|
随着电力、邮电、民航及城市基础设施市场化、商业化、民营化改革的推进，加快和深化中国国家铁路的改革成了全社会的共同认识。改革铁路现行体制既是建设完善的社会主义市场经济体制的需要，也是适应全面建设小康社会加快中国铁路发展的紧迫任务。目前，基本具备了加快和深化改革的条件，要在统一认识、明确中国铁路改革路径选择的基础上推进改革。
一、加快和深化铁路改革的条件分析
经过20多年的改革开放，特别是加入WTO和党的十六大明确提出全面建设
小康社会的目标，为中国国家铁路的改革创造了良好的条件与环境。
(一)外部条件逼迫加快和深化中国国家铁路的改革
全面建设小康社会的目标和建立完善的社会主义市场经济新体制，要求铁
路尽快改革传统体制。全面建设小康社会的目标，要求我们在初步解决温饱的基础上，进一步解决“住和行”的问题，显著提高大众的生活质量，增强经济社会可持续发展的能力。中国铁路在全国交通体系中起着骨干作用，中国特殊的国情特别适合铁路的发展，具有广阔的市场发展空间。现在世界上特别是发达国家，铁路并不占主导地位，但世界铁路人均年乘车次数仍达37次，日本最高在80次以上，我国平均还不到一次，随着我国城市化的加快、城市带的形成、城市人口的增加，铁路面临着城际间大量人群的流动，大规模、高密度的运输需求。目前，中国铁路就连现实的需求也难以满足。如，铁路客车每天提供的席位为240万个，而平均运量则达到290万人，客运高峰时期则达400万人以上。铁路发展慢、能力不适应是根本原因。铁路体制转轨滞后是制约铁路发展的重要因素。改革开放以来，在向市场经济转轨的进程中，铁路内外环境发生了巨大变化，但传统的依靠单一渠道建设铁路的体制没有从根本上得以改变。1978年之前，国家可以集中财力投资铁路，之后，由于经济体制的变化，国家集中的财力有限，对铁路集中投资就难以为继了，而铁路自身由于改革深度不够，从市场上大举筹资受制于体制束缚，与其它行业相比、与经济社会发展的需要相比，铁路发展明显滞后。中国铁路的根本出路在深化改革，立足于广阔的市场，利用市场的巨大力量推动发展。
基础产业、基础设施，特别是公路运输业等市场化、商业化、民营化的改革为深化铁路改革提供了借鉴。改革开放以来，特别是扩大内需的5年来，公路发展速度是铁路难以所及的。从1997年到2002年的5年间。公路投资额达14000多亿元，铁路不及3000亿元。2002年公路一年的投资额超过铁路近5年投资额的总和。公路为什么发展这么快，其原因就是及早改革了传统的投融资体制，初步建立了顺应市场化、商业化、民营化要求的新体制，投融资体制从一元及时转变成多元，国家、地方、民众的力量结成一股劲，计划和市场并用、国内资源和国外资源并举，实现了快速发展。
加入WTO中国铁路对外开放的承诺，要求必须加快改革。加入WTO中国政府对包括铁路货物运输业在内的服务业的对外开放作出了承诺，铁路货运业分三个阶段对外开放，到2006年外资就可以控股铁路货运业务，到2008年外资可以独资开办铁路货运业务。最近，国家发改委又宣布，凡是对外资开放的领域，一律对民间资本开放。可以说，为了应对加入WTO后的国际竞争，铁路必须加快和深化改革。就国家政策而言，铁路的改革开放已经没有任何政策上的障碍。
世界铁路改革为中国铁路改革提供了多种参照模式。铁路的改革是一种世界性的潮流，日本、瑞士、德国、英国、美国等铁路的改革为中国铁路改革提供了多种可供参照的模式。这些国家铁路的改革有“网运分离”的、也有“网运合一”的、还有混合型的，在混合型中有“网运分离为主、网运合一为辅”的，也有相反的。这些改革有比较成功的，也有不太成功的。但改革促进了铁路运输业经营机制的转变，焕发了生机与活力，这一点则是共同的。虽然，世界发达国家铁路改革的背景与我国有很大的不同，他们是在铁路充分发展的情况下改革的。改革主要任务是转变经营机制，发展机制转变的问题不突出。而中国铁路自改革之始就面临着运输业经营机制的转变，及铁路发展机制的转变的双重任务。尽管如此，许多经验却是可以借鉴的。
(二)中国铁路内部初步具备了加快和深化改革的条件
当前，随着垄断行业改革的推进，加快推进铁路改革成了社会的共识。改
革的内部条件日益成熟。
首先，从技术条件上分析，铁路运输作业特征的两重性(集中与分散的
统一)，为改革奠定了坚实的技术基础。传统观点认为，铁路运输作业过程的特点是高度集中的，这只反映了运输作业过程一个方面的特点。铁路运输作业是在广大空间内进行的，高度的分散性是其另一方面的显著特征。铁路运输作业过程具有两重性，它是高度集中性与高度分散相结合的统一体，即运行作业的高度集中(或称运行调度的高度集中)与非运行作业的高度分散的对立统一。这种技术特征决定运输过程的许多环节是可以拆分的，运输产品(人公里或吨公里)是可以分割的。这种作业过程的可拆分性及运输产品的可分割性，奠定了铁路运输业改革的技术基础。
