杨伟民：构筑协调和谐和可持续的家园

　　根据会议安排，我现在向大家介绍我国推进形成主体功能区有关工作的情况。这项工作在“十一五”规划建议中有了相应的表述，在国家“十一五”规划纲要中则做了具体阐述。去年10月和今年7月，国务院就编制全国主体功能区规划发了两个文件，就全国和省级主体功能区规划编制工作做了部署。在刚刚召开的党的十七大的报告中又先后3次提到推进形成主体功能区的有关工作。目前，各项工作正在有序开展。下面，我介绍5个方面的情况。

　　一、我国国土空间开发的现状和问题

　　(一)我国国土空间状况

　　国土空间是宝贵的资源，是人类赖以生存和发展的基础。编制全国主体功能区规划，首先要认识我们变化的家园。

　　我国幅员辽阔，自然状况和气侯条件复杂多样，生态环境脆弱，主要有以下特点：一是多样性。我国国土空间类型复杂多样。从地势看，由西到东存在着海拔差异明显的三大阶梯；从地形看，既有平原、丘陵，也有高原、山地和盆地，其中高原和山地占59%，平原仅占12%；从气候看，既有季风气候，也有温带大陆性气候，还有高寒气候。二是非均衡性。从资源分布看，经济社会发展所需的水土资源、

能源资源和其他矿产资源，在区域之间的分布很不均衡。从降水分布看，时空分布不均衡，从西北向东、向南逐渐增加，既有年降水量高达2000毫米以上的地区，也有小于100甚至25毫米的地区。从人口分布看，东南人口密集，西北人口稀疏，以瑷珲—腾冲线为界，94%的人口居住在该线以东，6%的人口居住在该线以西。三是脆弱性。我国生态环境总体上比较脆弱。干旱半干旱地区面积占国土面积的53%；荒漠化土地分布广泛，仅沙化土地就有174万平方公里，占18%。此外，还有大量冻融侵蚀敏感区、水土流失区等生态脆弱地区。

　　我国国土空间的多样性、非均衡性和脆弱性表明：第一，不是所有的国土空间都适宜大规模、高强度的工业化和城镇化开发，必须尊重自然，科学开发。恩格斯在《自然辩证法》中指出，“我们不要过于陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于我们的每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”第二，虽然我国国土辽阔，但由于人口众多，以及不适宜开发的面积很大，人均拥有的适宜开发的国土空间并不大。按全部国土面积计算，我国人口密度为每平方公里136人，但若扣除不适宜大规模开发的国土，人口密度为每平方公里283人，是世界上人口密度较高的国家。因此，必须节约空间，集约开发。不能像美国、加拿大、澳大利亚那种蔓延式、平摊式的摊下去，我们没有那么多的空间。第三，不应是所有国土空间都承担同样的功能，必须因地制宜，分类发展，分类管理，分类考核。

　　(二)我国国土开发的现状

　　改革开放以来，我国经济持续快速发展，工业化和城镇化加快推进。与此同时，我国的国土空间也发生了巨大变化。这种变化，有力地支撑了我国的工业化和城镇化，同时，也带来了一些必须高度重视、认真解决的问题。从开发强度来看，我国长江三角洲、珠江三角洲、京津冀地区开发强度基本都在25%以上，北京开发强度是18%、天津是25%、上海是29%、苏州是20%。比较一下国外相近地区，我国的很多地区的开发强度还是很高的。法国大巴黎地区总共是1.2万平方公里，是法国也是欧洲最集中的现代化地区之一，其开发强度是21%，北京1.6万平方公里，面积和法国大巴黎地区相近，其开发强度也已接近法国大巴黎地区。德国的斯图加特，是德国二战以后成长起来一个经济比较繁荣的地区，其加上周边开发密度比较高的几个县的面积约为3000平方公里，开发强度只有20%，广东的佛山的面积与其相近，但佛山的开发强度达到了30%。日本三大都市圈集中了日本60%的经济和70%的人口，其总面积是5.8万平方公里，开发强度只有15.6%，我国开发强度较高的地区如深圳和东莞，其开发强度均已经接近40%，其中深圳最典型，其国土的56%左右是山地，是难以开发的，还有百分之几的水面，剩下40%左右是可以开发的，目前，该地区基本上已经开发完毕。

