|
在公众心目中，提到邮政，自然是指寄递信件和包裹，就会想到邮局和邮递员。什么是“邮政”，这似乎是很简单的问题，也许认为提出这样的问题甚至是可笑的。然而对于我，一个面对经济体制改革的邮政人而言，解读邮政并非易事。此刻，愿借媒体与关心邮政发展的同志们共同探讨。
一、正确认识邮政的公共服务功能和行政管理职能
遵照马克思主义关于具体问题具体分析的教导，全面、准确地认识邮政服务的定位，正确区分不同性质的服务(产品)，是邮政自身发展必须解决的问题。
我们说邮政具有通政、通民和通商三大功能，就是指现今邮政三种不同的服务功能：通政是邮政的首要功能。指邮政保证党和国家政令畅通的服务功能，是指从中央到地方各级党政部门自身运转所必需的通信业务。如机要通信、边防通信、义务兵通信、党报党刊的发行和递送等，统称为政策性业务。毋庸置疑，邮政服务具有巩固国家组织、巩固政权的作用。美国和俄罗斯《邮政法》均有类似的表述。比如多年来，邮政承担的党报党刊的递送工作对宣传党的方针政策、对全党全国各族人民的团结统一都起着不可估量的积极作用。多少年来，一代代邮政人牢记周恩来同志“传邮万里、国脉所系”的教导，为保证政令畅通，不计报酬、不怕困难、不怕牺牲，谱写了数不尽的英雄曲。
通民是邮政的基本功能。指各级政府保障公民的基本通信权利而为公众提供的公共服务，即邮政普遍服务。根据《万国邮政公约》，各国政府提供邮政普遍服务是公共产品，是面向全体公民的,只能由政府承办，很难由以利润最大化为目标的企业来提供。邮政普遍服务既不同于一般工商企业，也不同于只承担城镇公民基本要求的煤气、自来水、公共交通等城市公共服务业。政府必须组建邮政机构，提供公共邮政服务，满足本国境内包括海岛、农村、边疆在内的所有居民的基本通信需求。当然对提供邮政普遍服务的机构完全可以引入企业化管理的机制。
通商是邮政的重要经济功能。指邮政依托网点优势开办的商业性邮递服务和其他代办、代理业务。如代办储蓄、保险、电信等。国家允许邮政部门开办这些商业性服务的本意实质有两条。一是充分利用邮政网络资源开办商业性服务满足社会经济发展的需要。二是以此补偿财政补贴不足的部分。政府对邮政普遍服务造成的亏损提供全额财政补偿还有诸多困难，因此，允许邮政开办一些商业性服务适当弥补经费困难，这也是世界各国普遍采用的方式。
以上三种服务功能的实质是中国邮政面向三个不同的用户群体提供的服务“产品”。通政类服务对象主要是党政军机关，通民类服务对象是全体公众，通商类服务则主要是面向千千万万工商企业和工商业者等。很明显，明确认识不同服务“产品”的性质与定位，是我们调整结构促进邮政发展必须解决的问题。
总之，“邮政”二字中“邮”是通信，是以实物为信息载体的通信服务业，即信件、包裹、报刊等具有通信性质物品的寄递业。但对“邮政”的“政”字又如何解释呢？一九八九年版《辞海》释义“邮政是国家管理或直接经营邮政通信业务的部门。”编者用简洁的语言表述了当今邮政既有政府管理职能，又有通信服务职能的基本特征。邮政与国家政权机构中其他带“政”字的部门一样具有政府行政管理职能，邮政之“政”如同财政、民政、盐政、路政、药政、渔政之“政”一样，对本业具有实施法律赋予的行政监督管理职能。
一九八六年十二月颁布的《邮政法》第二条规定“国务院邮政主管部门管理全国邮政工作。”一九九零年颁布的《邮政法实施细则》第二条规定：“各省、自治区、直辖市邮电管理局是地区邮政管理机构，管理该地区的邮政工作”。一九九八年邮电分营时国务院对“国家邮政局职能配置、内设机构和人员编制规定”中明确：将管理全国邮政工作的行政职能交国家邮政局并“依法管理邮政市场与集邮市场并实施监督检查、维护邮政秩序”、“维护国家利益和用户利益”等诸项行政管理职能。
十届人大《政府工作报告》中指出：“社会主义市场经济体制下，政府主要职能是经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。”可见，国家邮政局、省级邮政局和地市级邮政局都具有监管邮政市场、普遍服务和经济调节等相关的政府主要职能。邮政的政府行政管理的具体职能应当包括拟定邮政行业政策法规、行业规划、市场监管、国有资源(产)管理、标准管理、邮票发行、网间结算监督、服务质量监督和提供邮政普遍服务等诸项政府职能。正确区分和强化这一系列的政府职能，无疑是邮政改革面临的课题，也是邮政业健康、有序、高速发展的前提和根本保证。
二、邮政改革面临的三个问题
从前文的分析看，当今之中国邮政是集政府行政管理职能与通信服务职能为一身的机构；同时又是集三种不同性质的服务功能为一身的部门。如此复杂的内在构成，正是邮政改革面临的难点之所在，有些还是邮政自身难以解决的问题。
