罗美富：对外投资合作项目的绩效审计

　　由《中国海关》杂志与《商务周刊》杂志共同主办的2006中国外贸200强高层论坛于2006年2006年6月23—24日在北京举行，论坛主题为“构建成熟的中国外贸战略与技术、重树中国外贸竞争力”。下面是国家审计署外事司司长罗美富演讲。

　　主持人：下面有请国家审计署外事司司长罗美富演讲，他演讲的题目是《对外投资合作项目的绩效审计》。

　　罗美富：女士们、先生们、下午好！

　　今天是浅谈对外投资项目的审计，我是从外贸到审计。先简单介绍一下背景现状、难点，目前审计事物探讨和建议展望。

　　在座的各位可能有的已经设计了自己在境外企业的审计，有的尚未审计。背景是贯彻落实走出去的战略，是国家利益所在，时代所驱、大势所趋，改革开放以来，中国的综合国力大幅度提升，在世界上的影响大大提高，利用国内、国际两个市场已经提上日程。

　　第二个背景，在1998年，国务院的三定方案中，把对境外国有资产监督监管功能划定到了审计署外事司，本人参与了对境外国有资产审计监督管理办法的起草工作，但是遗憾的是至今七年，这个办法没有出台，因为国内的法律和国际法的冲突问题，因为本身审计复杂的问题，现在还是在探索当中。

　　境外国有资产从99年我领人去调研，一般的说国有资产和国内的国有资产有区别，境外国有资产主要分三大块，一个是行政类资产，驻境外的使领馆机构，这是国家财政拨款。啊第二类国有的金融机构，第三类就是在座的各位、企业和集体的还有我国的个人在国外投资的。现在介绍的就是对外投资合作主要是企业和个人部分的审计问题。

　　大的评价是一个良好的开端，中国的境外投资开始于改革开放初期，经过20多年的探索与发展，已经形成了一定的规模。截至2003年7月，中国已经在世界160多个国家累计设立非金融类企业是7222家，直接投资金额是110亿左右，这个数据是国家学者数据和官方数据的结合，不一定完全正确。2002年累计对国外投资是299亿，将近300亿美元，对外直接投资企业大概2500家左右，实际上不止。2003年，在国外总投资总额达到332亿，2004年，448亿，到目前为止，在国外投资总额520亿美元，有数据登记是6233家企业实际上是超过1万家企业。因为很多的国家企业出去都是登记，个人的企业一般不会到使馆区登记。我国对外投资发展很快，这对更高层次的参与国际分工，促进国内产业结构的调整起到了积极作用。

　　第二个是投资问题，投资规模比较小，尽管目前我们对外投资总额520亿美元，但占全世界对外投资总额的还不到2%。而且企业平均投资规模小，中国海外企业平均额是不到140万美元，而发达国家每个企业平均是600万美元左右。规模比较小，生产成本高，效益就比较差一些，市场占有率比较低一些。再一个我们出去办企业目前技术含量不太高，总体来说，对外直接投资过分偏重于初级产品的产业投资，对高新技术产业投资偏小，在非贸易型的当中有40%是属于低附加值劳动密集型的项目。其他国家也有类似的产品竞争，因此这类投资拓展开外市场的前景受到相当的挑战。再一个投资效益不尽人意。

　　总的来说，是很好的开端，效益参差不齐。目前海外投资企业盈利的55%，其中多数是非生产企业，收支平衡的是28%，亏损企业占7%，主要以生产型企业为主。投资地区结构，目前主要在港澳地区占46.8%，另外在北美，其他的区域比较少。

　　第二介绍境外投资企业审计的现状。境外投资生产企业监督管理办法至今未出台，在99年，朱熔基总理正式把国有资产的审计监督提上议事日程，当时是审计署、港澳办、发改委等多个部门起草，后来因为国内法和国际法的不接轨等等问题，还未出台，但是工作还在进行之中。

　　国家审计署这块，对境外企业的国家审计仍处于探索阶段，另外审计人员开展海外审计经验不足等困难，这些年国外这块原来是我们司在管，审计了一些在国外的投资项目，在国内的企业大家都知道所有权是很清楚的，企业到国外注册公司就受当地的限制。要接受国家审计，就要有邀请函，如果所有人是国内某企业某公司，经营人在国外注册的公司，只是一个合同关系，只有以国内的所有者企业董事会的名义派员是可以的，派审计署是当地的监管机构不接受。另外对国内的银行审批，银行企业在国内的分支机构也接受当地金融结构的管理，国外的银行到中国来，就要接受中国

