长三角开发区招商变局

　　面临经济转型压力，承载着引资使命的“经济英雄”竭力求解新的发展模式

　　早报记者 徐益平

　　从空间上来说，它们一般位于城市的郊区。然而，在经济地理版图上，它们却处于城市的核心，承载着后者的发展冲动和梦想。

　　从时间上来说，它们至多只有22年历史。然而，就在这短短的历程中，它们喷薄出神奇的力量，演绎了一幕中国外资引进史上的奇迹。

　　它们的名字叫开发区。在官方的词典中，是指在城市或其他有开发前景的区域，划出一定范围，经政府科学规划论证和严格审批，实行特殊体制和特殊政策的开放开发区域。

　　

商务部最新发布的材料显示，自我国1984年创建经济技术开发区以来，开发区对地方和区域经济发展起到了良好的示范、带动、辐射作用。以54个国家级开发区为例，2004年，其共完成GDP6601.44亿元，同比增长32.43%，高于同期全国9.5%的增幅，约占全国GDP总量的4.85%；截至2004年，累计利用外资超过705亿美元，约占我国累计使用外资额的12.54%。

　　开发区与区域经济发展的紧密性已无可置疑，从某种意义上来讲，身为招商引资主要载体，它甚至可称为一个地区的“经济英雄”和经济生态的缩影。

　　被认为是“

中国经济领头雁”的长三角显然更能体会这种关联性的意味。一方面是深受其益：2005年，拥有13个国家级开发区的该地区GDP总量达到33859亿元，实际利用外资总额达263.33亿美元，约占当年我国实际使用外资总量的43.65%；另一方面，由于该地区在去年遭遇了近10年来的首次整体经济增速下滑，开发区多年发展中的沉疴因此浮出水面。

　　然而，随着沪苏浙三省市果断凭借结构调整和增长方式转变迈出长三角经济的转型之路，这一地区的开发区亦开始竭力求解，“招商选资”成为其不约而同的路径选择。

　　从“招商引资”到“招商选资”，一字之易，折射出长三角开发区风起云涌般的发展模式“变局”。

　　走出“甜蜜期”

　　长三角开发区在去年打了个响亮的“喷嚏”。

　　众所周知，长三角能在近几年成为全国利用外资总量最大、势头最猛、增长最快的地区，担当着地方引资使命的开发区是其中的急先锋。但这一局面到了2005年出现微妙变化：当年前3季度，长三角的协议外资远低于全国平均水平，而全年实际到位外资增幅也比上年回落12.2个百分点。

　　开发区“伤风”，其实是整个长三角经济遭遇“感冒”的一个微观反映。

　　2005年，长三角经济集体趋缓。上半年，沪苏浙3地生产总值、规模以上工业增加值、固定资产投资、外商直接投资、信贷等5大核心经济指标增速纷纷回落，有的甚至低于全国平均水平。这是近10年来，作为中国经济领头雁的长三角地区首次出现整体增速滑落现象。

　　对于集体下滑，按照浙江省省长吕祖善的话说，“既是宏观调控预期目标的必然反映，也是多年来结构性、素质性矛盾的必然显现”。

　　两个“必然”同样适用于开发区，且表现得可能更为明显。从宏观调控方面看，开发区的这一“喷嚏”最终打出，已积数年之久。

　　2003年7月，国务院先后下发《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》和《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，开发区整顿风暴由此刮起。随后，国务院相关部委针对包括整顿开发区在内的土地整顿，所召开的大大小小会议不下20个。

　　国务院将矛头对准土地，可谓直指要害。土地一向是开发区的最优势资源，一个普遍现象是：在开发区建设初始阶段，地方政府往往依靠增加自然资源性生产要素投入替代其他生产要素来实现资本积累，相比于其他投入要素更为丰富的土地自然首当其冲。

　　而整顿风暴打破了沿袭多年的“招商引资、土地先行”默契。没有了挥洒自如的土地“底牌”，开发区尤其是置身于土地资源最为紧缺的长三角开发区，“以土地换资本”和“以土地换产业”的“甜蜜期”至此结束。

