傅志寰：积极推进财税体制改革 促进可持续发展

　　2007年12月16日第九届中国经济学家论坛在人民大会堂开幕，新浪财经独家图文直播此次大会。以下为全国人大财政经济委员会主任委员、铁道部原部长傅志寰演讲实录。

　　下面有请全国人大财经委员会主任委员、原铁道部长傅志寰同志做报告，报告的题目是积极推进财税体制改革，促进经济社会可持续发展。

　　傅志寰：

　　各位嘉宾，女士们、先生们，早上好！

　　非常高兴参加这次研讨会，就深化财政体制改革的问题谈点个人的意见。改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成就，经济保持平稳较快的发展，综合国力显著增强，并且生活在不断的改善。特别是近几年经济运行的稳定性继续改善，发展方式逐步改变，发展潜力也不断的提高，发展活力在持续的增强。社会、经济各个领域都开创了新的局面，不久以前召开的中国共产党第十七次代表大会对全面建设小康社会的奋斗目标提出了新的更高的要求，十七大提出实现未来得经济发展目标，关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面所取得的巨大进展，要从制度上更好的发挥市场在资源配置中的基础性作用，要实现有利于科学发展的财税体制。

　　长期以来，我国经济增长主要依靠投资拉动，消费需求相对不足，粗放的经济增长方式造成了资源环境对约束的不断增强，节能减排的形势不容乐观。我们分配收入的结果有待于改进，劳动报酬占国民生产总值的比重偏低，生产能力和公共设施供给能力不足，如果这些问题得不到有效的解决，我国经济平稳、快速发展的良好势头，就难以继续保持下去。所以，必须增强优化仪式，高度重视并及时化解前进道路上的各种困难，为了化解前进道路上的困难，需要从多方面采取措施，我认为其中一个就是要深化财税体制改革。在市场经济条件下财税体制的作用是非常重要的，历经30年的改革，我国的财税体制已经发生了重大的变化，已经有计划经济的建设型财税体制成功的转换为基本适应社会主义经济体制的公共财税体制框架。特别是1994年以来的财税体制改革取得了很大的成就，国家参与明显提高，知识与经济的发展保证了社会的稳定。然而应该看到，目前的财税体制改革还没有完成，财税职能转换还没有完全到位，适应社会主义市场经济公共财政体制，尚处于不断完善的过程中。财税对国家经济总量上已经取得一定的经验，但是对增长结构和经济增长方式的调节还应该可以发挥更大的作用，未来继续深化财税体制改革的任务还非常繁重，所以必须付出更大的努力。在这里我想提出几点个人的想法供参考：

　　第一，完善资源财税的相关政策，实现有利有效的节能减排政策；实现社会资源有效发展，这几年中央对节约资源保护环境的工作高度重视，各地区、各部门都做了大量的工作，全国动员全社会共同推进节能减排的行动正在上涨，成效已经开始显现。尤其是能耗比重已经下降了3年。二氧化碳的排放扭转了前几年的趋势，首次开始下降，这使我们感到非常欣慰。长期如此，在资源消化和环境污染方面积累了很多的矛盾，给未来经济可持续发展和节能减排带来了很大的压力。从矿产资源情况来看，我国已经进入快速消费时期，开发强度高，进口量不断的攀升，1990-2006年

　　从土地资源情况来看，近几年的经济增长消化大幅度上升，1991-2005年全国经济面积年均减少954万亩，十五期间减少1848万亩，到2005年底全国耕地保有量现在是18.31亿亩，据国务院规定耕地保有量的有限程度只有一步之远。这几年各地区、各部门在环境保护方面付出了艰辛的努力，但是多年来遗留下来的问题不可能在短期内解决。按照“十一五”规划主要污染物的减排实际要求，到2010年不能高于1220万吨，二氧化硫排量不能高于2294万吨，未完成这一目标还要做艰苦的努力。为了节约资源和保护环境，一条重要的措施是实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，目前我国矿产权有偿使用制度还不完全，企业支付矿产资源的费用很低，同时资源税税率很低，石油和煤炭的资源税率只相当于现价的1%左右。资源税的征收导致了实际资源税率水平更低，廉价甚至无偿使用资源开采减税的现象出现，在这样的情况下即使是粗放经营的企业也会赚钱。目前资源节约的仪式不强。实际证明解决上述问题，必须多管齐下，当前采用新的办法也是完全必要的。他的特点就是见效快，但是行政手段难以知本，而财税政策能够起到釜底抽薪的作用。所以应该建设环境保护的资源政策，形成有利的利于纪律和政策的机制，能够反映要素稀缺程度和市场的供求关系，反映资源能源和使用的全部成本，不仅包括企业生产的内部成本还应该包括对环境、生态补偿的资本。为此，我们建议一要建立矿产资源有偿使用制度，实现资源税由忖量计征改为售量计征。但是要选择比较好的时机尽快开征

　　扩大城镇使用税的税基，对两高一资产品除了进一步调整降低期和出口税率之外还应该加大出资税。制订有利的财政优惠政策，鼓励环保技术的开发和推动。同时建立淘汰落后生产能力的补偿机制。总之，要通过完善资源环境相关的财税政策，实行有利的节能减排和约束机制，促进经济增长发展方式的转变。

