“健康新村2007合作发展论坛”背景

　　1、新农村建设与反哺机制

　　在我国中央政府提出的全面建设小康社会的战略目标中，农业现代化、农民反贫困和农村经济增长占据着非常突出的地位。《“十一五”规划》饶有新意地提出了“建设社会主义新农村”的一系列战略构想与改革举措，这无疑将对我国农村经济发展和农业现代化转型起到重要的促进作用。这也同时表明，我国经济转轨与经济发展已经进入了这样一个崭新的阶段：即依靠农业部门贡献大量农业剩余来为经济转轨支付大规模制度变迁成本的时期已经基本结束，同时近30年经济转轨的顺利进行和国民经济的持续增长也使得我国积聚起足够的国民财富，从而有能力对发展相对滞后的农业部门进行某种程度的“反哺”。这种“反哺”机制是制度变迁中必要的补偿机制，它对于我国国民经济的长期稳定增长、区域经济的全面协调发展以及对于缩小贫富差距、促进城乡一体化进程，具有极为重要的战略意义。

　　2、民生视角、赋权与社会和谐

　　胡锦涛同志在“十七大”所作的《高举中国特色社会主义伟大旗帜、为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》报告中，“民生主题”首次被作为独立章节写入报告，强调提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”。 报告中提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平，要努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

　　民生建设是党中央从中华民族伟大复兴的战略高度，审时度势提出的带有前瞻性的核心政纲。中央对民生问题的重视，表明民生问题已经成为我国构建和谐社会和可持续发展的最重要的影响因素，必须加以解决。民生视角意味着必须对国民中的弱势群体给以特别的关注，着重提升他们的福利水平，提高社会公平度，改善贫富严重不均和社会结构严重失衡的局面。建设和谐社会，根本之道在于构建不同利益集团、不同社会群体之间的和谐关系，对于制度变迁中受到忽略的群体，给予制度性的补偿，从而使所有社会成员在社会主义市场经济发展过程中，都能够得到福利的帕累托改进。

　　从十七大民生视角出发，我们还要从“赋权”的高度去认识农村发展问题。阿马蒂亚•森在其名著《贫困与饥荒》中深刻解析了贫困的根源，认为贫困本质上来源于“可行能力的剥夺”，即贫困者之所以贫困，根本在于穷人应该享有的基本权利往往被系统性地剥夺，从而使他们陷入贫困的恶性循环。比如受教育的权利，获得基本医疗的权利，自由迁徙的权利，自我组织的权利，获得信贷的权利等，这些权利在我国原有的体制框架中往往被忽视，从而直接导致农民的贫困化。近年来，中央政府一直重视农村问题，出台了一系列的重大决策，其中农民免费义务教育、新型农村合作医疗制度，农民专业合作社法的通过，农村金融体系的改革等举措，对农民反贫困都极为重要。从本质上来说，这些积极的行动，都是向农民重新“赋权”，重新尊重农民应该享有的基本权利。

　　3、农村新型合作医疗：制度框架和进展

　　2003年，中央政府启动了以政府筹资为主，个人少量缴费，农民自愿参加，重点提供大病保障的新型农村合作医疗制度试点。到2007年6月底，全国开展新型农村合作医疗的县(市、区)已达到2429个，占全国总县数的84.9%；参加新型农村合作医疗的农民达到7.2亿人，占全国农村居民的82.8%，参合率达到85.9%。4年来，享受医疗补助的农民累计达到6.37亿人(次)，补助费用累计达到377.31亿元。新型农村合作医疗制度的实施，在某种程度上减轻了农民医疗费用负担，初步缓解了农民因病致贫、因病返贫的状况。从2005年开始，国家实施农村卫生服务体系建设与发展规划，计划在5年内投资217亿元，全面加强农村三级卫生服务体系建设。为提高农村卫生服务水平，卫生部等部门启动了“万名城市医师支援农村卫生工程”，组织城市医生到农村提供医疗服务，培训农村卫生人才，并坚持经常化、制度化。2008年，新型农村合作医疗制度将基本上覆盖全国所有的县，而且还将进一步提高政府对于参加新型农村合作医疗农民的补助水平，提高医疗保障水平。

　　新型农村合作医疗制度是构建我国农村医疗卫生体系的重要一环，是实现“全民医保”过程中的重要步骤。我国农村卫生事业的发展历程表明，县、乡、村三级医疗形成的农村三级医疗预防保健网的建立和协调运作，解决了农村居民缺医少药状况，增进了农村居民的健康，促进了农村卫生事业发展和维护了农村的社会稳定与经济发展。因此，农村三级医疗保健网及其组织体系，是我国农村医疗、预防和保健功能落实的组织保障，同时三级网的任何变化，都可能影响到农村医疗保健的状况。新农合的实施，在一定程度上促进了三级医疗卫生体系的建设，对农村整体医疗卫生状况的改善起到积极作用。

