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作者：谢地高光勇
长期以来，我国城市公用事业(典型的如自来水、燃气、公共交通等)一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式。政企不分、政资不分问题比一般竞争性领域国有经济更为典型。目前，我国的城市公用事业正在进行一场深刻的变革，主要包括公用事业企业公司制改革、政府规制体制改革、国有资产管理体制改革三个方面。三者相互影响、相互制约。其中
，公用事业企业的公司制改革是改革的突破口和切入点，其改革的路径、进程直接关系到改革的绩效。而公用事业企业公司制改革的核心问题，则是如何适应现阶段城市公用事业改革与发展的实际，建立和完善协调运转、有效制衡的公司治理，使公用事业企业成为法人主体和市场竞争主体，在完善政府监管体制的同时，实现公用事业由政府运作向企业运作的过渡和转变。
一、城市公用事业的经济特征
城市公用事业是为生产、生活提供基础设施及共同条件的产业，在经济社会发展中扮演着不可或缺的角色。从经济学的角度观察，城市公用事业具有以下几个方面的特征：
第一，城市公用事业具有一定的自然垄断性质。
城市公用事业的生产经营过程必须依赖网络(自来水、煤气管网，公交线路)才能得以完成。这种对网络的依赖性决定了其自然垄断的特点：一方面，网络建设是公用事业领域固定成本的主要部分，具有显著的规模经济性，即平均成本和边际成本在很大范围内是递减的；另一方面，公用事业生产的主要环节高度垂直相关(如自来水的制水、供水、排水、污水处理)，主要产品结合紧密，又具有明显的范围经济性。这两个方面决定了公用事业生产经营的成本弱增性，即由一家企业生产全部产品(或多种产品)比由两家以上企业生产，成本更低。城市公用事业的自然垄断性，要求在某一特定区域内维持垄断的市场结构，以保证较低的生产成本。同时，为了提高资源配置效率，这种垄断的市场结构的形成应当是低成本的，其运行过程中还要防止企业的垄断行为。因此，政府往往在市场结构、市场准入、产品价格、产品质量等方面对公用事业进行规制，规制的手段、方法不当很容易形成政企不分。
第二，城市公用事业具有一定的公益性。
作为现代化城市的重要基础设施，城市公用事业的公益性主要体现在其产品的特殊性上。城市公用事业所提供的产品(或服务)，是一种介于公共物品和私人物品之间的准公共物品。作为最终消费品，它与城市居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关；作为要素投入，不仅关系到其他生产者成本状况，还关系到能否正常、稳定地组织生产活动。也就是说，城市公用事业与生产生活的费用和生产生活的连续性、便捷性直接紧密地联系在一起。城市公用事业的公益性，要求企业以合理的价格、优良的质量、较为充足的数量向社会稳定安全地提供产品，为经济社会发展提供共同条件，从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。而具有一定自然垄断性质的公用事业本身是难以自动满足公益性目标的。，企业为获得利润最大化，往往凭借其垄断地位，以较高的价格、相对较低的数量提供劣质的产品与服务。因此，政府必须对其提供的产品和服务的数量、质量、价格等进行规制，以更好地满足社会公共利益的需要。
第三，城市公用事业生产、经营具有的区域性。
城市公用事业赖以生存的网络建设，受到人口集中程度限制，在人口高度密集的城市建设网络是可行的，而在人口密度较小的农村地区建设网络显然是不经济的(至少在目前的技术经济条件下是这样)。因此，根本不可能建设一个全国性的网络系统，只能是以单个城市为基础形成区域性性的网络。政府为保证当地社会群体的公共利益，往往对这些行业进行一定程度的补贴，这种补贴的直接受益者无法延伸到其他地区，致使其他地区的社会群体的社会福利间接受损。而且，受益者(如城市居民)往往是强势群体，受损者(如农村居民)则往往是弱势群体。从公平角度来看，这在一定程度上加剧了社会不公平现象。因此，也需要政府从全局出发，通过各种手段来防止这类现象的发生，并矫正由此造成的后果。这也是政府对城市公用事业进行规制的重要原因之一。