　　第二，优化财政支出结构，将更多的财力用于改善民生。

　　实现经济社会可持续发展，必须更加重视民生问题，要进一步加大对民生的投入。我国提出向公共财政转型已经多年了，公共财政方面的支出大幅度的增加，但是预算内的支出结构中用于经济建设和行政管理方面的费用，比重仍然较高。同时1998年来，发生长期积累建设国债累计已经超过了1万亿人民币，主要用于基础设施建设；预算内投资规模目前看来，不算很大，但对全社会投资有很强烈的带动作用，近年来虽然政府直接投资比重是下降的，但是渐渐控制的投资仍然不少，一些地方政府往往建立投资平台，通过担保和对象担保等方式和银行进行合作，以银行贷款用于基本建设投资。这部分的资金量现在还没有一致的统计，其中有的还是存在风险的。

　　近年来各地政府在农业、教育、卫生等方面的支出绝对额也在不断的增加，而且增加的幅度相当大，民生得到了很大的改善，受到了广大群众的欢迎。尽管如此，与政府更高的财政总收入相比，这些领域支出比重还有进一步提升的空间。虽然绝对量是在不断的增加而且支付很大，但是这几年的财政收入增加的很快，所以相对的比重应该有很大的提升空间。比如说近年内，财政对教育的投入增长很快，实行农村免费义务教育之后，明年城市义务教育也将免费。但从理论来看，我国教育投入占GDP的比重大体上是3%，应该说还有进一步提升的空间，又如我国公共卫生投入的费用也有很大的增长，特别是非典以来投入了大量的资源。但是卫生费用占财政总支出的比重来看目前是占3%左右，应该说还是可以进一步提高比重的。

　　这些年来由于教育卫生等公共产品和基本服务的供给相对不够，所以居民有后顾之忧，也强化了他们的仪式。财政支出结构与一个国家的发展情况有强烈的相关性，在经济发展初期，政府为经济发展提供基础设施，比如道路水等等，比如说经济结构的挑战需要，也必须有政府的财税结合，在这样的情况下，财政投资占社会投资的比重比较大，投资的支出占整个财税的投入比重也比较大。财政投资逐步退出一般建设性领域，财政支出除了保证各机关正常运行之外，可以向卫生、教育、保健等方面倾斜。社会保证和服务型的支出，占财政支出的比重将大幅度上升。

　　围绕推进公共服务基本化，完善公共财政体系，当前财政要集中力量办一些大事，要抓住和利用近几年财政征收比较好的时候大力优化财政结果，加快经济体系建设，为经济结构转变创造条件。一方面要逐步减少和退出一般性财政投入，严格控制一般性开支，另一方面加强卫生、教育、科技、保健、医疗等方面的投入，重点解决企业职工、农民工养老、医疗、教育等问题，减轻居民在这方面的资金压力，拉达内需消费。应该说近几年来，各地政府在改善民生方面已经做了大量的工作，成效正在显现。

　　第三，深化财税体制改革，抑制投资过快增长。

　　财税投资对于经济增长方式具有重要影响，目前我国对税制尚不完善，水质是由流转税和增殖税为主体的，无论企业应力与否都要缴税。而第三产业的税收却不多，增值税和消费税是主要税对地方来说占据财政收入的很大一个比重，在这样的情况下，很多地方为了增加财政收入都在大力培育与两税增长密切相关的产业，在客观上起到了鼓励上规模、上速度，特别是上重化工业的作用。这样是不利于经济结构优化升级和增长方式的根本转变，为了抑制投资冲动，必须在财税体制改革上下工夫。

　　提出两点具体的建议：

　　1、要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善省以下的财政体制，推进税制改革。

　　按照财力与健全相匹配的原则调整中央与地方收入分配关系。按照不同的职能实行不同的财税政策以及政绩考虑的思路，对县级开发思路应该主要评价，对水已经耕地质量生物生态性等生态环境状况和公共服务的水平，不要把地区生产总值投资工业发展作为重要考核指标。通过财政转移支付平衡地区间人均享有的公共服务等差异。积极推进税制改革，完善增值税制度，推进增值税转型。建议逐步建立起流转税和所得税并重的制度。同时改革和完善

　　2、要继续深化预算制度的改革，强化预算管理和监督。目前预算的问题还比较突出，收入名目较多，实际上也缺乏控制，而土地收入占很大的比重，由于07年以前这笔收入不容易计算，缺乏管理，对城市建设的扩张提供了资金的基础。所以要加快预算法，严格预算管理，把所有政府可供的资金要拿到预算管理上。其中具体意见有以下几点。

　　一个是土地出让收入、社会保障基金收入、国有资本经营预算收入纳入预算管理。尽快推行国有资本经营预算制度，由于我国尚未建立国有资本经济预算体系，国有资本红利目前不上交财政，有一些大型的国有控股企业，一方面要求政府投入企业体制改造，另一方面又要投入加强改造。这应该纳入政府统计预算，通过预算抑制投资过快增长。最近国务院决定资本经营预算制度，正在起草的对国有资本预算也进行了规定，这都说明在国有资本经营预算的问题上，已经取得了广泛的共识。

　　各位同志，各位嘉宾，我国正处于实际投20年加快发展的重大战略机遇期，实现未来经济发展的目标，关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大的成就。财税体制作为市场机制的重要组成部分，他在科学发展、健康发展、协调发展、和谐发展等方面正在发挥更大的作用。所以我们应该按照十七大的要求尽快建立健全有利于经济发展方式转变的财税体制。这样将会促进形成良性的利益激励机制和约束机制，将会有利的推动科学发展观真正落到实处。

　　谢谢！