侯永志：各类主体功能区的发展方向是优化开发区(2)

　　经过多年的发展，我们的区域政策是越来越复杂，越来越庞大，体系庞大，内容复杂。很显然我们的区域政策还有进一步调整的必要。首先，区域政策要进行调整，是因为我们的经济社会发展进入了新的阶段，新的阶段在一定区域中是怎么影响的，随着我国物质财富的发展和社会公平受到了越来越多的关注。在改革开放初期，大家知道中国是很平穷的。1980年人均GDP290美元，跟第一收入国家的上线比是差距非常大的，那个时候加快发展是全中国的共识，所以那个时候的主要矛盾是解决发展极端落后的问题。

　　现在我们国家发生了很大的变化，GDP总量也超过了20万亿，人均超过了2000美元，我们进入了中低收入国家的行列。财政收入也超过了5万亿，在这个时候公平自然会提上来，差距问题就会受到关注。这是一个比较大的特征。

　　第二个问题，20多年来的快速发展的过程中所被掩盖的问题现在突出的表现了出来，资源的浪费、生态的破坏、环境的污染等等这些问题就不多讲了。

　　第三个问题，在地方与中央的关系、地方与中央的关系变的复杂，过去地方政府只是被动执行中央的指示，关系是比较简单的。地方与地方之间的关系也比较简单的，毕竟任务并不像改革开放以后任务这么的艰巨。改革开放之后，随着地方权力的扩大，地方的利益诉求是越来越强烈。地方政府所掌握的财富相对来说也比较少了，这种关系就越来越复杂了。

　　第四个问题，随着市场经济体制的完善，市场在资源配置中的作用是越来越大的。但同时地方政府还有一些政策工具来使用和干预区域经济的发展。

　　在这样的情况下新时期区域发展战略应该体现什么样的东西，体现哪几个原则？

　　第一，要体现效率与公平统一的原则；不仅仅要效率还要有公平，在有公平的时候又不能失效率，并且不是短期的效率，而是要长期的效率。也就是说，在长期的发展过程中来实现效率和公平的统一。

　　第二，体现人和自然和谐相处得要求。

　　第三，体现地区之间粮饷竞争、充分合作的要求。我们要限制不良的竞争，比如说为了吸引外资，为了GDP，为了财政收入不惜牺牲环境、不惜浪费资源，把资源空手相让，这种状态绝不能存在下去了，还有的是为了本地的发展污染别人的环境。

　　第四，强调规划引导和市场调节相结合的原则。作为发展中国家的大国，处在一个区域经济严重不平衡的国家，我们还需要规划引导，还需要政府在地区发展中起到他应该起到的作用。

　　在现在的窗口下我们提出了主体功能区的发展战略，为什么提出？刚才说到了我们的战略有一些缺陷。比如说现有的战略主要是在区域发展不平衡的基础上提出的，侧重于从抑制地区发展差距扩大方面推动区域协调发展，较少顾及各地区的发展定位、产业分工核仁与自然的和谐相处的要求。现有的战略形成于不同的历史时期，针对的是不同历史时期特定的区域经济发展任务或区域经济问题所提出的。在这些战略之上缺乏一个更高位界的具有统筹功能的战略，导致这些战略难以发挥相互配合、共同促进区域协调发展的作用。比如说资金不能很好的统一使用，在一个县里就会出现这样的问题，这里来一点儿钱，那里来一点儿钱，解决小事情没有问题，但汇集在一起，什么事都做不了。另外现有战略相配套的政策措施系统不够，协调性质部分足，导致区域战略的目标难以完全实现。现有战略是粗线条的，主要是以省级行政区划为基础的，不便于区域战略和政策的细化和具体化。

　　在这样的情况下“

十一五”提出了主体功能区战略的概念，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化歌剧，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主题功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。十七大进一步强调了主体功能区战略的定位，提出加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策、调整经济布局。

　　什么是主体功能区？区域在经济发展过程中会形成不同的类别，有一种综合性的区域，还有一种是所谓的特殊性，是各种各样的类型区。比如说资源枯竭型地区，行区、红区这种类型的。主体功能区有甚么特征，跟综合区相比有一个特别的功能，这种特征决定着该区域的发展定位和发展方向。与一般的类型相比，在多数的情况下，又承担着多重的功能。虽然国家对完整功能区没有定位，我们给他进行定位，主体功能区是为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展，根据现有经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间按发展定位和发展方向进行空间划分而形成的籍以实行分类管理的区域政策的特定空间单元。很复杂，首先是在现有条件下的开发潜力，我们实现的是整个国土空间功能的最大化，以及各个空间的协调。