　　(三)我国国土空间开发的主要问题

　　大规模、高强度的工业化和城镇化开发，缺乏空间管理和约束的无序开发，带来了一些必须正视的问题。

　　一是空间结构不合理。主要表现为“三多三少”。

　　第一，生产空间偏多，特别是工业生产占用空间偏多。我国独立工矿用地3.7万平方公里，城镇建设用地中还有大量工业用地，估计在1万平方公里，国家批准的各类开发区有近1万平方公里，工业用地总计不低于5万平方公里。日本工业产值与我国差不多，其工业用地只有1600平方公里。从1965年到2004年的40年间，日本工业用地仅增加了700平方公里，就实现了现代化。

　　第二，从居住的空间来看，农村居住的空间偏多，城市居住的空间偏少。我国农村居民点用地16.6万平方公里(不包括农村道路)，农村常住人口7.5亿，人均居住用地221平方米；城镇建成区面积3.6万平方公里，其中居住用地按50%测算，城镇人口5.6亿，人均居住用地为32平方米。日本居住用地1.1万平方公里，人口1.3亿，人均居住用地为80平方米。

　　第三，从生产、生活和生态来看，生态空间偏少，特别是支撑我们清洁的水源，提供清新的空气的绿色空间偏少。这也有不同的看法，比如说沙漠地区，很多人认为这也属于生态地区，但我们认为其不属于绿色空间，因为沙漠不一定能够提供清洁的水源，我们最需要的一是清新的空气，二是清洁的水源，而这种空间相对来讲偏少，为什么要搞退耕还林还草，就是要把原来生产的空间改为生态的空间。有一些农业专家认为，农业本身也提供一定的生态产品，但是相比较而言，纯粹的森林、湿地、草地等这些生态空间提供的生态产品，要比农业区域或者说耕地提供的生态产品更丰富、更干净、质量更高。我们必须要把一些不适应作生产的空间恢复为原本的生态空间。

　　二是从农村地区来看存在盲目开发的问题。农村居民点占地过多，“农村的工业化”过快(大力发展乡镇企业和小城镇、县域经济等)，导致耕地减少过多、过快，农产品供给安全面临挑战，2006年，我国耕地保有量只有18.27亿亩，已经逼近了全国保障粮食安全的18亿亩红线。

　　三是作为生态地区来讲，主要问题是肆意开发。这导致我国生态整体功能退化，退化的结果是什么呢？本来适宜人居的地区越来越少。如，原来可以居住和放牧的草原，由于肆意开发，很多都已经变成了沙漠地。

　　四是作为城市地区来讲，因为一个国家要实现现代化、城市化、工业化，必然要集中一些地区建城市、发展工业，这些地区存在什么问题呢？在部分地区，存在过度开发的问题。过度开发的结果是什么呢？第一，水资源承受不了，缺水，第二，环境容纳不下，第三，生态产品供应不足。当一个国家的经济发展到一定阶段，人民的收入水平达到一定阶段以后，绿色空间、生态产品对人的生活越来越重要，在20年前，北京的王府井很拥挤，但是现在，最拥挤的应该是香山。

　　二、推进形成主体功能区的基本思路

　　(一)国土空间开发的重大战略

　　推进形成主体功能区，就是针对现实问题，顺应未来趋势，明确我国960万平方公里的陆地国土中，哪些区域应该优化或者重点开发，从而形成若干人口和经济密集的城市地区；哪些区域应该限制或者禁止开发，从而形成永久性的保障农产品供给安全的农村地区或者保障生态安全的生态地区。

　　从推进形成主体功能区的结果来看，未来的国土空间主要是三类：

　　一是由优化开发区域和重点开发区域所形成的城市化地区，主要特征是人口多，居住集中，开发强度较大，经济以工业和服务业为主。我们未来可能有几十万亿GDP，如果能够集中60%左右的经济和人口的话，那么我国的很多问题都能够很好地解决了。但是这些区域也不能像前面讲的，40%、50%的国土都开发掉，必须还有提供部分生态产品和农产品的空间，否则，整个地区变成一个水泥板，也就成为一个不适宜居住的地区了。

