冯之浚谈科学发展与区域经济

　　新世纪新阶段，中国以科学发展观统领全局，提出要转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，把科学发展理念落实到“十一五”规划的各个方面和全过程，推动科学发展，促进社会和谐，建设资源节约、环境友好、经济优质、自主创新、社会和谐的小康社会。

　　一、落实科学发展观，发展循环经济，促进区域经济协调发展

　　我国提出了科学发展、和谐发展的目标，科学发展要在坚持发展的同时，坚持以人为本，坚持全面协调可持续和统筹兼顾。和谐发展包含人与自然的和谐、人与人的和谐、人与自我的和谐。构建和谐社会的重要任务之一就是要加强环境治理保护，促进人与自然相和谐，区域经济要保持协调发展，也必须重视人与自然关系的和谐，处理好经济发展与环境保护的关系。发展循环经济，有利于促进人与自然和谐，保障区域经济协调发展，如果不大力发展循环经济，区域的资源能源将难以支撑，区域的生态环境将难以承受，区域的竞争力也将难以持续。

　　关于人与自然的关系研究，从来就是人类安身立命的重要命题。在处理与自然的关系上，人类经历了三个阶段：崇拜自然阶段、征服自然阶段和协调自然阶段。在处理与自然界的关系上，人类经历了三个阶段：崇拜自然、征服自然和协调自然。在人类社会的早期，由于生产力极其低下，原始人群在生产中软弱乏力，因而对自然是一种恐惧和依赖的状况，处在崇拜自然的阶段。当人类历史进入16世纪后，随着资本主义的发展和第一次工业革命的出现，人类进入了大规模征服自然的阶段。在这个阶段，人类依靠科学技术的力量，不断发展生产力，使人类社会发生了深刻而迅速的变化。同时，环境污染、生态失衡、能源短缺、城市臃肿、交通紊乱、人口膨胀和粮食不足等一系问题，也日益严重地困扰着人类。环境破坏和生态失衡已经成为21世纪人类面临的严重危机之一。我国在这方面存在的问题也应引起高度重视，为有效遏制此类现象的继续蔓延，促进经济社会的可持续发展，必须落实科学发展观，限制能源、资源的过度消耗，否则，环境的过度污染将严重阻碍社会经济发展、危害人民健康、损害中国产品的国际声誉。“眼界原从经历来”。地球至今存在了46亿年，生命诞生于30亿年前，人类出现了约200万年，产业革命不到300年，人类还太年轻，经历还太浅，因此，人类对待自然的态度，既不能妄自菲薄，也不能过于张扬，要善待自然，以求得与自然的和谐共处，永续发展。严酷的事实，迫使人类自己在对待自然的态度上，作一次全面的反省：人类发展只有合理地利用自然界，才能维护和发展人类所创造的文明，人类应当既注意代内需求，也应当关注代际公平，与自然界共生共荣、协调发展，求得“人与自然共同发展”的和谐目标。

　　基于对生态环境的理解和认识，人类社会在产业发展过程中经历了三种模式，代表了三个不同的层次。第一种是传统经济模式。它对人类与环境关系的处理模式是，人类从自然中获取资源，又不加任何处理地向环境排放废弃物，是一种“资源-产品-污染排放”的单向线性开放式经济过程。在早期阶段，由于人类对自然的开发能力有限，以及环境本身的自净能力还较强，所以人类活动对环境的影响并不凸显。但是，后来随着工业的发展、生产规模的扩大和人口的增长，环境的自净能力削弱乃至丧失，这种发展模式导致的环境问题日益严重，资源短缺的危机愈发突出。这是不考虑环境的代价的必然结果。第二种是“生产过程末端治理”模式。它开始注意环境问题，但其具体做法是“先污染，后治理”，强调在生产过程的末端采取措施治理污染。这种办法在遏制污染过程中起到了一定的作用，但是随着经济规模的不断扩大，治理的技术难度也增大，不但是治理成本畸高，而且生态恶化难以遏制，经济效益、社会效益和生态效益都很难达到预期目的。第三种就是循环经济模式，也称为全过程治理模式。所谓循环经济，就是按照自然生态物质循环方式运行的经济模式，它要求遵循生态学规律，合理利用自然资源和环境容量，在物质不断循环利用的基础上发展经济，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中，实现经济活动的生态化。其本质上是一种生态经济，倡导的是一种与环境和谐的经济发展模式，遵循“减量化、再利用、资源化”原则，采用全过程处理模式，以达到减少进入生产流程的物质量、以不同方式多次反复使用某种物品和废弃物的资源化目的，是一个“资源-产品-再生资源”的闭环反馈式循环过程，实现从“排除废物”到“净化废物”再到“利用废物”的过程，达到“最佳生产，最适消费，最少废弃”。循环经济不仅是一种新的经济发展模式，也是一种新的经济增长方式。

