许成纲：政府除了看房子以外还可以造房子

　　

伦敦经济学院教授许成钢 点击此处查看全部财经新闻图片

　　2006年9月5-6日，由新华文摘杂志社主办的“开创蓝海—2006企业创新高峰会”在北京友谊宾馆举行，新浪财经独家进行图文直播，以下为哈佛大学经济学博士、伦敦经济学院终身教授、清华大学管理学院特聘教授许成纲演讲：

　　许成纲(伦敦经济学院教授)：

　　我今天讲的问题是关于企业治理的问题，讨论企业治理的问题，我想非常快综述一下经济学界关于企业治理和政府之间的关系是怎么样的，作为起点，让我先回顾一下所谓华盛顿共识，在座的各位也是有些人清楚，有些人不一定很清楚华盛顿共识。华盛顿共识当经济转轨开始的时候，当前苏联经济垮台了，东欧系统垮台，这个时候在经济转轨的时候，无论是美国政府也好，还是世界银行也好，国际货币基金组织也好，所有的国际组织和西方政府以及西方经济学界的精英，他们认为达到了一个共识，关于一个好的经济应该怎么运行和经济转轨应该怎么样进行，经济共识里面关于企业治理和政府之间的关系，大体上我们可以把它简写成就是平常说的话政企分开，政企分开是什么意思呢？企业就是企业，政府不应该和企业有直接的关系，政府起的作用是什么呢？只是保护产权和执行合同，华盛顿共识到底在国际间能不能找到证据呢？实际上关于华盛顿共识，在过去经济学界有很多的变动，有相当一些学者持不同的看法，这里面非常重要的问题，就是所谓华盛顿共识有没有证据，这个证据实际上是最近刚刚提供出来的，下面就把非常最近在经济学界提供出来国际间的给大家简要概述一下。

　　这个证据是用71个过去前欧洲殖民地做样本，包括国家，这些国家包括所有美洲的国家，北美、南美、加拿大，几乎所有非洲国家，几乎所有南亚国家等等，很重要的一点就是除掉东亚国家，因为东亚国家没有一个国家在过去是完整前欧洲殖民地。以除东亚国家以外的世界上其他这些国家做例子，找到的证据发现，的确在这些国家里，如果一个政府保护产权更好，这些国家投资、财富的水平，金融发展水平都发展得更好，在这些国家里，如果以法律为基础的执行合同的制度发展得更好，这些国家里面证券市场发展更好，这是一个国际间证据，但是很重要的就是要注意到一点，国际间的证据排除了东亚国家。

　　我们可以把整个这部分的内容，包括华盛顿和共识和证据概括成为政府的作用是什么呢？这里讲的是政府和企业之间的关系，政府的作用就是看房子，就是把这个房子看好了，秩序看好了，企业就是房子里面演戏的这些人，政府不要管他们。和这个对应有另外一个见解，政府不仅仅应该是看房子的，政府应该同时是建房子的，政府很主动做很多事情，持这个见解经济学家主要基于对东亚经济发展的关注，当我们讲到对东亚经济发展观察，指的就是包括日本、韩国、台湾、新加坡东亚地区的发展，如果我们看东亚地区经济发展，我们可以知道，在二战以后，东亚经济突飞猛进，在世界上是特别特殊的一个地区，这么特殊的地区有没有什么特别的特点呢？有很显然的特点，政府在这个地区都起很多的作用，起很主动的作用，政府不仅仅是看房子，政府同时是造房子的。

　　当我们讲政府是造房子的时候，具体是什么意思呢？当这个社会出现司法制度失灵的时候，当出现法律失灵的时候，政府可以出来替代一部分司法制度失灵的功能，另一部分就是当市场出现失灵的时候，有市场失灵的时候政府可以出来做一部分帮助经济能够变好的这些作用。尤其是关于市场失灵情况下，政府可以起作用这是政府学里面标准的见解。当法律失灵的时候，政府可以出来起的作用不是最标准的见解，这是我本人最近几年里面做重要的一部分研究工作。