　　以土地为“筹码”是长三角各地政府在招商引资角力上普遍使用的招数，而这种招商模式带来的弊病是土地要素的粗放式投入，进而导致经济粗放式增长。FDI研究专家、浙江工业大学经贸管理学院院长程惠芳认为，长三角很多大规模开发区的产出，很大程度上都是以土地资源的‘滥用’为支撑。

　　苏浙沪两省一市社科院今年初联合发布的《长三角蓝皮书》显示，1996年至2004年长三角的耕地面积净减少了34.03万公顷，相当于长三角现有耕地总面积的1/20。而在产出上，数据显示，整个长三角工业用地平均产出率仅约2亿元/平方公里，只相当于国际工业用地平均产出率的1/80。

　　“国家一实施宏观调控，招商就出现问题，说明我们以往的招商路径存在很多弊病”，浙江工业大学经贸管理学院院长程惠芳认为。

　　从“饥不择食”到“挑食”

　　在经受了经济盘整的阵痛后，长三角的决策层开始不约而同地选择了经济转型。具体到开发区上，则是从“招商引资”向“招商选资”轨道上蜕变——一字之变，折射出长三角在发展开放型经济的姿态上，正由被动的“饥不择食”悄然走向主动的“看菜吃饭”。

　　从目前看，长三角开发区“招商选资”的策略主要有二：对外，提高项目的准入门槛；对内，淘汰产业档次低、效益差的企业，并收回长年不开工项目的土地，通过“腾笼换鸟”，优化产业结构。事前的“标准遴选”和事后的“门户清理”并驾齐驱，长三角开发区的招商面容逐渐清晰。

　　所谓提高准入门槛，一方面是针对土地紧缺现状，抬高土地投资强度。这在以开放型经济著称的苏州最为典型。以昆山为例，早在2002年，该市就采取“5432”集约用地新机制，即进入国家级出口加工区的企业，平均每亩土地投资额不得低于50万美元；国家级经济技术开发区企业不得低于40万美元；省级开发区企业不得低于30万美元；工业配套区企业不得低于20万美元。目前，“5432”的标准已提高为“6543”。

　　另一方面是猛打引资方向盘。长三角开发区纷纷把招商引资重点从一般加工型生产企业转向引进以知识经济为特征、高新技术为主导的跨国公司，尤其是跨国公司的研发机构和产品销售中心，以及服务业。这在上海身上可见一斑：扼外资东来之要冲的长三角“领头羊”已率先制定出高层次利用外资的新目标。《上海市进一步提高外资质量发展纲要》、《上海进一步提高外资质量统计指标体系》、《上海市外商投资重点产业目录》以及《上海吸引跨国地区总部的行动方案》4文件联袂出台，共同形成上海提高外资质量的新指导方针：在保持适度规模的前提下，将更注重提高外资质量、强化功能、优化结构、拓宽领域。

　　“腾笼换鸟”方式也越来越为长三角各地政府所倚重。这一由浙江省委书记习近平首创的词汇，原本主要指向浙江民营经济的升级换代：挪开“死鸟”，提升“老鸟”，增加“新鸟”。“死鸟”指的是纳不了税、交不了排污费和发不出工资的企业；“老鸟”是行业内能继续生存的企业；“新鸟”则是吃得少、产蛋多、飞得远的高新技术产业之“鸟”。

　　在外资引进领域，“死鸟”被诠释为个别高耗低效、经营不善、土地闲置的劣势企业。对于这些企业，上海采取的招数是对土地进行“二次开发”，即通过回购土地、置换厂房、协议搬迁等方式将其淘汰，腾出厂房和土地，扶持“新鸟”——科技含量高、低能耗高效益的优势企业。上海计划，到2010年，全市零星工业用地减少50平方公里，淘汰劣势产业3000～4000家，腾出土地20～30平方公里，开发区每平方公里产出提高到60亿元。

