原国家电力监管委员会主席邵秉仁演讲

　　专题会议三：面对能源与资源瓶颈

　　

原国家电力监管委员会主席邵秉仁演讲

　　主持人汪涛：

　　下面有轻原国家电力监管委员会主席邵秉仁先生发言，邵主席多年从事经济管理工作，并且在地方政府和中央政府都任职，在国家经济体制改革委员会，从1994年、1995年任党组委成员，到后来任副主任，任国家经济体制改革办公室成员，2002年开始任国家电力监管委员会党组成员和副主席。下面，请邵主席给大家介绍电力体制改革和进一步引进市场化机制和清洁能源利用的问题。

　　邵秉仁(原国家电力监管委员会主席)：

　　刚才徐锭明先生已经把

能源约束的严重性跟大家笼统的介绍了，我这个发言中心是讲电力，电力最广泛的一种能源方式，电力的问题实际上反映了整个能源当前存在的一些问题。应该说从2002年开始我们国家进行电力体制改革，整个成效还是有的。特别是近几年来电力工业的发展，应该是呈现一种高速的状态，但当前的问题主要是两个方面：

　　一个是发展的质量不高，虽然我们这几年电力工业主要的基础经济指标有了明显的提高，但是与国际先进水平相比，仍然有不小的差距。从经济指标上看，2005年国家电网公司和南方电网公司，这两大电网公司的销售利润率分别只相当于世界五百强同类企业平均水平的13.5%和17.4%。两家公司的总资产回报率也只分别相当于同类企业平均水平的15.2%和23.1%。

　　我们国家电网的输电能力和其他国家相比明显偏低，从供电的煤耗情况看，2005年我们的供电煤耗为每千瓦374克，比国际先进水平高出58克，相当于一年多消耗煤炭1.17亿吨。从输电的损耗率看，我国输电限损为7.18%，比国际先进水平高2到3个百分点，相当于一年损失电价450亿千瓦小时。基本上是我们国家中部地区一个省一年的用电量。特别值得注意的是，在新型高效机组大量投产比例不断增加的情况下，今年上半年电力行业单位GDP能耗不仅没有下降，反而上升了0.8%。因此实现十一五期间单位能耗降低20%的目标相当难。

　　第二个问题，电力工业发展面临的资源环境压力越来越大。电力行业既是优质清洁能源的制造者，也是一次能源消耗大户和污染排放大户，我们国家火电机组占了发电装机总容量的75%，火电发电量更是占全部发电量的80%以上，现在我们国家的资源条件，在可预见的将来，电力仍然是靠煤炭支撑。最终以火电为主的电力工业机构使得我们国家发展面临十分沉重的资源环境压力。

　　目前，目前电煤消耗约占全国煤炭产量的一半左右，火电用水占到工业用水的40%，二氧化硫排放量占到全国排放量的一半以上，烟尘排放量占到工业排放量的33%，全国排放量的20%，产生的灰渣占全国的70%。在我国资源，特别是煤炭总量有限，有效供给能力和发展后劲明显不足，以及环境约束下，今后电力供应将越来越面临着严重的环境保护问题。如果延续目前的传统发展方式，实现“十一五”规划的目标，单位能耗降低20%，污染物排放量降低10%的任务是不可能实现的，是当前的两大主要问题。

　　产生这些问题的主要原因是什么？我认为当然有资源的约束，技术水平等客观原因，也有电力规划设计，工业结构、经营管理以及资金投入等方面的原因。但是最根本的是电力市场对于电力资源的配置基础作用没有完全发挥，促进电力企业节能、降耗、污染减排，实现可持续发展的有效约束机制没有完全建立，这是最关键的原因。市场对于解决清洁能源的建设，没有发挥作用。

　　2002年开始进行的电力体制改革，虽然明确了市场化改革方向，但是四年来电力市场化改革没有取得实质性进展，当时的电力体制改革方案我是参与设计的，后来到

证监会又主观这方面工作，在我看到这四年的市场化改革没有取得实质性进展，突出表现在三个方面：

　　第一，电力资源配置方式没有根本性转变。电力至今仍然是实行计划配置方式，而不是市场的配置方式。长期以来，政府确定电价，但在电价核定中，只认直接会计成本，没有充分考虑和体现环保成本。政府控制电量分配，但是在电量分配当中过份强调平均分配，没有充分体现环保节能的要求，政府审批电力建设项目，但是在审批项目当中，注意项目的经济性评价过多，不注重项目在环保节能方面的情况。当然这两年有所好转，特别是实行核准制以后有所好转，但总的情况看还不容乐观。这种计划配置资源的方式，对于电力工业的可持续发展显然是难以为继。

　　第二，电力工业经济增长方式没有实现根本性转变。电力发展中，还存在高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率问题，电力经济增长方式总体上粗放。比较而言，发电企业的情况要好一些，因为发电市场化程度要高，比“十五”期间投产的电力建设项目单位造价的变化情况为例，“十五”期间，火电工程单位造价总成本下降了25%，而交流送电工程单位造价成本不降反而上升，因为电网仍然是垄断的。发电建设项目和电网建设项目在单位造价上不同变化趋势，从一个方面印证了打破垄断、引入竞争，在提高效率降低成本方面的巨大作用。

　　第三，电力管理体制没有实现根本性转变。2002年，电力体制改革以后，虽然设立了专门的电力监管机构，但是基本上处于无所作为的状态，电力管理职能交叉，责权脱节的问题并没有得到根本解决，电力管理仍然沿袭了分散监管的体制，电力管理方式仍旧以行政管理为主，影响了电力管理的科学性与有效性。所以不解决电力资源的市场化配置，不改变粗放的增长方式，不提高电力监管的规范性、科学性，电力工业的可持续发展只能是一句空话。刚才徐锭明先生谈了“十一五”期间国家对于过可需发展的一些要求，这个要求完全正确，但是能不能做到，取决于我们在具体环节上如何按照市场化的方向继续推进。所以，实现电力工业的可持续发展，市场化改革是一个非常关键的问题。

