刘光和：中国的社会救助与反贫困事业

　　由复旦大学主办的“上海论坛2007”于2007年5月25日至27日在复旦大学举行。此次论坛邀请世界各国著名学者、政要及商界精英300人与会。新浪财经独家视频直播本次会议。以下为中国民政部副部长刘光和发表《中国的社会救助与反贫困事业》主题演讲。 。

　　刘光和：

　　女士们、先生们。今天很我荣幸能有机会参加这次由复旦大学举办的以经济全球化与亚洲选择为主题的上海论坛，与国内外各方面的专家、学者、官员以及企业家们共同探讨在经济全球化背景下，亚洲的经济社会协调发展问题。我讲的题目是“中国的社会救助与反贫困事业”。

　　贫困问题是影响经济社会协调发展的重大问题，也是影响人类生存与发展的重大社会问题。减缓、消除贫困是

和谐社会构建的前提，更是经济社会协调发展的基础。任何一个负责任的政府都必然会把消除、消减贫困、提高贫困群体的收入作为一项重要的社会政策。与世界各国一样，中国政府对减缓消除贫困高度重视。早在九十年代初就提出了全面建设小康社会的奋斗目标。要求在促进经济快速增长的同时，推动各项社会事业全面发展。特别是要确保城乡贫困群众的基本生活得到同步改善。这一目标与联合国千年发展目标是一致的。为了实现这样一个目标，近年来中国政府大力推进改革和发展。坚持以人为本和全面协调可持续的发展观，着力构建针对低收入群体的社会救助体系，致力于为他们提供最基本的社会保护。

　　民政部是负责社会救助工作最重要的政府部门。本着以民为本、为民解困的理念，关注民生、注重民生、解决民生，亲历打造全方位、多层次、分类别的社会救助体系。促进中国反贫困事业的快速稳步发展。下面我从三个方面报告中国的社会救助情况。

　　一是当代中国社会救助的进展。济贫是中国传统社会救助思想最重要的体现。所谓德为山正，政在养民，讲的就是国家要以民为重，为困难群众提供基本的生活救助。在救助的实践中，中国传统社会更多的是依靠民间的互助和救济。比较少的强调政府的责任和义务。救助的对象上也主要是灾民、和孤老残等弱势群体，救助的水平和范围也是有限的，虽然当时也制定出一些法律法规，不过真正付诸实践的是少之又少。新中国成立以后，政府对社会救助事业给予的高度的重视，做了大量的工作。

　　改革开放以来特别是二十世纪九十年代以来，水平国家财力的逐步增强，政府投入的持续加大，民政部门对传统社会救助制度进行了全面的改革。从救助的理念到救助内容、从救助的水平到救助方法、从救助程序到救助管理，中国的社会救助制度可以说发生了根本性的变化。这些转变标志着现代社会救助制度的初步确立。从关注救助对象的社会身份，到关注救助对象贫困程度的转变，按照传统的救助办法，不同的社会身份的人群，即使贫困程度一样，但是享受的救助待遇也不一样。现在以城乡低保制度为核心的现代救助制度，摒弃了按照社会身份确定救助对象和救助标准的做法，将关注的重点放到救助对象的贫困程度上，这就使得社会救助政策更加公平、合理，社会救助的规模也不断的扩大。1992年获得政府长期救助的城乡各类人员只有347万人，占当时全国总人口的0.3%。到2006年底，城乡长期社会救助对象已经达到4964万人，这里还不包括灾害救助的人口，占全国总人口的3.78%。从低标准的社会救助向标准科学的社会救助转变，这又是一个特点。

　　救助的标准直接决定财政的投入，财政投入的多标准就可以高一些，反之就只能低标准的救助。长期以来，中国社会救助的标准基本上是依靠地方政府的财力状况来确定的。建立现代社会救助制度最重要的就是要建立科学的救助标准制订办法，城市最低生活保障条例第6条规定，城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必须的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、燃煤、燃气费用，以及未成年人的教育费用来确定。这一规定确定了救助标准与维持救助对象生活之间的关联。与近代救助制度的内涵是一致的。

　　再一个标志就是从救助项目的分散向资源整合型的社会救助制度转变。自从我国城市最低保障制度建立以来，传统的救助项目逐步转变为专项救助和生活救助两大类。生活包括农村低保、农村无保等。专项救助包括医疗救助、住房救助、教育救助、司法救助、就业援助等等。还有一个标志是从粗放型的社会救助向精细化型的社会救助转变。在救助的硬件上，由传统的生活形态的观察转变为科学的家庭收入调查。在救助的内容上，由单一的生活救助转变为生活、医疗、住房、教育等在内的综合性的社会救助。

　　在救助的方式上由简单的发放救助金、救助品，转变为有利于促进救助对象就业、再就业的积极的救助。在救助资金的发放上由传统的手工发放转变为通过银行、信用社等经营机构的社会化的发放。