　　以上这些见解政府作为建房子的人，是不是学术界有统一的见解呢？没有。如同前面所讲华盛顿共识，在学术界并没有统一见解，政府是不是可以除了是看房子的人以外，又是一个造房子的人，这个问题学术界也没有统一见解，为什么没有呢？因为在学术界有很重要的一个看法就是说，谁来限制政府？如果企业依赖政府帮助政府会不会干坏事情，怎么保证政府不干坏事情，学术界没有统一的见解，回到下面重要的问题，在学术界无论是在经济学界还是政治学界、政策界包括政府和商界一直是有辩论的问题，我想把辩论总结得更加简单一点，这个辩论变成政府到底是一个造房子的人，政府是一个匪徒，政府是匪徒意思就是政府干坏事，政府去抢、去偷，政府造房子意味着政府去帮助，也有其他的学者给总结成为政府是帮助还是政府去掠夺，这里面的核心问题就是关系到政府和商业之间是不是应该分开，政府和商业之间部分开的话，政府会不会起坏的作用，如果看东亚经济发展的时候，在经济学界也有两个截然不同对立的见解，一个见解更集中看东亚经济二战以来非常好的发展，我列出来两个代表的人物，国内很多人都很熟悉的，获得诺贝尔经济学奖的曾经任世界银行的首席经济学家、副行长，三个礼拜以前，我正好和他有一个小的座谈会，我们讨论一系列中国的问题，讨论两整天。他持很强的见解认为，整个东亚经济发展发展得好，其中重要的原因之一是政府的介入，和他持正好相反观点的是拿东亚金融危机做例子，产生东亚金融危机以后，许多人认为之所以东亚产生金融危机，是因为政府很深的介入，包括国际

货币基金组织都在这个问题上持很强的见解。我从哈佛大学教授General摘的概要，东亚经济同经济学所里面的标准见解或者华盛顿共识对比，逐渐对比，从产权、公司治理、商业统政府之间的关系产业组织也就是市场结构、金融制度几个方面来看，东亚经济的特点同华盛顿共识有非常大的差距。最基本的特点在华盛顿共识见解下，政府和企业之间的关系要分开，所谓政企分开，东亚经济的特点就是政府同经济相对关系比较紧密。说到每个具体的问题上都可以看到这个特点。为什么讲到东亚经济的特点呢？非常重要的原因就是，

中国经济改革过程中，经济改革三十年过程中，中国实际上走向了道路，更是所谓东亚经济的模式。

　　看一下中国自己经济发展状态，在1978年改革刚刚要开始的时候，中国差不多五分之四的经济成分是国有的，到了如今，中国大概只有五分之一的成分是国有的，这是非常大的变化，在巨大变化过程中我们知道，有巨大量外资进入，贡献非国有的部门，自从九十年代中以来，十年以来，中国经历世界上最大规模所有制的变化，悄悄在进行，这就是我们叫做改制，改制的过程中，大批的中小型国有企业所有制的形式发生了变化，我要强调特别重要的一点是什么呢？虽然在改革将近三十年的过程中，私有部门大大发展，但是我们必须要看到，私有部门大大发展一直同政府有紧密的关系，当我们讲政府的时候，我更要强调是地方政府，中国的私有企业无论是国内的私有企业还是外资的企业还是合资的企业，都普遍同政府有着相当紧密的关系，为什么这样子，其中有很重要一部分原因是因为我们都知道，到2004年春季修改宪法的时候，中国在宪法正式规定保护私有产权。在04年春季之前没有在宪法正式保护私有产权之前，在得不到政府保护的时候，可以想象在法律上处境非常尴尬。关于这个问题我自己做过一些实地调查，中国私有企业发展特别好的地区，台州地区，地区政府想尽各种办法给私有企业戴上红帽子，帮助他们得到保护。