　　随着环境问题在全球范围内的日益突出，人类赖以生存的各种资源从稀缺走向枯竭，末端治理范式逐渐为循环经济范式所替代。我们称这种替代为范式革命，通过比较两种范式，我们发现确实发生了质的变革。

　　第一，重估自然资源的价值。

　　循环经济范式强调，任何一种经济都需要人力资源、金融资源、加工资源、自然资源等四种类型的资源来维持其运转。在末端治理范式中，是用前三种资源来开发自然资源，自然资源始终处于被动的、从属的地位。而循环经济范式中将自然资源列为最重要的资源形式，认为自然资源是人类社会最大的资源储备，提高资源生产率是解决环境问题的关键。

　　第二，关注不同生态伦理的整合与提升。

　　生态伦理，是关于人与自然关系的伦理。由末端治理范式发展到循环经济范式，在生态伦理基础上，经历了从“人类中心主义”向“生命中心主义”、“生态中心主义”的转变，并实现了三种生态伦理观的整合与提升。它强调“生态价值”的全面回归，主张在生产领域和消费领域向生态化转向，承认“生态位”的存在和尊重自然权利。

　　第三，深化对生态阈值的研究。

　　循环经济范式的基本前提之一是认为生态阈值是客观存在的。环境的净化能力和承载力是有限的，一旦社会经济发展超越了生态阈值，就可能发生波及整个人类的灾难性后果，并且这个后果是不可逆的。

　　第四，深层生态学的研究与追问。

　　浅层生态学关注环境问题，但只是就环境论环境，过分地依赖技术，认为技术万能。可是，一旦技术不能解救生态阈值，则束手束脚，拿不出解决的办法，甚至产生反对经济增长的消极想法。而循环经济模式是一种深层生态学，它不仅强调技术进步，而是将制度、体制、管理、文化等因素通盘考虑，注重观念创新和生产、消费方式的变革。它防微杜渐，标本兼治，从源头上防止破坏环境因素的出现。

　　在现实操作中，循环经济遵循的基本指导原则包括减量化原则、再使用原则、资源化原则。减量化原则要求用较少原料和能源特别是控制使用有害于环境的资源来达到既定的生产目的或消费目的，从而在经济活动的源头就注意节约资源和减少污染。在生产中，减量化原则常常表现为要求产品体积小型化和产品重量轻型化。再使用原则要求制造的产品和包装容器能够以初始的形式被多次使用和反复使用，而不是用过一次就丢弃。因此，再使用原则要求生产者应该将产品及其包装当作一种日常生活器具来设计，以达到再三使用的目的。再使用原则还要求制造商应尽量延长产品的使用期，而不是非常快地由于更新换代而淘汰原产品。资源化原则要求生产出来的产品在完成其使用功能后能重新变成可以利用的资源而不是不可恢复的垃圾。按照循环经济的思想，生产者的责任应该包括解决废弃产品的处理问题，即生产出一件产品只能算是完成了一半任务，关键的任务是要提供产品的使用功能耗尽后如何处理的设计。

　　发展循环经济是落实科学发展观，转变经济发展方式、社会消费方式和文化思维模式的重要途径，它不仅会促进人与自然关系的和谐，还会影响到人与人、人与自我关系的和谐。宋代大儒张载有著名的“横渠四句”——“为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平”，这四句话充分体现了中国古代思想家的“仁者气象”和“天地情怀”。今天我们发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会，就是要使我们可以摆脱能源危机、生态危机、发展危机、生存危机，实现人类与自然的和谐共处，实现“为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平”的伟大理想。