　　二是由部分限制开发区域构成的农村地区，主要特征是人口少，居住分散，开发强度不大，经济以农业为主。限制开发地区，分成国家和省级两个层面，部分限制开发区要成为永久性的农村地区，其主体功能就是提供农产品，不能简单的去搞工业，推进“农村工业化”，农村城镇化，发展县域经济，发展小城镇等。其他的功能就是提供少部分人的居住，同时提供生态产品的地区。

　　三是由部分限制开发区域和禁止开发区域组成的生态地区，主要特征是人口稀少，开发强度很小，经济规模很小。这些区域最终要成为永久性的林地、水面、湿地，保持它原来的自然状况，该是沙漠就是沙漠，该是森林就是森林，该是野生动物是空间就要保持其原有的空间，不要轻易去动它，保障我们的生态环境。

　　(二)分层次推进形成主体功能区

　　全国主体功能区分为国家和省、自治区、直辖市两个层面。我们初步考虑将全国约30%左右的国土作为国家层面的主体功能区，其他的由省一级政府来划分，国家和省的主体功能区加在一起，涵盖全部960万陆地国土。这样每一个县都会清楚该县处于一种什么样的主体功能定位，也就很清楚应该把什么放在第一位、第二位、第三位。生态地区如果也把发展经济作为第一要务，他就要搞工业，搞矿产资源开发，就不会过多考虑生态保护环境了；农业地区若也要大幅度增加GDP，也就不会全力顾及农业发展了。因此，必须明确每个地区的主体功能，如果该地区是生态地区，就应该保护生态，其他就不应考虑太多；如果该地区是以农业为主的地区，就要把农业放在重中之重。这样的话，每个县都知道自己应该干什么，就不会既要把农业作为重中之重，又要生态优先，又要把发展作为第一要务，这样就无所适从了。市县两级行政区由于空间尺度较小，且多数市县自然条件均质性较强，不必再划定主体功能区。

　　(三)编制主体功能区规划的方法步骤

　　这次编制主体功能区规划的方法和步骤做了很大改革。第一步，确定评价指标。目前，已确定了可利用土地资源、可利用水资源、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、环境容量、人口集聚度、经济发展水平、交通可达性和战略选择等指标。第二步，评价国土空间。就是根据各项指标的数值，利用遥感、地理信息等空间分析技术，对国土空间进行综合分析评价。第三步，划定主体功能区。就是根据评价结果，确定各类主体功能区的数量以及每个主体功能区的位置、范围等。第四步，确定功能定位。就是确定每个主体功能区的功能定位、发展方向、目标以及开发原则。比如说北京、天津这个区域，它应该发展什么？应该限制什么？我个人认为，这个地区要严格禁止高耗水产业的发展，因为这个地区地下水超载已经是很严重了，若不然，二、三十年后该地区可能会出现地面塌陷的。我们这一代人做的很多事情都是在为前人还帐，这样的例子非常之多，我们不应该再让下一代人为我们这一代人还帐了。第五步，明确政策措施。就是根据不同主体功能区的定位，制定差别化的区域政策等。

　　三、推进形成主体功能区的目标和原则

　　(一)战略目标

　　推进形成主体功能区的总体目标是要构筑协调、和谐、可持续的家园。因为我们的家园不仅仅是当代十几亿人口生存的空间，我们的子孙后代还要有序延续下去，不能把我们的家园破坏的下一代无法生存和发展了，一定要将我们的国土空间构筑成协调、和谐、可持续的家园。这一目标主要包括四个方面内容，第一是经济持续增长。因为我们还是发展中国家，有这么多的人口，因此，我们还要继续增加GDP，也就是要把

蛋糕做大，这仍是我们一个重要的任务。第二是城乡区域差距缩小。在做大蛋糕的同时，要改变过去一部分人增长，一部分人在那儿看，一部分人得到成果，一部分人得不到成果的局面，在持续增长的过程中缩小城乡和区域差距。第三是可持续发展的能力要能够增强。第四是实现国际竞争能力提高。我们的发展不能仅仅从本国考虑，必须要从全球的视野和未来的角度，将我国的部分区域培育成为具有非常强的国际竞争力的区域。