　　还有另外一些问题，中国许多制度不健全，非常重要的问题就是私有企业受到歧视，特别重要的一些问题在获得土地、能源、信贷这些方面私有企业发展困难，当他们发展困难的时候，有没有能力得到地方政府帮助，实际上在很大程度上决定了这个地区的私有企业能不能发展好得好，比如台州地区的政府对当地私有企业有相当的帮助，最后的结果我们知道台州地区有像吉利这样的汽车制造厂，有飞跃世界第一大缝纫机制造厂，而且制造是高端缝纫机等等，他们都是得到非常大量的地方政府的帮助。当政府很深卷入商活动的时候，我们怎么保证政府不做坏事呢？我们大家都知道政府可以是腐败、寻租、利用政府的权力做其他的事情等，怎么样能够防止政府不做太多的坏事呢？讨论到国际间的问题的时候，当经济学家讲到为什么东亚国家、政府有很深的帮助企业做事情，但是能做比较好呢，讨论到国际间的问题，人们经常会说，由于国际间的竞争，在面对非常激烈国际间竞争的时候，政府为了要让这国经济发展得好，所以不可以坏事做得太多，可能会做一些坏事，比如韩国政府不断发现有丑闻出来，但是如果我们计算一下丑闻所占到的GDP的比例，是相当小的，坏事比较多，国际间竞争比较小，讨论国内的时候，有什么机制保证中国政府坏事不会做得太多呢，我想提一个见解，实际上是中国的地区间竞争对这个问题有所帮助。对现任政府有所帮助。中国的制度变城市史上的联邦制，本身成为限制政府的机制。原因在宪法上中国法律上不是联邦制，我们也知道，中国省一级的地方首脑是中央派的，按照严格的政治学的定义，这不是联邦制，实际上中国向地方上分权，大规模的向地方分权实际上这个东西早在大跃进和文化革命那两拨之后就已经形成了，在中国经济改革产生之前，中国的制度就已经是大规模向地方分权了，在文化革命的时候，中央各部基本上关闭，中央的煤炭部没有人了，只留几十个人看门，计委没有人，统计局没有人，直到文化革命刚结束，国家统计局只有两百多人，这么巨大的中国，我们讲的是计划经济，中央各部没什么人，那是什么意思，怎么能够运行，运行的基本机制是地方政府，早在中国改革开始的时候，中国的经济的主体就已经散到地方上去，这是一个既定事实，或好或坏，这是中国治理的特点。中国经济改革起点就是地方上有巨大量的重复建设，过去讲的大而全、小而全，大家也许还可以回顾在1970年代的时候，全国五小工业的浪潮，在当时中国五小工业浪潮的时候，两千个县，每个县都办五小工业，小机械、小煤炭、小电站、小化肥等，人们批评五小工业的时候，没有规模经济、重复建设、浪费等，但是另一方面必须看到，在改革之前中国向地方分权的制度，中国的大量的经济资源在地方政府手里基本的事实造成了什么呢？造成地区之间进行经济竞争基本条件。没有地方的分权，没有大量的资源向地方分散的基本的制度基础，经济改革开始以后，看到的竞争是不可能存在的，前苏联在改革的过程中，想造成国营企业之间的竞争很困难，因为前苏联的企业基本上是一个行业一个企业，跟谁竞争？前苏联很困难，在中欧国家很困难，在中国就变得相对容易很多。讨论最多中国经济里存在最多的问题，又跟刚才讲的问题是连在一起的，向地方分权，地方政府的权力，地方政府的推动，在中国经济改革的早期，中国大量经济改革的措施是地方政府在竞争的过程中，不断采用改革的方案，今天的宏观控制失灵、土地滥用、地区之间的不平等一系列的问题，实际上也都是同地方分权、地方政府互相竞争连在一起，我们可以这么讲，今天看到中国好的一面、坏的一面都来自于同一个根源，同一个根源就是向地方分权造成的。

　　下面非常重要的问题是，既然看到了向地方分权以后，造成好的一面和坏的一面，归根结底到底哪一面更重，到底实际的情况怎么样，这是时政问题。到底中国的企业治理在政府很深介入情况下，中国企业治理是什么样子？为了了解这个问题，我同

北京大学经济学院郭研教授我们联合做好几年的工作，做全国企业的调查，用我们的调查全面了解中国企业的状态，在全国企业里随机抽样三千个企业，三千个企业里面包括外资企业、合资企业，外资企业利民包括港台企业和其他国家，也包括国内的私营企业、国内集体企业、国内的国营企业，包括改制的企业，没有改制的企业，用数据能够代表全国的状态，政府和企业治理之间的关系。