　　二、 循环经济是区域经济协调发展的重要途径

　　1、我国的循环经济法是一部综合管理法

　　综观我国循环经济法的制定过程，可以看出它具有符合国情的鲜明特点。它是一部综合管理法，不是单项法。国外关于循环经济的立法，多由经济专门机构负责，往往带有很重的单项法的色彩，而我国在立法时，是由全国人大环资委牵头，协同全国人大法律委、财经委、常委会法工委、国家发改委和国家环保总局的有关部门共同参加法律的起草工作，层次高，立意深，表明我国的循环经济法并非单一法，而是涉及众多相关部门的综合性管理法律。立法的目的是为了实现“投入最小化、废物资源化、环境无害化”，达到以最小发展成本获取最大经济效益、社会效益和环境效益的综合目的。

　　2、我国的循环经济法是一部减量化优先的全过程治理法

　　由于世界各国发展阶段的不同，发达国家的循环经济立法多强调资源化，强调环境保护。而我国循环经济立法遵循“减量化是循环经济第一法则”的要求，重点强调“减量化”，从而保证在发展的源头上实现资源节约，在发展的过程中实现多重利用，在发展的结果里实现综合效益。

　　我国制定循环经济法的出发点在于转变当前落后的经济发展模式，建设资源节约型、环境友好型社会。我国目前正处在工业化加速发展阶段，不仅面临因人口增加和生活水平提高而来自消费环节的大量废物问题，更面临由于经济高速增长中生产经营粗放、资源能源利用效率较低、污染产生排放严重所引发的资源环境问题。我国的循环经济立法将着力解决能耗物耗过高、资源浪费严重、前端减量化潜力大的问题，实现资源的高效利用和节约使用。为此，我国循环经济立法遵循：发展循环经济应当在技术可行、经济合理和环境友好的条件下，以减量化优先为原则的指导思想开展工作。强调减量化比再利用和资源化优先的原则，包括了生产、流通和消费领域内所有的减量化活动。比如，不仅对“减量化”有一些原则性的特殊规定，还分别对“生产过程中的减量化”和“流通、消费过程中的减量化”提出了具体要求，突显了“减量化”在生产、流通、消费领域的重要地位；同时提出要在“减量化”的前提下，做到“再利用和资源化”。可以说，这是一部减量化优先与资源综合利用相结合的全过程治理法。

　　3、我国的循环经济法是一部既有总体框架，又重点突出的法律

　　我国的循环经济法既有一般综合法的框架，又突出主要工业行业和重点企业，着力解决影响我国循环经济发展的重大问题。比如，考虑到我国目前正处在工业化加速发展的阶段，钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、纺织、食品等主要工业行业资源消耗高，资源利用效率低，污染物排放量大，其中的大企业在资源消耗中又占很大比重。为了保证节能减排各项规划目标得以实现，当前和今后一个时期就应当对重点行业的高耗能、高耗水企业实行重点管理，抓住了这些重点企业，就等于抓住了资源节约和循环利用的关键。因此，我国循环经济法专门设立了重点企业管理制度，明确提出节能减排的强制要求。国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、纺织、食品等行业内，年综合能耗和水耗超过国家规定总量的重点企业，实行重点管理，要求这些企业制定严于国家标准的能耗和水耗企业标准，并定期进行审核。

　　从实际出发，突出重点，着力解决主要矛盾，是我国循环经济立法的重要指导思想之一。通过解决主要矛盾和问题，逐步健全发展循环经济的法律制度。在今后的实施过程中，不断总结经验，及时地修改、补充和完善，以充分体现经济发展、资源节约、环境友好、人与自然和谐四者的相互协调和有机统一。

　　4、我国的循环经济法是一部法律文本与配套法规有机结合的法律

　　我国的循环经济法既要普遍适用于全国不同地区，又要涵盖从资源开采到废物最终处置的整个经济过程，还要突出重点行业和企业，解决当前资源节约、循环利用和环境保护的突出问题。因此，在循环经济法立法的同时，将会同有关部门研究制定与之配套，既能普遍适用，又能涵盖全面，还能解决突出问题的政策、法规、规范、制度、标准、技术支撑体系，为循环经济发展提供技术支撑体系的基本框架，为我国循环经济的科学发展提供法律依据、技术保障和行为规范。