银监会的管理，既然派出去的审计报告问题要向他们报告工作，要资源共享，任何一个工作都是这样的，所以目前就是探索阶段。

　　再一个工作环境本身，我国在国内搞审计提供资料，在国外不提供，因为受时间、经费、语言的限制，我们的审计遇到很多困难，一个发票过来只有数字什么也看不清，所以国家审计署这块，处于探索阶段。

　　另外我们以国家审计和企业董事会内部机构联合派团，但是并不是所有的企业都进行审计。这个对于境外的投资管理起到促进作用。目前主要是在企业投资本人，对审计的认识和对企业管理的需求，有的是委托审计事务所进行审计。

　　第三加强对外投资企业境外审计的难点，第一是审计冲突。因为所在中国的法律和在160多个国家和地区法律不太相同、存在一个接轨的问题。因为法律的冲突空间性、时效性在审计取证、审计合法性当中都遇到的困难。审计工作本身难度比较大，国外的审计会计制度各个国家不相同。要按照当地的会计法审计帐目，而国内的审计不太相同。这也对审计本身的真实合法效益性的评估带来困难。另外企业审计由于地域特征，首先时间、财力和地域的限制，给审计工作本身带来困难。再一个所有权与经营权两权分离的现代企业都面临一个经营层的风险，所有者在国内是集体，经营者是国内派去的，由于他们身居国外，国内的法规受空间效力的限制难以对直接经营层有效的监督，因此大家都在笑话，“赚了钱进腰包，亏损国家担”。这个就是对是效益性增加的困难。

　　今后监管是要加强，经营层的道德风险都是会面临的。审计人员还完全满足不了境外审计的需要，境外审计是复杂程度比较高，还有面对160多个国家的语言，还有国外的票据有的不好认，这就对审计人员的数量和素质都提出了更高的要求。根据我们派的审计人员出国前的准备只有一个月时间的工作，他还要兼顾国内的工业，对当地的法律只能尽力而为。

　　境外审计主要是针对企业这块，明确审计主体，根据全球的管理谁的资产谁负责审计的管理，因此国家审计只是对国家投资这一部分负也审计责任，因为只是对国有的公司、企业、金融机构进行审计，而集体投资的、个人投资的应当有投资者的董事会对内部进行审计。有一些个人审计如果不具备这种能够，可以委托社会中介机构、审计事务所进行审计。

　　第二确定审计对象。结合境外审计的特殊性，国家审计的审计对象主要集中在对企业的经营层、管理层的责任审计。一个是经济效益型，从财务审计，以帐看帐可能比较困难，从绩效审计的办法更好看一些。

　　第三确立审计目标，就国家的层面而言，不同的层次、关注点不一样。就国家的层面而言，主要是关注境外资产的增值保值效应。这几天，温家宝总理正在非洲访问，我们希望国有企业在境外赚钱，同时要看两国的政治管理，作为投资者而言，显然是要关注国外分支机构营运的真实性、合法性。境外的审计目标首先是摸清家底，作为国内的投资机构，在国外的金额怎么样，底数不清，究竟赚了还是赔了。前几天一位参赞还说了，当时国家七千万美金买了个楼，国内有人去，无论是多大的领导到的全部招待，这七千美金每年不赚钱，还要出维持费。当然我们每年还有美国审计署向我们检举举报一些事。所以境外审计的目标应该做到摸清家底，防止风险，主要是一个经营风险本身，第二个是道德风险。我们派过去的同志在这方面可能还要做更多的工作，以及所在国家的经营风险和社会风险，包括信誉风险、收帐等等。总之达到改进管理、提高效益的目的。

　　第四说到境外审计，充分利用国内法律与国际法律的冲突问题，尽管这样，我们还要充分利用国内法律和国外法律的资源。因为任何法律冲突总能找到共同点，可以根据法人的国籍、对单位企业的财政财务审计使用其国使用的法律，适用于中国的法律规定。目前对境外经营层的管理该提拔的提拔、该调回来的调回来，建立经济上的审计和评价。简单的说，国内法和国外法都要得到充分的利用和尊重。