　　因为在座各位大多是企业家，在这里我向大家请教，所有调查结果向大家请教的，我们做了问卷调查，我很愿意听到大家对我们这个调查出来的结果有什么样的反映？第一大类，地方政府对企业的业绩是不是有影响，我们的调查结果发现，对于所有的企业，包括私有企业和外资企业，企业同政府的关系都对企业的业绩有显然的影响。我们问企业的负责人，他和地方政府搞好关系，对于这个企业的业绩影响是什么样子，重要程度打出来，5表示不可或缺，如果没有这个，这个企业就完了，零就是没有影响，所以从零到五之间来看，影响程度。从我们得到的回答来看，所有企业都表达有相当重要性。国有企业跟政府的关系更紧，私有企业跟政府的关系更松国有企业回答平均数是4，非常重要，国内私有企业回答平均数是2.6，仍然是相当重要，外资独资企业是2.6，跟国内私有企业是一样的。分成地区来看，我们还可以看到更强的地区政府作用稍微偏弱一些，更弱的地区政府作用稍微偏强一点。一方面我们说，中国一个重要的特点，政府同企业的关系比较紧密，但是另一方面，如果我们看中国所有企业和所有地区我们会发现，私有企业和政府之间的关系松散一些，发展更好地区，企业和政府之间的关系要稍微更松散一点，而发展得更差的地区，企业跟政府之间的关系更紧密一点。

　　政府到底在干什么？政府对企业的影响都在哪些方面？作用最大的方面，政府帮助提供土地、电和基础设施是3.9%，99%的企业回答土地主要来自于政府，这当然是由于中国特定的制度造成的。对于刚刚起步的企业，创业的企业比起成熟的企业，政府的帮助就更重要一点。因为很关心政府为什么要帮助企业？可以完全是两个相反的见解，对于政府帮助企业来说。一种见解是说，政府帮助企业目的是为了贪污，目的是为了掠夺他们，为了控制他们，另一种也许政府还有别的目的，我们设计了一系列的问题来看这个东西。回答最高企业方面认为绝大多数企业地方政府非常乐于帮助他们，我希望在座的同仁批评我，如果发现情况不是这样子的，地方政府愿意帮助他们的情况下，到底为什么地方政府愿意帮助他们，最强的回答是说，是为了地方的税收，第二重要的因素是为了地方政府的业绩。因为地方政府官员很关心自己往上升，升上去需要自己地区做得好，地区做得好要帮助地区的企业。是不是地方政府帮助企业目的实际上为了利用企业，这个回答比较弱，1.3%，是不是地方政府在帮助企业的时候，实际上是一些个人行为，只不过是个别政府官员是为了自己的好处，所以，从这一系列的回答里面看，地方政府乐于支持企业的发展，最主要的原因为了地方的财政和地方官员升迁的考虑。腐败不是最大的因素，有腐败的因素，但是不是最大的因素。

　　现在讲到地方政府的时候，我们必须还要强调，非常重要的一点，中国经济中国的社会逐渐从政府全面控制的社会向法治的社会变，还在变过程中，在法治社会变的过程中，地方政府的作用到底是什么，很重要的一个问题，地方政府和法治的关系，关心的问题是地方的司法是不是独立，换句话说如果你打官司了，我北京的企业同上海的企业打官司，法庭是在北京还是上海，对我到底有没有影响？从我们调查的结果来看，绝大多数企业认为法庭所在地有重大影响，在北京的企业和上海的企业打官司绝对希望法庭在北京，上海那边希望法庭在上海，本身说明什么呢？说明司法不独立。另外一个重要的问题，打官司的时候，同政府的关系紧密，对赢官司是不是有好处？多数企业告诉我们有好处。而且我们有这个问题，你跟政府搞好关系为了什么，其中有一项为了考虑将来打官司的时候会有帮助，很大比例的企业说，是有帮助的。所有这些问题表明司法部独立，地方企业通过和地方政府关系，因为地方政府很关心地方企业，所以在打官司的时候，地方政府可能会帮助地方企业，在这种情况下，地方政府有可能影响地方的法庭，这就导致了现在中国司法上的问题。这个问题按照我的见解，是中国当今经济改革和整个社会的改革里面面对最严重的问题之一是司法不独立。最后还有一个重要的问题，刚才讲到了政府和企业之间有紧密的关系，会造成什么样的影响，多数的企业表达和企业的确是有紧密关系的。