城市公用事业的特殊性和重要性，决定了其生产经营需要承载双重目标：一是社会目标，包括提供普遍服务，安全、稳定、连续地供质量优良、价格合理、数量充足的产品(或服务)；二是企业利润目标，即合理的投资回报，保障企业维持生产和扩大再生产能力。
为了协调社会目标与企业目标，在世界范围内，在不同国家以及同一国家的不同时期形成了差异性的解决办法。
在美国，由于城市公用事业长期以来由私人垄断资本以家族或公司制企业来经营，即美国的公用事业企业主要受以公司法为主的私法的调节，为了实现公用事业领域社会目标与企业目标的调和，政府对公用事业企业实施较为严格的规制政策。20世纪70年代以后，随着技术进步，市场规模与市场范围的变化，公用事业中合理自然垄断领域不断收缩。特别是由于传统规制政策的若干缺陷，美国率先事实政府规制放松政策，并探索有利于激励企业在追逐利润最大化目标的同时实现社会目标的、新的规制政策及手段。
在西欧国家和日本，针对公用事业领域私人垄断经营的弊病和由此产生的政府规制难题，一度曾经对公用事业实现国有化的政策。所以，在20世纪70-80年代实现民营化之前的很长时期里，西欧主要国家和日本的部分公用事业企业实际上是按照公法体制来运行的，企业财产组织形式和治理结构也就表现为所谓的“政企不分”、“政资不分”，作为政府政策工具，国有公用事业企业本身就是政府功能的一部分，企业领导人也被纳入政府官员系列。而且，公法制下的国有企业无须行政规制。从这个意义上说，西欧国家公用事业领域中的国有垄断企业，事实上扮演着政府对私人垄断企业进行规制的替代物的角色，除了提供相应的产品和服务外，也是政府规制政策的工具。20世纪70-80年代以后，伴随着公用事业领域民营化浪潮的出现，国有资本或者退出，或者以参股、控股的形式体现自身的存在，公用事业企业也逐渐脱离国有国营的公企业的运行轨道，开始以受私法即公司法调节的公司形象出现。公用事业企业的财产组织形式和公司治理也相应地表现为公司制的财产组织形式及治理结构。伴随着公用事业领域的上述变化，政府规制也由不必要而变得的必要、必须。但政府规制的方式与方法当然要进行根本的变革，不是一个简单的规制放松能够解释的。
在我国，作为与传统计划经济体制相适应的一项制度安排，在竞争性领域和包括公用事业在内的垄断行业，企业财产组织形式和治理结构一度都曾经国有国营、政企不分、政资不分的运营模式。在我国城市公用事业领域，囿于国有国营、政企不分、政资不分的体制，国有企业承载了太多的政府政策意图。与西欧和日本公用事业曾经出现国有化及其形成的所谓公企业相比较，我国公用事业中的国有企业更明显地表现为政府规制政策的替代物或政策工具。改革开放以来，特别是1992年明确改革的目标是建立社会主义市场经济以后，解决国有企业与市场经济的内在矛盾，通过改革使传统国有企业成为市场竞争主体和法人主体一直是改革的关键环节。在致力于构建国有企业“双主体”目标的过程中，我国已经明确现代企业制度即公司制是国有企业改革的方向，并认为它将有助于实现所谓“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的目标。在推进这一改革的过程中，我国对一般竞争性领域的国有企业与包括公用事业领域在内的垄断性行业中的国有企业改革模式并没有采取差别化的设计，即笼统地表达为建立现代企业制度，即公司制度。虽然在操作层面，我国在一些敏感领域小心翼翼地坚持了所谓国有独资的有限责任公司制度，但理论和政策面并没有给城市公用事业国有企业规定另外的、可以不成为市场竞争主体和法人主体的改革目标。这就在很大程度上造成一个矛盾：一方面，由于过去国有经济触角过宽，公用事业等基础设施领域投入不足，再加上相关领域在经济社会发展中的特殊重要性，应该增加国有资本的投入、加强国有经济的控制力，使其能够贯彻政府的某些经济社会发展意图，选择国有独资可能是比较合理的；另一方面，国有资本以国有独资有限责任公司形式的存在与过去的国有国营、政企不分、政资不分并没有本质的区别，这与城市公用事业中国有企业同样要通过改制成为市场竞争主体和法人主体的目标是冲突的。
