既然是这样使得民间股东更加要求管理人员更好的把风险控制住了。
在事中的时候，我们引导基金业可以派驻董事来参与重大决策，但是这个重大决策是不影响子基金的投资效率为原则的。它不能干预你的具体的投资运作，你不能有任何的发言权的。但是出现一些重大违规行为的时候他可以行使发言权了。在事后他可以派驻董事对子基金的投资运作加以最后的监督，通过这一系列制度安排，也能够比较好的防范委托代理风险。
第四个环节，靠制度来防范所扶持子基金的管理风险。事先你可以规定子基金管理团队的机制，来保证管理质量，这样就能够保证子基金的投资运作效率有良好的管理基础。那么在事中，你还可以通过激励机制来鼓励子基金管理团队勤奋敬业，一般的基金不管你合伙制、公司制都可以实行二八分成的激励机制。对于引导基金的子基金还可以进一步强化激励机制。子基金如果有了超额收益，我始终只拿3%的基准收益，超额部分20%又进一步给管理团队，所以有更多的业绩报酬了。事后也可以通过对子基金管理业绩加以最总评估的方式鞭策我们的管理团队勤奋敬业。
第五个环节，我们可以通过一系列的制度安排防范引导基金的财务风险。我们可以事前公共正预算管理制度来约束基金的帐户管理。我们政策都要符合这个财政公共预算的管理制度。在事中的时候你还可以将引导基金参股后所形成的产权及时纳入管理考核体系来防范风险。事后，你可以通过考核引导基金是否实现了保本微利运营来评估你的管理团队的业绩，我们引导基金不以盈利为目的，反而要让利于民的。如果拿出十个亿结果全打水漂了，那也不行，随着按照每年3%的小幅度的增长，至少你要能够保证每年按1%左右的增长速度来增长，这个是不太苛刻的。通过这一系列的制度安排，我相信能够比较好的防范各种类型的风险，所以，我相信我们中国的创业投资引导基金还是有未来的，不会因为德厚资本出现一点小小的问题就影响我们政府引导基金发展的大的方向。
谢谢大家！
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