　　在“腾笼”的同时，长三角加紧了配套机制的建立。据了解，上海很多开发区已建立项目评估和督查体系，对投资质量差、投资量不足或长期“开而不发”的项目，或督促限期提升投资质量，或实行项目退出。浙江绍兴县更是专门制定政策，规定了新建工业项目的每亩投入强度和产出效益，投入强度不足的项目无地可供，而且项目投产后投入未达到要求的，照样被核减用地面积，或限期追加投资。

　　对于“老鸟”，“无地招商”是长三角开发区渐渐风靡的新模式。所谓无地招商，是指用尽量少甚至不占有土地的方式招徕外资，拓展内涵式增长之路。在上海，其主要表现形式主要是发展“楼宇经济”。在浙江，主要表现形式是大规模修建标准厂房，以嘉兴为例，该市上半年出台的相关文件提出了未来三年的目标是：“每年新建标准厂房面积不少于150万平方米。”江苏的“版本”是鼓励外商增资扩股。

　　招商模式转型在长三角开发区已然成潮。至于其脉络，浙江省外经贸厅开发区处有关人士认为，开发区经济发展将从以粗放型为主转向以集约型为主，从以速度为主转向以效益为主，从以总量为主转向以结构为主，从以量的扩张为主转向以质的提高为主。

　　政绩思维之变

　　追根溯源，开发区招商模式转型，其实反映了作为招商政策制订者的政府思维的悄然嬗变。

　　上海城市化发展研究中心主任、国家发改委长三角区域规划综合组研究员郁鸿胜说，长三角能否实现二次腾飞，政府层面转变至关重要，其关键点便是对官员考核机制的创新。他强调，“还有比GDP更重要的东西，譬如环境友好、就业、社会和谐度等”。

　　而政府显然意识到了这一点。在这方面，一向具有制度创新冲动的浙江，是长三角政府思维之变的典型。

　　今年8月初，浙江省委组织部颁布实施《浙江省市、县(市、区)党政领导班子和领导干部综合考核评价实施办法(试行)》。引人注目的是，在总计26项考核指标中，固定资产投资和招商引资等2大传统指标不在其列。在15项定量指标的考核中，既包括地方生产总值、财政收入、城乡居民人均收入等经济指标，也包括农村新型合作医疗参保率、被征地农民基本生活保障率、环境质量等社会文化发展指标；既考察经济增长的规模、幅度，也考察万元GDP建设用地增量、万元GDP能耗、主要污染物排放量、地方政府负债率等涉及发展的成本代价指标。

　　巧合的是，1个月前，浙江省外经贸厅公布了新修订的《浙江省开发区考评办法》。该《办法》设定了经济实力、发展质量、综合效益、增长潜力等4大目标，在保留引进外资、发展工业、扩大出口、高新技术、增加税收等主要统计考核指标基础上，新增自主创新、集约用地、保护环境、节约资源、集聚产业以及扩大就业等导向性指标。

　　“考核办法是根据科学发展观要求修订的，将更注重开发区规模、质量、效益和速度相统一的‘综合素质’”，浙江省外经贸厅有关人士介绍。目前，不到全省陆域面积2%的浙江开发区，年工业增加值已占全省的1/4强，出口额占近1/3，直接利用外资额占一半以上。

　　浙江省统计局透露，作为国家统计局圈定的国内首批10个GDP核算试点省市之一，该省目前正在全面摸底环境资源状况，酝酿全省性的绿色GDP核算。

　　无疑，这些考核办法正促使地方政府的职能“以GDP为中心”转向“以经济环境建设为中心”。“一方面，它们的出现是经济转型过程中的必然产物，”浙江工业大学经贸管理学院院长程惠芳认为，但另一方面，更符合实际、科学的考核体系，将树立有利于经济发展模式顺利转型的干部政绩观，从根本上确立地方政府在经济发展中的作用和角色，对浙江经济摆脱“成长烦恼”具有直接效果和长远意义。

　　知情人士透露，除浙江外，长三角各地也正在酝酿对考核体系进行改革，大致内容相仿：不再把招商引资、GDP增长、财政收入水平等作为考核地方干部的最重要指标，取代它们的将是社会的和谐度、人民的满意度以及地方

竞争力等更加“形而上”的指标。