　　政府是不是有非常具体的对企业的决策有影响，当政府对企业的决策有具体影响的时候，后果是什么样子？最后我们发现，对于不同所有制情况下差距非常大，和前面讲的问题有所不同。对于国有企业政府有非常详细的对国有企业内部干扰，而对于私有企业，比如说国内的私营企业和外资企业，政府对企业的具体决策影响非常少。把地区分成更强的地区和更弱的地区，比如说北京、上海、江苏地区、浙江地区、珠江三角洲地区，我们可以看到，当地地方政府对那个地区企业内部具体操作的影响相当少，相比在东北地区，地方政府对企业就比较大的影响，当政府的作用跑到企业里头去了的时候，看得出来，即便在中国的情况下，起得作用是坏作用，这里边就有很重要的需要讨论的问题，当我们讲到企业和政府之间关系的时候，到底政府应该做的事情是什么？

　　有一些基本的重要发现从数据里头来的，对于得到更多政府支持的企业，这些企业再投资率更高，所谓再投资率是指，从它自己获得的利润里拿出自己的利润再投资，一般认为这是好事情，一般这个好事情认为产权保护得更好，从调查里头看，似乎得到政府的支持更多的企业觉得更安全，再投资率也比较高，同时这些企业和技术进步、技术开发方面的工作做得更多。关于这个发现我们有两种不同的解释，一种解释是说，政府支持本身能改进这些企业，另一种解释是说，正好倒过来的方向，当这个企业做得更好的时候，政府可能更愿意支持，到底因果关系是什么，我们现在还没有搞清楚，总而言之我们看到有这样一种关系。

　　还有一个重要的发现是，设计了大量的问题关于腐败，腐败同政府对企业的支持之间统计上没有相关性，我们自己认为这是一个重要的发现。做这个调查之前，我们有一个理论框架上的讨论，政府的腐败和政府对企业的支持之间可以有哪些可能的关系，一种是他们互相都是一致的，支持越多腐败越多，政府支持企业的目的是为了贪污、抢夺人家东西等，另一个是反着相关的，越腐败的地方，政府对企业支持越少，越不腐败的地方，政府对企业支持地方越多，你可以解释程和地区整个制度完善程度有关系，比如说可以猜测也许北京和上海经济发展很好，政府对他们支持很多，腐败比这个国家其它地区要少，是不是有这样的情况。

　　另外一种，政府的支持和腐败之间没有关系，当他们之间没有关系的时候，这个解释是什么呢？很可能政府对企业的支持是政府的行为，腐败是个人的行为。腐败现象是政府官员个人行为，个人和地方政府之间没有一定的联系，最后我们没有看到相关性。最后数据表明，它们两者没有相关性，政府支持企业是政府行为，政府官员的腐败是个人行为。

　　第一个问题，中国社会和经济的基本特点是地区的分权，中国的地区的分权本身是形成一种机制，使得地方政府不至于把事情做得太糟，同时把某些事情做得相当地好。我们必须非常清醒看到，这个制度里存在严重的问题，第一个严重的问题是，在地方分权的制度下，没有一个设计在制度里面的，制度自己内在帮助宏观控制的机制，这就是为什么我们不断地看到、听到所谓宏观控制失灵，在1990年代中期朱溶基的年代，当时通货膨胀很难控制，朱溶基就使用了行政手段，用行政的方式控制各个地区的信贷，死命令，用这个方法把中国通货膨胀压下去了，但是这不是货币政策，这是和市场经济改革背道而驰的，但是不用这个办法没办法控制，原因地方政府不听他的，地方政府的投资不受利率的调节。2004年以来国内不断有讨论经济过热的问题，我们大家都知道，经济过热，中央政府用各种办法调，看起来效果不太有效，核心的原因是中国地方分权的制度，这个制度帮助经济增长，但是不帮助宏观控制。当然，中国地方分权这个制度在一定程度上，使得腐败和寻租行为有所收敛，但是绝对不可能根除腐败或者是寻租行为。

　　最后，我们想概要提一下制度上的解决方案是什么？制度上的解决方案我这里想提两条：第一条，我认为最高优先必须做的，至少在地方的水平上要逐渐实现司法独立。当然在地方的水平上实现司法独立，比在全国水平上实现要相对容易一下，当然这是最当务之急的事情。再一个问题，在所有的经济领域里存在着经济的竞争领域里，比如金融部门和其它竞争的市场部门里，政府作用应该是逐渐退出让市场做，政府的作用当需要有监管的时候，政府的作用是监管。