　　目前，已出台的配套文件中，关于基本制度的有十一项，关于减量化的有二十四项，关于再利用和资源化的有十项，关于激励措施的有十六项。比如，与统计、标准等基本制度相配套，与国家质检总局职责相关的有三十多项标准，主要涉及节水、节材、可再生资源、废旧产品及废物的回收利用等四个领域，其中仅节水领域就涉及到《用水单位用水计量器具配备和管理通则》、《水嘴用水效率限额及等级》等十项配套文件。与评价和考核制度相配套的《循环经济评价指标体系及其考核规定》，由国家发改委会同统计局、环保总局等有关部门正在研究制定中。众多配套的规定、办法、标准、规划与循环经济法同步实施，保证了法律条文的严肃性和可操作性。

　　5、我国的循环经济法是重在制度安排的法律

　　我国的循环经济法，为循环经济的健康发展设立了八项基本制度。第一，建立循环经济规划制度，明确政府绩效评价考核和鼓励、限制或禁止措施的具体要求。第二，建立循环经济评价指标体系和考核制度，杜绝一些地方重经济增长、轻资源和环境保护的做法。第三，建立循环经济的标准、标识、标志和认证制度，规范政府评价循环经济发展状况的依据和手段。第四，建立以生产者为主的责任延伸制度，明确生产者应依法承担其产品废弃后的回收、利用、处置的责任。第五，建立对重点企业资源节约和循环利用的定额管理制度，加强对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、纺织、食品等主要工业行业的高耗能、高污染企业的监管。第六，完善产业政策制度，规范和引导符合循环经济要求的产业发展，限制高消耗、高污染行业的发展。第七，建立政策激励制度，调动各行各业的积极性，鼓励走循环经济的发展道路。第八，建立明确政府、企业和公众责任的有关制度，以在生产、流通、消费各环节中，充分发挥政府的主导作用、企业的主体作用和公众的参与作用，形成推动循环经济发展的整体合力。

　　以上八项制度准确地把握了我国发展循环经济的本质要求，确保权责明确、行为规范、监督有力、高效运转，体现了激励和约束两方面的机制和措施，为循环经济成为真正意义上的法治经济提供了制度保障。

　　三、区域经济协调发展是落实科学发展观的必然要求。

　　区域经济是国民经济的重要组成部分，区域经济的发展在国民经济中占有十分重要的地位。我国区域经济发展战略的制定，一方面需要充分考虑各地区自然地理条件、交通条件、人文环境、历史原因等客观因素，另一方面还取决于国家政策、发展战略等因素的变化。1949年以来的中国区域经济发展战略经历了一个不断发展和完善的过程。在改革开放之前，国家在区域经济发展战略上主要是以均衡发展战略为指导思想，在生产力布局的实践中更多地从属于国防安全的需要。改革开放之后，区域经济发展战略从均衡发展指向转向非均衡发展指向，继而转向协调发展指向。其中，在20世纪80年代主要是适应对外开放的需要，实行非均衡发展战略，进入90年代后，按照缩小地区发展差距，促进区域经济协调发展的要求，相继实行了区域经济协调发展战略和西部大开发战略。

　　“十一五”规划纲要根据我国区域经济发展仍不均衡的现状和全面建设小康社会，加快推进现代化建设的要求，提出了区域发展的总体战略。这是一个把握规律、统揽全局的重大决策，《规划纲要》指出要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的原则，,坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局。

　　《规划纲要》在过去的沿海与内地、东中西三大地带的基础上，把东中西和东北地区作为一个整体，完整地阐明了四大区域的战略布局，特别是按照资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力三个因素划分四类主体功能区，实施不同的发展战略、思路和模式，这是有别于传统东、中、西、东北四大板块，或以往的七大区划分中国区域经济的新思路，充分体现了“全国盘棋”、各地区同发展和共同富裕的和谐思想。

　　过去很长一段时间，将“增长”与“发展”等同起来， GDP增长了，地方经济搞上去了，越来越多的人走出了贫困，但是“可持续发展”形势，却越发严峻起来。

　　为实现科学发展、和谐发展、统筹发展“十一五”规划提出了主体功能区的划分和分类，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。目前，经有关部门研究，提出了国家层面的5个优化开发区域，11个重点开发区域和24个限制开发区域，规定了各区域的发展方向。继国家主体功能规划已于9月形成初稿后，省级区划编制工作正式在全国范围内推开。在此构想下，中国国土空间将首次以重点开发区域、优化开发区域、限制开发区域、禁止开发区域四个类型进行划分，配套实施不同的分类政策和绩效评价体系。