　　推进形成主体功能区的具体目标是，第一，基本形成功能定位清晰的国土空间格局。主体功能区规划就是形成一张图，非常清楚的表明我国大的空间格局，人口在什么地方集聚，经济在什么地方集聚，生态产品在什么地方产出，农产品要在什么地方保住等。第二，实现人口分布与经济布局相协调。这是针对我国经济布局与人口分布空间分离导致了人均差距过大提出的，就是要实行大区域均衡、小区域集中的开发模式，主要的城镇化空间集中全国60%左右的人口和70%左右的经济。农业空间和生态空间在经济总量继续增加的同时，人口总量有序减少。第三，实现人口经济的分布，与当地的生态环境、资源环境承载能力相协调。自然保护区等生态功能区的生态功能得到有效恢复和提升，生态系统稳定性增强。优化开发和重点开发区域通过控制开发强度，形成生活空间、生产空间和生态空间结构合理、疏密得当的空间格局。也就是说，我们要是把国土空间格局划好了，在一定的空间范围之内实现了空间均衡，就不再需要长距离的移水、移电和移气，只需移人就可以了。第四，要基本实现公共服务均等化和生活条件的同质化。通过有序转移人口、逐步加大财政转移支付力度，以及适度发展资源环境可承载的产业，使限制开发和禁止开发区域公共服务和生活条件得到明显改善，地区和城乡间生活水平的差距缩小。生活条件同质化，是指我们的基础设施等生活条件，每个地区要大体相当，而不是完全一样。

　　(二)基本原则

　　一是优化结构。要按照生活、生态、生产的顺序调整空间结构。扩大生态空间和城市居住空间，保持种植业生产空间，合理减少农村居住空间，稳定制造业空间，压缩并修复采掘业空间，扩大服务业和交通等基础设施的空间。

　　二是尊重自然。所有的地区无论是优化开发区域、重点开发区域还是限制开发区域，都必须尊重自然，尽可能避免对自然的破坏，在资源环境承载能力的基础之上进行开发。发展是执政兴国第一要务，我们是要发展，但是资源环境承载力是有限的，所以只能在资源环境承载能力的“棚顶”之下进行发展，要以保护好自然生态为前提、以环境容量和水土资源为基础进行开发。

　　三是有限开发。我国国土开发强度已经达到3%以上，未来还要进行大规模的工业化和城镇化，然而，我国只有12%的平原，如果都在平原上开发，耕地保护和国土开发就会产生非常大的矛盾，因此，要把绝大部分国土作为保障生态安全和农产品供给安全的空间。要严格控制全国建设用地总规模，各类主体功能区都必须控制开发强度，保障耕地面积不减少。

　　四是集约开发。要把城市群作为城镇化的主体形态。城市发展要充分利用现有建成区空间，尽可能提高集约水平，尽量少向城市外扩展，城市和各类开发区要提高单位面积产出率。集约建设农村基础设施和公共服务设施。交通建设要尽可能利用既有交通走廊。

　　五是协调开发。要按照人口、经济、资源环境相协调的要求进行开发。集聚经济的区域要同时集聚相应规模的人口，人口和经济集聚的规模不能超出资源环境承载能力，人口超载的区域要促进人口有序转移。

　　六是陆海统筹。要充分考虑到海域资源环境的承载能力。合理划分海岸线功能，做到分段明确，相对集中，互不干扰。严格保护海岸线资源和岛屿，避免对海域环境的破坏。严格控制填海造地规模。

　　四、国家层面主体功能区的定位和方向

　　(一)国家优化开发区域

　　优化开发区域是指经济比较发达，人口比较密集，开发强度较高，资源环境问题更加突出的区域。我们国家的资源环境问题总体上比较突出，但是这些区域更加突出，京津冀地区的水就是属于严重超载了，这样必须优化开发，限制再发展高耗水的产业。

　　提出优化开发区域，既是针对一些经济密集区存在过度开发隐患，必须优化发展内涵的迫切要求，也是面对日趋激烈的国际竞争，增强我国国家竞争力的战略需要。一个国家的竞争力不在于其国土面积有多大，而主要体现在一定的区域上，日本的国土面积不大，但却很有竞争力。因此，我们要将国家优化开发区域，建设成为提升国家竞争力的重要区域，全国重要的人口和经济密集区，带动全国经济社会发展的龙头。其发展方向是要把提高增长质量和效益放在首位，保持经济持续增长，提升参与全球分工与竞争的层次，率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和发展方式转变，率先完善社会主义市场经济体制。