　　胡锦涛同志在十七大报告中强调：健康是人全面发展的基础，关系千家万户的幸福。要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。

　　胡锦涛同志在十七大报告中还提出：建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。要坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。提高重大疾病防控和突发公共卫生事件应急处置能力。加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设，深化公立医院改革。建立国家基本药物制度，保证群众基本用药。加强医德医风建设，提高医疗服务质量。确保食品药品安全。这些提法，都为农村新型合作医疗制度的完善奠定理论基础，指明了未来发展的基本方向。

　　我国卫生部2007年提出“健康护小康，小康看健康”计划，即到2010年，初步建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度框架，使中国进入实施全民基本卫生保健的国家行列；到2015年，使中国医疗卫生服务和保健水平进入发展中国家的前列；到2020年，保持中国在发展中国家前列的地位，东部地区的城乡和中西部的部分城乡接近或达到中等发达国家的水平。到那时，我国农村医疗的总体状况将实现彻底的改观。

　　4、新型农村合作医疗的公益支持与社会参与

　　吴仪副总理在2005年全国新型农村合作医疗试点工作会议上讲到，“要大力推进农村医疗救助工作。试点工作开展以来，多数地方都积极推进了医疗救助制度，但程度不一，有的地方的贫困人口参合率已超过90%，有的刚到50%。要加快推进农村医疗救助制度建设步伐，加大政府对医疗救助的资金支持力度，扩大救助范围，提高救助水平。重点解决农村五保户、特困户等贫困家庭的医疗困难问题。同时，要充分发挥红十字会、基金会、慈善机构等社团组织和各类企事业单位等社会力量的作用，多渠道筹集救助资金，广泛开展救助工作。”

　　2006年1月，卫生部等七部委联合下发《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》，明确指出：“要建立和完善农村医疗救助制度，做好与新型农村合作医疗制度的衔接，加大各级政府对医疗救助资金的支持，充分发挥民政部门的主导作用，动员红十字会、基金会等社团组织、慈善机构和各类企事业单位等社会力量，多渠道筹集资金。”

　　发达国家的经验表明，市场经济条件下，政府与公益组织、社会团体以及社会性企业之间要有良性的合作关系，才能稳步推进包括医疗保障在内的各项社会性事业。同样，在我国现阶段的发展，无论从资金状况还是政府职能转型的需要上，政府与公益组织以及社会性企业的合作都十分必要。优化和增强政府与各类社会主体(包括公益组织和社会性企业等)之间的密切合作关系，明确政府购买企业服务与社会组织服务的理念并建立相应的操作机制十分必要。新农合属于公共品，在新农合基金管理上，政府需要向社会购买服务，要运用市场化、竞争性的机制选择符合资质的服务商，以便于提升公共品的质量和效率；社会公益组织在对农村医疗的社会资金募集、医疗救助、以及农村卫生健康教育等多个方面也发挥着政府无法替代的作用。

　　社会公益组织参与农村合作医疗体系构建和运行，一方面能够部分分担政府职能，减轻政府负担，另一方面，社会公益组织作为中观行为主体，在政府(宏观管理者)和微观主体(农户)之间起到桥梁和缓冲作用。新农合制度具有一定的刚性，红十字会为代表的公益组织可以在其中展现出相当弹性和灵活性，一定程度上弥补新农合制度的不足。在一些新农合与医疗救助的制度盲点地带，红十字会可以起到一定的补充作用。譬如一些重大疾病不在新农合报销范围内，也不在民政部门医疗救助范围内，红十字基金会在号召社会力量捐助筹资方面的影响是比较突出的。另外，新农合注重病后治疗的经济补偿，不能从根本上解决“因病返贫、因病致贫”问题，国际公认在医疗领域事前预防是比事后治疗更好的方法，解决之道在于教育引导和改变不健康的生活方式(如协助农村居民改水改厕等)，在这些方面，红十字基金会等社会公益组织可发挥积极作用。

　　商业保险机构以其市场化的运作模式、多年的商业运作经验以及资金管理经验与网络，可以为新农合制度的有效运行提供辅助性服务。首先，通过参与新农合制度实施，商业保险机构实际上分担了政府公共品提供的职能，履行了企业社会责任，提高了商业保险机构自身的美誉度和社会知名度；其次，商业保险机构一方面以专业化、市场化运作的手段，为农村合作医疗资金提供安全性，又可提供丰富的管理经验，降低管理成本。最后，在新农合不能覆盖的健康需求中，商业保险机构提供商业补充险，以市场化的手段来满足这部分更高的健康需求，达到拓展市场占有率的作用。