事实上，我国城市公用事业国有企业改革已经规避了将其区别与一般竞争性领域国有企业，维系其作为政府规制及政策工具、按公法制运营的公企业地位的改革方向。这一判断的政策含义是：我国公用事业领域虽然没有象西欧和日本一样实行所谓民营化(注意，民营化并不意味着国有资本的全部退出，由国有独资向国有参股、控股及全部退出的转化、过度，都是民营化的形式，笔者注)，但却面临着西欧和日本部分公用事业领域国有经济民营化以后类似的课题，都需要强化对受公司法调节的公用事业企业的政府规制并进行政府规制创新。同时，公用事业领域国有企业改革的目标与其现实中仍作为政策工具的矛盾，使得该领域国有企业改革模式选择和公司治理结构必然受到不同方向的“信息干扰”，公用事业企业公司治理问题凸显，并成为进一步改革的关键环节。
二、我国城市公用事业的改革模式及其公司治理结构现状
20世纪90年代中后期以来，我国公用事业领域开始调整和改革进程。尽管这种改革仅仅是初步的，但还是取得了一些实质性的进展。以城市自来水供应为例，配合企业进行公司制改革，城市公用事业的调整和改革已经呈现出多元的模式，典型的有：
1、组建大型公用事业集团
深圳水务集团是建立大型公用事业集团的典型。深圳是从一个边陲小镇发展起来的，原先只有一个自来水厂。在特区成立后，随着人口的增长和经济的高速发展，对自来水的需求量也不断增加，自来水的供求矛盾十分尖锐。1996年10月，原自来水企业改制为深圳市属国有大型独资有限责任公司，为国家大型一类供水企业。1998年深圳市政府100次常委会决定，市自来水建设投资体制由过去政府投资为主改为由企业投资为主，积极实施跨区域经营战略，在保定、杭州等地与国际水务资本展开了激烈竞标。2001年深圳市以自来水公司为基础，吸收排水业务，由深圳市政府牵头组建了总资产约60亿的大型水务集团。深圳市在全国率先以法规的形式明确了按“供水成本+税费+合理利润率”的原则确定水费标准，并确立供水企业的供水净资产利润率应在6%—8%之间。长春水务集团有限责任公司也是一家典型的包括远水(引松入长)、制水、供水、排水、污水处理，以及管道、仪表、施工等生产经营活动的大型公用事业集团公司。
2、原有企业分拆模式
原有企业分拆模式就是把既定的一家自来水公司分为几家，打破原有的垄断局面，形成适度市场竞争格局。1999年4月，“一包天下”的上海市自来水公司下属10家自来水厂改制为有限责任公司；同年11月，上海市原自来水公司分拆为四家自来水公司，闵行、浦东、市南、市北四个独立核算自主经营的有限公司相继成立，原排水公司分拆为五家排水公司。通过拆分自来水公司为四家区域性、具有适度竞争关系的自来水公司，在一定程度上暴露了原来企业经营方面的一些问题，基本分清了政策性亏损和经营性亏损，并很快取消了财政补贴。分拆促成了良好的竞争局面尽快形成，全面激活了企业、职工和市场。四大自来水公司纷纷推出成本管理、多元拓展、竞争上岗等有效机制，经济效益明显增长。职工观念也发生显著变化，市场意识、经营意识、成本意识、竞争意识普遍增强，努力开发市场成为他们的自觉行为。企业亏损局面得以扭转，在塑造企业新的形象方面也取得较好成果。曾经一年亏损8亿元的上海自来水行业，在2000年上海的供水系统一改往年的巨额亏损面貌，实现盈利3000多万元。
3、“厂网分离，水厂上市”模式
“厂网分离，水厂上市”模式是指自来水集团公司将企业内部的自来水厂和供水管网分离经营的一种改革调整办法。厂网分离后，实施水厂竞价上网，促使水厂降低水成本，同时自来水集团将回报稳定、资产优良的水厂包装上市，为集团的管网维护和建设以及其他业务筹措融通资金。