　　主体功能区有五个主要的特征：一个是服务于人和自然和谐发展，刚才说过去的区域政策和战略主要是满足某些特殊的需要，它的功能实现不会涉及经济社会发展大格局和大战略、大思路的调整。强调的是人与自然协调发展；它是实现科学发展的空间治理理念所依托的区域单元；它是承担一主多辅的功能；它在空间整体功能最大化中确定自身的功能；它具有多层级性和功能的非排他性，什么意思？主体功能区由全国范围内进行观察，当然也有省范围内进行观察，比方说全国是以县为单位，县也会出现问题，因为县的空间很大，因此他也会有不同类型的功能区，有的地方是严禁开发的，有的地方是限制开发的，有的地方是重点发展的，所以说是多层次的。另外是非排他的，限制开发或者说极端的来讲禁止开发，禁止开发不能说一点儿开发活动也没有，有一些是自然保护区，他得要有一些点缀，得要做一些旅游，有人去做服务，所以说他是非排他的，不是绝对的概念。

　　各类主体功能区的定位和发展方向是优化开发区。

　　特点是一般来说，各层级的优化开发区都是全国或各地区发展水平最高、发展基础最好、

竞争力最强的地区，也是人口比较集中、开发强度过大和资源环境问题比较突出的地区。定位于方向，依靠技术进步和制度创新，通过着力优化生机产业，形成有国际竞争力的地区。各类主体功能区的定位和发展方向还有重点开发区，特点是各层级的重点开发区都是全国或各地区发展条件比较好，具有一定的经济基础，发展潜力较大，资源环境承载力较强，有条件聚集更多人口的地区。还有一个是限制和禁止开发区，这在刚才已经讲了。

　　推进总体和形成的目的和需要的机制，在讨论机制之前需要讨论政府和市场，在理想的空间格局中。实际上我们所说的主体功能区是为了我们战略的提出，也是为了割据化和战略化，这样的要求提出首先我们是离不开市场，但也要注意到，这也是需要政府的。为什么？首先做一些理论上探讨。首先，我们的理想国土空间和分工格局的形成，从根本商来说是和资源要素在优化配置中所得到的，这一过程他有可能是一个正的外部性和副的外部性不断产生的过程。比方说重点开发区进行制造业项目建设，将改善土地推广条件，承接转移的能力，成交这些经济和人口活动的能力。比如说在武汉有一个大的工业项目，不仅仅是一点点的短期投入，实际上他会改善配套条件，这是正的外部性。还有一些负的外部性，同时也可以看到理想的国土分工格局的形成也是创造一个公共产品的过程。比方说在禁止开发区实行严格的保护，实际上会增强这一地区提供生态服务的能力。而我们享受生态服务的人不仅仅是这一地区的人，是跨流域的，是为全球的人来享受。存在外部性的场合和公共产品领域，市场是会失灵的，仅靠市场的作用，正的外部市场的活动就得不到充分的发展，而公共产品的供给也可能就不会充分。所以需要政府在这过程中发挥应该有的作用，但政府的作用主要两条，一个是凭借市场，把市场作为中间的媒介，通过核心的激励机构把理想的格局中发挥应有的作用。另外是政府直接替代，通过直接投资和管理公共服务设施等直接介入的过程。我们要形成这样一个空间的分工格局，我们认为需要三个机制，第一是政府和市场双向互动的引导机制，第二是政府和市场合理分工的动力机制，第三是协调各方利益的统筹机制，格局的形成，是需要进行利益调整的，不仅仅是一个经济行为，因此就涉及到需要用政治经济学的方法来分析，谁受损、谁受益了等等，因此我们要给他们钱，财产权不受侵害，发展权也不能受到侵害。

　　市场和政府在不同的区域和类型地区作用的份量是不一样的，在优化开发区中市场力量是最强的，在禁止开发区市场的力量是最弱的，反过来政府的干预在禁止的市场开发区是最强的，而在优化开发区的分量是最弱的。红筹政策、宏观政策以及各类不同的分工区都有不同的政策。

　　以科学发展观来评价发展，首先是什么样的地区是科学发展，首先要看看增长，当然还要看高质量的增长以及增长潜力的改进情况，从这几方面来评价我们的发展。

　　谢谢大家！

[上一页]　[1]　[2]