　　全国主体功能区划将综合不同地区特有的资源承载能力、开发基础、发展潜力，以及它们在不同层次区域中的战备地位，赋予不同的分工定位。通过实施差异化的发展战略、模式和政策，引导各地力所能及、因地制宜地上项目、搞发展。而对于不符合主体功能定位的，将坚决限制或禁止。

　　从区域经济的角度看，任何一个大的区域经济的发展都与“口、腹、心”的区位优势和分工密切相关。所谓“口”，是指一个经济区域内的流通条件和贸易进出通道，指这个区域连接大市场的出入口；所谓“腹”是指这个出入口所能带动和辐射的内陆；所谓“心”是指这个经济区域内能够促进经济发展的中心城市。“口”的要害是四通八达，货畅其通；“腹”的要害是发展生产，增加收入；“心”的要害是能够聚集和发散。形象地说，就是在区域经济中，要有颗心，有张嘴，有个肚子。心就是中心城市，嘴就是出口进口，肚子就是腹地。肚子要有贷，物产丰富，有东西出去，又要有吸纳能力，吃得进东西。心脏是大的集散地，流通中心，具备完善的服务功能。嘴巴要大开大合，四通八达，出得去，进得来。“口、腹、心”三要素都十分重要，缺一不可。有口无腹，囊中空空，何谈吞吐；有腹无口，腹中鼓胀，难以吐纳；有口有腹无心，则势能难以聚结，能量难以辐射。“口、腹、心”都良好地运转起来的区域经济，才能充满生机与活力。

　　选择某个区域进行投资要十分慎重，必须与区域经济发展战略相协调，必须考虑区域经济发展的特征和原则。要搞好区域投资，应该注意遵循以下原则：

　　1、区位优势原则。“天、地、人，三才也”、“天有其时，地有其才，人有其谋”(荀子语)，人在谋划时首先要考虑天时地利。天时，是机遇、时机，要抓住机遇，否则“时至不迎，反遭其累”；地利就是区位优势，区位不同，投资的方向、数量、重点也就不同。投资必须要注意沿海地区与内陆地区，通达之地与偏远所在，口岸城市与非口岸城市的区位优势的不同。

　　2、资源条件原则。资源因素一般包括自然资源、人力资源和资本资源。同是在国家产业政策的指导下，同样是国家鼓励发展的产业，在一个地方可能是全面拓开，在另一地方则可能有所为有所不为，这就要看有没有相应的资源条件。即使在全面拓开的地方，投资时也要视资源状况及开发能力的不同而因地制宜，有所侧重。

　　3、历史沿革原则。每个地方都有自己的传统产业领域，这是当地群众根据实际条件加以选择，并在漫长的历史过程中逐渐形成的。这些领域往往有着广泛的群众基础和很强的生命力，投资时要注重抓好有根基的传统产业，努力提升这些产业，常常可以事半功倍，取得很好的效果。

　　4、国家导向原则。国家产业政策是大局，是整体；地方产业政策是小局，是局部。小局服从大局，局部服从整体，既能使局部与全局协调，更能从整个产业政策中获得支撑与动力，收到“好风凭借力，送我上青云”的效果。投资时，既要考虑到国家政策的特点，又要考虑到区域政策的特色。

　　5、地域文化原则。千里不同凤，百里不同俗。风俗不同的结果是一方水土养一方人。经济与文化互为因果。地域文化特点是高屋建瓴的考虑区域投资的一个深层次因素。

　　6、避免趋同原则。投资要注意与周边地区产业投资的协调衔接而避免趋同，这一点十分重要。尤其是周边地区已有经济技术辐射能力相当强的中心城市时，更需从区域经济、优势互补的角度来研究自身的投资方向。投资还应该注意避免不顾条件，跟风而上，造成不必要的损失。

　　(作者：全国人大常委、环资委副主任、循环经济法立法小组组长、区域科学协会会长、教授、博导)