　　我国改革开放二十多年的经验充分证明，源于市场的经济机制是提高能源生产和利用效率的根本动力，必须坚持电力改革市场化方向，抓住当前电力在供需矛盾比较缓和的有利时机，加快推进电力体制改革。

　　第一，推进改革电力规划方法，增强电力规划的科学性。因为电力规划是电力发展的一个纲，传统电力规划只注重通过扩大供给的办法来解决电力供应问题。在当前电力发展面临资源约束和环境约束不断增长的情况下，这种方式已经走到了尽头，需要进行改革。电力发展要从单纯依赖扩大供给，解决供应问题转到供给需求两条腿走路，从电力供需两个方面制定政策，需要更加注重通过加强需求管理，引导消费需求，倡导节约用电、合理用电、有序用电，通过减少电力消费的不合理增长，促进电力可持续发展。此外，电力规划必须坚持全局规划，引导电源合理布局，必须坚持电网和电源统一规划，引导电源电网协调发展。因为当前明显电网建设滞后于电源建设，电源呈现一种无须发展的状态，这个必须得协调。

　　第二，加大电力企业改革的力度，塑造合格的市场主体，有什么样产权制度就会有什么样的发展机制。目前我们所谓电力市场的七家主体企业，都是国资委管理的独资企业，市场主体产权结构，这种高度的同质性不利于形成健康、规范的市场竞争机制和市场交易机制，不利于发挥市场机制对于市场主体可持续发展的激励作用。特别是在电网企业仍然处于高度垄断，多家卖电、一家买电的情况下，无法确定市场的平等买卖关系，无法建立真正的电力市场。因此，必须加快改革电网企业，实行输配分开，主辅分离，加大电力企业产权多样化改造力度，当然进行主辅分离是一个比较复杂的问题，但是不等于不往前走。前不久召开的国务院常务会，研究了下一步电力体制改革的时候，就确定下一步要进行输配分开试点的研究，我希望这个方面的工作力度要大，否则无法建立电力市场，前面谈的这些问题，在没有市场化的前提下无法解决。另外，要加大电力企业产权多样化改造力度，引入战略投资者，改变国有股一股独大、内部人控制、公司治理结构不规范等问题，使电力企业真正成为市场竞争主体，从而强化科学决策机制和投资约束机制。

　　第三，加快电力市场建设，选择符合我们国家国情的市场模式。现在看来，世界各国的电力市场都不尽统一，很难说有一个完美无缺的市场模式，我们也在不断的探索，关键是要符合我们国家的实际情况。一个新的事物在建设和运行过程当中难免会遇到一些问题，这是正常现象，但是不能够因此否认电力市场化改革的方向，有人借当前出现的一些问题，企图否定改革，上一级政府确定的改革方向，这是完全错误的，还要继续往前走。市场建设本身不是电力体制改革的目的，但是不改革就无法建立电力市场，这也是问题的关键。一定要形成和确立电力资源的市场配置机制。

　　另外，从国外的经验和市场的本质来说，竞争交易和市场主题间，基于自愿基础上的双边和平交易也都是市场行为，都是电力市场的重要组成部分，问题是现在电网一家又买电又卖电，而供电方是多家，在不平等的情况系很难实现真正的双方对等交易，所以它既是市场行为，但目前我们的实际情况还没有起到市场应有的配置作用。

　　第四，要转变电力管理方式，改革电力投资体制和电价形成机制。投资体制改革和电价形成机制改革，是电力市场化改革的关键环节和核心，这两个改革如果不突破，就不能说电力市场化改革取得了成功，要改革现行的投资审批制度，更大程度的发挥市场配置资源基础性作用，减少政府对企业投资活动的干预，引导市场投资，企业自主决策的新型投资体制，逐步以规范的市场准入监管取代项目审批管理，放松经济性管制，加强社会性管制，要随着与市场经济相适应的电价机制，建立发电、售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格由政府定价的机制。当然这个问题也很复杂，因为电价是基础性的价格，牵一发而动全身，这个完全由市场形成价格，还需要走相当长的一段路子。但是我希望这个方面要往前走，不能停滞不前。

　　要实行有利于环保的电价政策，在价格上要形成对环保的激励作用，增强电价对需求的投资，终端能效以及减少环境破坏的激励措施，真正发挥价格信号对于市场主体行为的引导作用和对电力资源的配置调节作用。

　　第五，改革政府电力管理体制。现在多家管理，显然是效率不高，而且互相扯皮，我建议在这个问题上，应该痛下决心，把这些监管基于一家，统一行使代表政府形式监管职能，否则现在继续这样扯下去谁也做不好，只能消耗目前的效率，损害政府的形象，别的作用起不到。要想解决这个问题，恐怕要结合政府行政管理体制改革，重新划分管理权限，调整监管机构，由一个机构统一实施建立监管职能，这样从管理上才能旅顺。

　　我的发言完了，谢谢！

　　主持人汪涛：

　　感谢邵主席为我们做了详尽、深刻的电力改革方面的分析，提出了电力市场改革的必要性，以及强调了推迟和停滞改革的严重后果，并且提出了改革的几个方向和措施，请大家再次以热烈的掌声感谢邵秉仁主席。下面有请国务院发展研究中心副主任陈清泰主任发言。