　　当代中国的社会救助正在向着专业化、技术化的方向发展。从今年开始，民政部将陆续制订保证家庭收入调查，救助标准测算，救助对象的分类，以及救助统计等方面的推进性的行业标准。进一步规范和完善社会救助工作。

　　我讲的第二点，社会救助制度为城乡的低收入群体提供了基本的生活保障。

　　随着当代中国社会救助制度的建立，国家进一步明确了社会救助工作的责任。各级财政特别是中央财政在社会救助资金的投入上不断增加。九五期间民政部门一共支出的社会福利和社会救助的资金是201个亿，十五期间达到257个亿。其中中央财政支出从九五期间的19个亿，增加到“

十一五期间的385个亿。这成为城乡低收入人均基本生活的有利保障。在城市居民的最低生活保障方面，救助规模已经连续四年稳定在2200多万人，救助的标准凑2003年的149年提高到2006年的170元，救助对象每一个月的平均补助金额从2003年的58元提高到2006年的83元。全年低保的支出额由2003年的150个亿增加到2006年的224个亿，分类施保的办法是特殊困难的低保对象得到了更多的救助，提高了低保资金的使用效率。

　　在农村最低生活保障方面，目前权利已经有25个省市区、2133个县市区初步建立了制度框架。有1509万农民享受了农村的低保。在没有建立农村低保的资金有729万人享受了特困户的救助。今年一季度农村的低保对象已经增加到了1788万人。温家宝总理在今年的政府报告工作中做出了承诺，要在今年全面建立农村低保制度。国务院已经进行了研究，有关农村低保制度的文件将于最近要出台。农村低保制度的全面建立，标志着居民最低生活保障制度将覆盖到全体公民。在农村五保供养方面，新修订的五保供养条例已经具体的实施。2006年底全国有484.5万人纳入了五保供养。其中集中供养的人口每一年人均供养的水平是2229元，分散供养的人口年供养的水平是1691元，一季度五保公羊的对象已经增加到了499.8万人，将近500万人。

　　在专项救助方面，农村医疗制度已经全面建立。患病的农村五保户和患病的家庭可能享受医疗费用的补助。2006年一共筹集了农村医保救助资金是23个亿，累计救助的人口是1800多万人次，其中资助参加农村新型合作医疗的有1400多万人。城市的医疗救助继续扩大试点的范围，2006年全市有1865个县市区参加了。去年筹集救助的资金是183个亿。全国已经有145个城市建立了

廉租房制度。截至去年年底一共有8万户家庭通过廉租补贴和实物配租等方式解决了住房的困难。

　　教育救助、就业救助等政策也得到了比较好的落实。社会救助制度的全面实施为城乡困难群众提供了基本的生活保障。

　　我要讲演的第三点，中国社会救助制度的发展方向，因为时间的关系，我下面点一下题。历史和实践都已证明，从本国的实际出发，因地制宜，科学规划、稳步推进，是减缓消除贫困的基本策略，也是人类社会战胜贫困的必然宣传。社会救助制度的建立和实施，把中国的反贫困事业向前大大的推进了一步。但是我们也清醒的认识到，中国的社会救助制度还需要进一步完善。未来的一个时期民政部将按照中国政府的部署和要求继续推进社会救助制度的完善和发展。主要有四点，第一着力构建以社会救助为重要内容的低收入群体社会保障制度。发挥制度救助在低收入群体社会保障中的重要功能，规范社会就住在反贫困中的地位和规模。同时加快救助立法的进度地为社会救助工作提供法律依据。

　　第二继续按照分类分层的策略，以现有的城乡低保个五保制度为基础，进一步完善医疗救助、教育救助、就业援助等等救助工作，使之可以覆盖到所有的困难人群。进一步规范分类施保的方法和程序。建立分类分层次的救助机制，使不同的人群、不同的家庭、不同的支出需求以及不同的区域救助对象能够享受到不同类别的综合性的社会救助。

　　第三，不断推进城乡社会救助制度的协调发展，以农村低保制度的建立为契机，继续推进城乡救助制度的框架在全国建立，进一步规范和完善各项专项的社会救助制度，逐步的缩小城乡社会救助的差距，加大部门之间的协调，不断整合社会救助的资源，巩固并完善政府领导、民政主管、部门协作、社会参与的社会救助管理体制和运行机制。

　　第四、逐步提高各级政府的社会救助能力，社会救助事业的发展状况直接反映着低收入群体社会保障的程度，也对各级政府执政保障能力的体现。足额保证救助经费以及稳定推进等收入，考察和交流的等方法继续加强贫困救助事业的发展。

　　女士们、先生们、朋友们，社会救助是一个永恒的话题，也是社会经济协调发展的支撑，中国的社会救助制度刚刚建立，在反贫困事业中才崭露头角，我们衷心的欢迎国内外的专家、学者给予中国的社会救助事业以更大、更多的关注。也期待着有关组织和与我们建立合作关系，共同推进中国社会救助制度的完善和发展，共同为中国的反贫困事业贡献我们的力量。

　　谢谢大家。