　　第五，派出审计队伍形式可以灵活，按照投资主体不同，灵活的组织审计队伍。对于国家直接投资的由国家审计署直接审计。有的项目比如说对于金融机构还有企事业单位具有重大影响的单位，希望国家审计署派人，董事会也派人，这样比较容易接受进行审计。或者由国家审计机关授权让内审部门去审计，结果共享。对于企业和个人的可以由内部派出去审计，或者派中介机构进行审计。

　　第六，审计报告和审计成果的利用。审计报告按照原则应当向审计署的派出单位和机关提交审计报告。企业的董事会派出的审计报告应该向董事会提交，社会中介结构是谁聘请，向谁提供。在国内国外都提供一个审计里面国家审计、内部审计、社会审计结果共享的问题，这样可以节省国家的资源。审计成果的利用需要处理好与当地政府、与国内的关系、与监管部门的关系，既要尊重中国与所在国的关系，保守我国的国家秘密和商业秘密，由能与相关部门进行良好的沟通和合作，做到多方共享，服务于中方企业在国外的发展。建议完善法律、尽管出台境外审计相关法规，依法审计是审计工作的基础，在面临国内法缺位和与国际法相冲突的情况下，建议国务院组织相关部门能够在原来对境外国有资产审计的办法，结合近几年出现的新问题，共同协商、共同努力，建立新的身价结果。

　　再一个是建立各种不同类别审计体系。因此类别不一样，对于一个企业的好坏评价值因素不一样，既有经济效益的指标体系，也有社会效益体系，有的是为政策贡献的，该算经济帐要算经济上的结合。以及制订对经营管理层人员的业绩和个人廉洁的指标评价。在有利于规范国家投资效益的审计，有利于统一国家投资效益的标准，有利于量化考核国家投资的情况和经营层的同志们的赏罚得当。

　　第三个建议提高起点。目前在国内以及世界各国，技术审计就是财务收支审计，看着帐薄、看发票看是赚还是赔了，进行效益审议范围就更宽了。近几年经济秩序的好转，与开展对企业领导人和部门领导人的经济工作审计和任期审计是密切相关的。我们近期开展的对部长的审计、对省长的审计，乃至对各级领导和企业层的审计，发现有规范企业效益，改进管理是很有成效的。因此我呼吁，境外审计是开展效益审计和各级领导层的经济责任审计都可以进行。

　　第四加强人才队伍建设，面对境外陌生的法律制度、迥异的国情，各级审计人员的外语能力需要提高，人员数量需要扩充。要培养一支能够驰骋国际审计舞台的中国审计队伍。

　　因为中国审计队伍从人数上世界第一，但是只有两万分之一。另外在联合国的审计，我们也正在积极竞争联合国的审计师，每六年一个轮换，亚洲一个代表，非洲一个代表，我们正在争取这个事。

　　对于建设提高境外经营层的待遇，境外企业经营管理人员远在国外，在国内广为人知，在国外审计是起步阶段，应该是资产所有方与经营管理者签定合同，提高觉悟，提高道德水平，防范道德风险。

　　中国在长期引进外国直接投资的鼎盛时期之后，在对外投资也必将大幅攀升，这必然会提出对境外审计得更大需求，得到国家和国内投资得更大期望和重视。所以展望中国境外的审计事业也必将务实的开展，肯定会更加的前进。谢谢大家！

　　提问：我是《商务周刊》的记者中海油事件发生以后，除了道德风险以外，还有管理制度不完善而出现的经营风险加大了，尤其是期货，你有没有这种方法来促进他们管理的完善。

中航油事件发生以后，有没有什么方式方法？

　　回答：首先是摸底调查意见，首先看内控制度是否完善，这是审计的基础。内控制度完成的怎么样，这是最基本的。

　　对于境外这一块，刚才建设的主要是现在开展了，因为境外就算投资总额520亿美元，和国内资产相比，目前在国有资产占的份额比较小，因此投入的精力比较少。具体问题，帮助他们改善管理、提高效益是我们审计的基本职责和基本责任。这个问题只有具体事情具体谈。