问题之一：从世界各国邮政看，暂无统一的管理模式。美国邮政是世界上业务量最大的邮政，在世界邮政业务总量中，40%的业务量是美国邮政完成的。至今美国邮政仍为美国政府的执行机构，是承担公共服务职能的执行机构直接向国会负责并拥有部分司法权。日本最近成立了邮政公社，但从其保留员工的公务员待遇和保留具有一定司法权的监督部门看，日本邮政体制与美国基本一样，对邮政的公共服务职能划分为执行与监督并从机构上做到相对分离。与日美两国不同的是欧洲英、法、德等人口较少的发达国家率先建立了独立的政府监管机构(如英国邮政委员会)，实行了市场准入制度，实行了所谓的政企分开。但对受政府委托承担普遍服务的原邮政公司采取了保留公务员待遇、免税、财政补贴等优惠政策。请读者注意发达国家邮政公司职员的身份与监管委员会的官员一样，都是公务员。邮政公司经营的业务是免税的，同时享受直接的财政补贴。如去年英国政府补贴了该国邮政公司4.5亿英镑等等。
问题之二：面对我国国土之广、人口之众、地区差异大等特殊国情，讨论邮政的管理模式，必须充分估计问题的复杂性。我国邮政改革既不能套用工商业政企分开的模式，也不能简单照搬外国模式。为全体国民提供邮政普遍服务是各级政府本身的四大主要职能之一，即公共服务职能。对公共邮政服务可以采取企业化管理方式，但无法套用公司法，在具体实践中，邮政经营管理者搞得再差也不可能套用企业破产法。道理很浅显，邮政部门就是各级政府本身不可缺少的职能机构，本无政企分开之理，最多也是只可采取美国和日本方式决策、执行、监督三条线划分政府职能，相对分离政府执行机构与监督机构。如若一定要延续原有公用企业的提法，也别忘记其政府公共服务的本质属性，也应依法明确邮政服务的政府公共服务性质，实事求是地解决财政补偿其日常运行成本的问题。从可持续发展的角度也应明确邮政基础设施建设资金的来源问题。
问题之三：对邮政而言，其“政”的职能，既有共性，且还有区别于渔政、药政的特殊性。在现实生活中，人所共知的是：渔政不会自己撒网打渔，药政不会自行制药。与药政、渔政不同的是邮政直接承担着递送党政机关信件和机要文件的任务。而党政机关的信件寄递、机要通信、边防通信等均属各级党政军机关自身运转所必须的工作。在这个意义上，邮政机要通信等又是党政机关的神经传导系统，是党和国家政权系统所不可缺少的组成部分。对于党政军机关的信件寄递、机要通信和边防通信等事关国家信息安全的问题，应当采取相应的特殊措施；不仅对其所须成本费用要实事求是地予以解决，而且必须明确在管理体制上不存在政企分开的问题，完全属于政府自身的工作范畴。
三、加快改革、理顺职能、促进邮政发展
改革开放以来，我国邮政与其他公共服务业一样有了很大的变化，也有了很大的发展。特别是自1998年邮电分营后的四年间，我国邮政经受了市场经济的洗礼。回首往事，展望未来，邮政人都有四点深切的感受。
(一)首先我们从四年来的实践中深切感受到党和政府在对邮电体制改革时设置国家邮政局和省(市、区)邮政局是一项英明正确的决策。邮政作为以实物(当今主要以纸质)为载体的通信行业既区别于交通运输物流业，也不同于电子信号传输业，完全是一个独立的行业，正如在二十二届万国邮联大会上江泽民同志所指出的那样“邮政已成为国民经济体系中独立运营的一个部门”。
(二)我们应当主动适应商业化邮递服务发展的要求，正确分离政府公共服务执行职能和行政监督职能。在国家邮政局和省(市、区)邮政局两个层面上尽快落实温家宝同志关于机构改革“关键在于政府职能转变”的指示，进行类似“政企分开”式改革，主动将企业性机构和人员剥离出去，形成国家邮政局和省(市、区)邮政局为主的监督管理体系同样是邮政改革的必由之路。
(三)从物流、速递等商业性业务入手组建专业化公司，使其成为市场主体，参与竞争发展壮大，以补偿国家财政对邮政普遍服务补贴不足的部分。同时对公共邮政服务也必须引入现代企业管理机制，不能继续沿用政府行政管理模式，这也是与时俱进的需要。
(四)必须改革以块为主割裂全网的经营管理模式，按照邮政服务全程全网联合作业的客观要求，组建真正意义上的全国性总分制集团，提供多层次、多样化的邮政服务，满足社会需要。
在我国已经加入WTO的新形势下，中国邮政面临着前所未有的挑战和考验。然而用“三个代表”的重要思想武装起来的中国邮政人必须保持着清醒的头脑，与时俱进，锐意改革，解决邮政内部不合时宜的各项体制性、机制性问题。但千变万变，邮政普遍服务不能变；邮政是各级政府公共服务职能部门的定位不能变；千变万变，在党的领导下，中国邮政保证党和国家政令畅通的职能不能变；确保国家信息安全、文化安全的定位不能变。从我国东西差异巨大、处在社会主义初级阶段等国情出发，从邮政本身区别于工商业、区别于一般公共服务的特殊定位等因素考虑，建议对新时期邮政定位采取慎重研究的态度，更不宜硬性套用以利润最大化为目标的商业化模式或搬用人口较少的发达国家模式，在具体改革步骤上亦应采取积极稳妥循序渐进为宜。
| 