其次，从经济条件上分析，中国铁路大规模、高密度、高速增长的市场条件，为改革提供了经济基础。从1990年到2000年，中国铁路完成工作量从13235亿换算吨公里增长到18303亿吨公里，增长了38%。进入21世纪后的头几年增长势头更为强劲。这在世界铁路中是独一无二的。大约到2005年，中国铁路完成的工作量就会超过美国，据世界笫一位。我国的面积与美国和加拿大差不多，但人口却是美国的近5倍、加拿大的42倍。10多亿人口的运输需求，是常规经济学难以预测的，解决10多亿人口的中长距离、大规模流动问题，离开铁路是难以办到的。目前，中国铁路的运输密度居世界笫一位，每公里营业铁路运输密度达3200万换算吨，是美国的近3倍、日本的2倍多，美国一级铁路和日本国铁都是盈利的。中国铁路不计征收的建设基金也略有盈利，如果将基金计入运价，盈利则是可观的，为改革提供了经济基础。
再其次，从信息条件上分析，信息技术在铁路运输业上的应用，特别是全国铁路调度指挥系统、客票销售网络、清算网络等相关信息系统的建成和投入运用，使铁路这个庞大的网络得以跨越机械、手工时代巨量信息收集与处理的障碍，使相关信息的收集、处理在瞬间就能完成，信息技术在铁路运输业的应用为改革提供了强大的技术支持条件。
其四，从财务制度条件上分析，国家铁路实行“客、货、网”分开核算，为改革创造了条件。长期以来铁路运输业实行“大一统”的核算。主要体现在：一是只有在铁道部层次才形成完整意义上的收入、成本与利润，二是只核算单一产品(人公里、吨公里)的成本与收益。这种体制延续了多年，虽几经变革，但尚未从根本上改变。近些年，为配合“网运分离”，运输业财务体制实行“客、货、网”分开核算。即将运输作业过程中主要要素、各个环节进行分解，分别计算出其成本及内部价格，这为市场化、商业化、民营化改革提供了财务制度方面的条件。
二、加快和深化铁路改革的路径选择
(一)中国国家铁路改革要达到两个目标，即实现运营机制市场化、建设
发展机制市场化或准市场化。中国铁路改革与国外铁路改革不同之点在于：不论及外部条件，国外发达国家铁路是在充分发展的情况下进行改革的，主要解决铁路运输业由国营转为民营的问题，即解决铁路运输业的市场化、商业化、民营化即可，而中国铁路则是在需要大发展的条件下进行改革的，既要解决运输企业的经营机制问题，又要建立适应市场经济的新的建设发展机制问题。铁路改革要达到建立两个新机制的目标。
(二)对前一段中国铁路改革的两种主要模式，即“组建集团”和“组建
内部客运公司“的分析。这两种模式实际上是国际铁路改革中“网运一体化”模式和“网运分离”模式，在中国铁路深化改革初始阶段的不同选择。但不论何种模式，国外铁路改革都有成功的。为什么中国铁路不论采取哪种模式都难以为继？主要原因有：一是在改革目标的选择上，忽失了铁路建设发展机制的创新。铁路发展仍然沿用传统体制的办法，新的增量不断进入，强化了原来的体制。二是改革囿于运输业的“条条“重组或”块块“重组，没有真正从”四自“的角度深化铁路运输企业的改革，确立企业市场主体地位，而是以运输业的机构重组成了企业改革的主攻方向，造成了改革上的错位。
(三)深化改革的路径选择
总的路径是：以市场化为方向，以建设与运营两分开为手段，以创造竞争
为核心内容，确立企业的市场主体地位，通过信息化的支持，加快和深化中国铁路改革。
将铁路运输组织作业的不同环节，划分为高度集中型和非集中型两大类。
铁路运输组织作业可分为运行作业和非运行作业两大类，凡是与车辆移 动相关的环节(如运行线的安排、车流的调度)为运行作业，凡不属于车辆直接移 动的相关作业(如货物的收集与送达)为非运行作业。运行作业属高度集中型，需要集中统一指挥，非运行作业则属于高度分散型，需要现场依据当时、当地情况自主决策，决策权力集中不如分散好。
根据铁路运输作业过程的不同特点划分为两大类运输企业。一类为非集中
型的运输企业，这类企业要放开准入限制、充分市场化、实行自由竞争；另一类为集中型的运输企业，这类企业也要通过特许经营办法等引入竞争。
集中型运输企业主要有：主要干线路网公司、铁路局管内线路路网公司、调度公司、货车车辆公司、机车车辆公司；非集中型运输企业主要有：各种旅客运输公司、各种货物运输公司、各种物流中心(由客运站、货场转化而成)、各种类型的为生产、生活服务的公司等。