　　(二)国家重点开发区域

　　重点开发区域是指有一定的经济基础，资源环境承载能力相对较强，发展的潜力相对比较大，集聚经济和人口的条件比较好的区域。比如说

地震频发、洪水频发地区就不能作为重点开发区域。提出重点开发区域，既是落实区域发展总体战略，拓展发展空间，促进区域协调发展的需要，也是避免经济发展过于依赖少数区域，减轻其人口、资源、环境压力的需要。我们现在的经济过于依赖几个地区。我们和日本、美国不一样，美国只有近3亿人，日本近1.3亿人，他们可能有三大经济圈就够了，而我国未来将会达到15亿人口，如果都集中到长三角、珠三角，这些区域肯定承受不了，所以必须让一部分人能够留在中西部地区发展条件相对比较好的区域。我们要将国家重点开发区域建设成为集聚经济和人口的重要区域，支撑全国经济发展的重要增长极。其发展方向是要在提高经济增长质量和效益、节约资源、保护环境的基础上加快经济发展，推进工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移。

　　(三)国家限制开发区域

　　限制开发区域是指生态系统脆弱、生态重要性程度高、自然灾害危险性大，大规模集聚经济和人口的条件不够好，且关系到全国或较大范围生态安全的区域。提出限制开发区域，既是从全局上遏制生态环境恶化趋势的迫切需要，也是从根本上提高这些区域人民生活水平的长远之计。大多数限制开发区域都是贫困地区，靠当地的资源是不足以让这些区域的群众过上人均三千，或者更高水平的全面小康生活，因此要“三管齐下”，一是要减少分母，过多人口要转移出去；二是要壮大分子，搞一些资源环境承载能力能够承受的产业；三是要增加中央和省级的财政转移支付。这些区域的功能定位是：保障国家生态安全的重要区域，全国重要的生态功能区。其发展方向是：以生态修复和环境保护为首要任务，保护优先、点状开发，因地制宜地发展资源环境可承载的产业，引导超载人口逐步有序转移。

　　(四)国家禁止开发区域

　　国家禁止开发区域是指依法设立的各类国家级自然文化保护区域，包括：国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。这些区域的功能定位是：保护自然文化遗产的重要区域，有代表性的自然生态系统保护区，珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区，有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址。其发展方向是：依据法律法规规定和相关规划实施强制性保护，保持原真性、完整性，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动，引导人口逐步有序转移。

　　五、推进形成主体功能区的保障措施

　　实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位，关键要调整完善相关的政策、法律法规、规划和绩效评价。

　　(一)完善区域政策

　　一是财政政策。这是十七大报告当中已经提出来的，要按照公共服务均等化和主体功能区的要求去完善公共财政的体系。例如，某些地区被划定为限制开发区域了，就应该按照公共服务均等化的要求对该区域予以补偿。二是投资政策。就是要实行按领域安排与按主体功能区安排相结合的政策。三是产业政策。就是要实行按主体功能区定位进行分类管理的产业政策。四是土地政策。在确保全国耕地保有量18亿亩目标，要实行差别化的土地利用政策，促进集约用地、节约用地。五是人口政策。要按照主体功能定位引导人口有序流动并定居。如，优化开发区域要促进外地人口本地化，就是外来流动人口变成当地居民，重点开发区域，要通过政策更多地吸收其他地区的人口。六是环境政策。要根据功能定位和环境容量，实行分类管理的环境政策。

　　(二)完善法律法规

　　加快立法进程，健全有利于推进形成主体功能区的法律体系并严格执法。

　　(三)完善规划体系

　　推进规划体制改革，形成以主体功能区规划为基础，各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。

　　(四)绩效评价

　　建立和完善全面落实科学发展观，符合推进形成主体功能区要求的绩效评价体系。目前，我国现在的考核机制是全国各地大体相当，但有些经济发展指标在西部脆弱的地区就很难做到。因此，一定要根据每一个区域的主体功能定位来进行评价。比如优化开发区要淡化招商引资等的考核，重点考核自主创新。限制开发区，就要取消对GDP的评价，现在北京和青海做到了，青海对三江源的一些地区就不再考核GDP了，北京已经对密云、延庆生态地区不再考核GDP了，这才真正叫落实科学发展。