将铁路建设与运输业经营划分开，创新铁路建设发展机制，使新的增量从一开始就进入新体制运转。根据铁路建设商业化的程度不同，将铁路建设划分为三大类，根据其商业化运营的不同程度、不同阶段，实行有差别的办法。笫一类是西部新建铁路，这类铁路的主要用途是经济开发性，这类铁路建设要在政府主导下，政府注入50%以上的建设资金，由专门的西部铁路建设总公司负责。建成后通过租赁或招标选择经营商。笫二类是经济发达区域高速或快速客运专线的建设，有技术创新的性质，但由于处在经济发达区域，有条件实现商业化运营。政府通过注入25%的建设资金，引导、吸引国内外投资者组建相关的公司进行建设和运营。笫三类是主要干线的技术改造，这是由于能力不足或统一技术标准引起的改造，有条件实现商业化运营。要在政府或行业机构的协调下，政府通过注入15%的建设资金，引导相关企业自行建设。
三、深化改革的若干建议
国家铁路是一个巨大的系统，改革的难度非常识所能测度。要把铁路的改
革放到稳定、发展和改革三者关系的大局中来把握，在稳定和发展的进程中加快和深化改革。
(一)首先要加快政企分开。政企分开就其实质而言，是政府对铁路行政
的再造，它不是简单的组织精简和重组，而是对政府管理铁路的理念、原则、结构、行为进行深层次的改革。主要从铁路建设与运输业经营两个方面进行政企分开。建设方面主要体现在政府不再直接进行铁路新线建设或技术改造，而主要是运用经济、政策、法规手段指导建设市场沿着期望的方向发展，以市场作为资源配置的基础。在运输业经营方面，主要是将现在政府仍然掌握的铁路运输企业的职能交给企业。主要有：一是现有运力资源(如车辆、运行线)调配职能，二是运输组织指挥职能，三是运输收入分配职能。只有这样铁路运输企业才会拥有“四自”独立性。
(二)重构铁路国有资产管理和经营体制。依据运输作业过程集中
型与非集中型的区别，将铁路运输业国有资产共分为两大类，属于集中型的资产(主要干线固定设施、货车车辆)集中在铁路国有资产管理部门，对现有铁路局进行适当的合并，授权铁路局(或合并后的集团)作为资产经营机构；除集中型外的非集中型资产直接授权铁路局(集团)作为国有资产的管理部门。
(三)依据集中型和非集中型的划分，通过股份公司的形式对现有运
输资源和运输业务进行重构。集中型主要有：分别组成干线(如京沪、京广、京九、京哈、陇海)线路股份公司，现有铁路局所占股份为该线路管内长度占全线长度之比。组成全路性货车股份公司，各铁路局所占股份为该局运用车占全路运用车之比。铁路局(或集团)也可组建本局性的车辆股份公司，机车供应公司。非集中型主要有：各种类型的客运、货运公司，为客流、货流集散服务的各种类型的公司，为生产和生活服务的各种类型的公司等。
(四)根据市场经济的要求，组建相应的监管机构与市场中介机构。铁路
运输依托铁路网络和铁路机车车辆，相互间交叉业务繁多，运输业资源的分配是否公平、中介服务是否公正，对运输企业至关重要。需要按照市场经济的要求，建立相应的监管机构与中介机构。
监管机构主要是对政府行政、中介机构、市场公平进行监管。主旨是消除各种企图阻止市场力量充分发挥作用和压制竞争的行为，矫正市场失灵和竞争失调。监管的核心是政府管理铁路运输业方式的转变，它要求政府要建立起与市场化改革相适应的政府管制方式，实现政府职能的转变。监管制度要有相对的独立性和完整性。
中介机构则是适应全路网络化的要求，为运输企业提供相关服务。中介机构也应主要通过股份制的形式协调各方利益关系。主要的中介机构有：成立由各铁路局持股、政府持有金股的的调度股份公司，各路局所占股份为该局完成的周转量占全路周转量之比与该局客货发送量占全路发送量之比的和的50%，。成立由铁路局持股的全路客票销售股份公司，各路局所占股份为该局客票销售量占全路销售量的比例与该局客票收入占全路客票收入比例之和的50%。成立由路局持股的全路清算股份公司，各局所占股份为该局清算量占全路清算量之比。以上数据均取前三年的平均数，三年调整一次。
(五)以引入竞争、鼓励竞争、发展竞争作为深化铁路运输业改革的
核心内容。市场经济是通过竞争优化资源配置的。没有竞争就没有市场经济，没有竞争就谈不上真正意义上的改革。竞争是发展的强有力的推进器，改革开放的实践证明，只有通过激烈的市场竞争，产业(如家电、汽车)才能实现大发展，消费者才能获得真正的实惠，铁路运输业的改革只要在竞争上取得突破，就一定能在发展上获得显著的成效。引入竞争，主要是指在运输业内部引入竞争。对非集中型业务如各种类型的客货运而言，只要放开市场，鼓励民间资本进入，形成多元主体的格局，就会形成有效竞争的局面；对集中型业务而言，主要是运用特许经营的手段，在进入环节进行竞争，实现由计划过渡到市场配置资源。
| 