江西南昌水业集团有限责任公司于2002年8月1日正式成立了“南昌供水有限责任公司”，实行自来水生产与供水管网相关的资产分离形成南昌城市供水厂与管网“一分为二”的局面。南昌供水有限责任公司主要承担自来水销售、供水管网的建设和维护管理职能。新的水业集团有限责任公司则主要承担投资经营和资本运作的职能。集团公司主要投资控股的江西洪城水业股份有限公司，将三大主力水厂优良资产进行重组，积极筹备申报上市。上市发行股票募集资金将有效地解决建设集团公司的青云水厂三期工程、牛行水厂的建设资金问题，促进企业迅速发展。目前我国证券市场以水务为主营的上市公司有：原水股份、武汉控股和南海发展主业为供水业务等公司。从该类上市公司总体来看，供水业务盈利水平很高，毛利率和净利率都十分可观，但因其资产负债率偏高，致使其净资产回报率相对偏低。
4、合资合作经营模式
合资合作经营模式是指自来水公司把本公司的单个水厂(排污厂)分离出来，与外资合作经营，或出售给其他企业经营，或者采取BOT方式确定建设和运营单位。BOT方式，即公共特许权或特许权融资BOT方式。BOT，即Build(建设)、Operate(经营)、Transfer(转让)，作为一种公共特许权融资方式是指政府同私营部门的项目公司签订合同，由该项目公司筹资设计并承建一个具体项目，并在双方协定的一段时期内，由该项目公司通过经营该项目，偿还项目债务并回收投资，获得收益。协议期满后，项目产权无偿转让给所在国政府。由于国家在外商投资指导目录上，禁止非国有经济进入城市管网，同时自来水水厂(排污厂)回报稳定、利润较高，我国首先放开了部分自来水厂的建设。
2000年初原国家计委提出：“取消民间投资禁区。除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，其余领域都应允许民间资本进入。”民营资本在良好政策环境下一直寻求水务领域发展方式，上海竹园模式无疑是一个良好的范例。2002年6月5日，上海友联联合体与上海市水务局下属的水务资产经营发展公司签约，获得总投资额为8.7亿元人民币的上海市最大污水处理项目——竹园污水处理厂20年特许经营权，负责此项目的融资、建设以及20年特许经营期内的运营管理。上海友联联合体是由民营上海友联企业发展有限公司、上海建工和北京华金信息产业投资公司3家单位共同投资组成，其中民营上海友联企业发展有限公司占公司股份85%。当前国内民营资本由于自身发展时间短，从资本量和规模上看，在市场竞争中并不占优势。所以，上海友联企业通过联合多家民营企业获得上海竹园项目更具有民营介入水务业典型意义。
5、融资建立股份制企业模式
融资建立股份制企业模式是对既存城市供水企业进行资产评估后，把国有资产以股权形式通过公开招标，部分出让给其他企业，重新组成一个新的股份制企业。新组建的企业完全按照现代企业制度运行，利益共享，风险共担，出让部分所得资金由政府统一安排，主要用于城市供排水设施建设。在供水设施能力已饱和的情况下，这笔资金就可全部用于城市污水处理设施建设，治理水污染。融资建立股份制企业模式不仅解决发展自来水行业的资金短缺问题，又能通过股份制来扩大公有资本的支配范围，并且学习外国水务先进技术和管理经验可以提高我国自来水行业的整体水平。目前比较成功的例子就是上海浦东自来水公司的改革。
虽然与上海自来水系统另外三家区域性公司相比，自来水浦东有限公司的规模并不是最大的，但它的发展前景好，与市中心的用水趋于饱和情况相比，浦东无论工业用水或生活用水都呈上升趋势。所以浦东自来水公司股权改革项目一经提出，就吸引了众多知名的国际水务集团。2002年5月，世界上规模最大的水处理公司法国通用水务公司以20亿元现金，超过资产评估价格近三倍的价格获得了上海浦东自来水公司50%国有股股权。这标志着我国第一个集制水、输配、销售为一体的中外合资自来水有限公司在沪诞生。此次国有股转让过程中，在现有法律政策的许可框架内，中方让出了最高限度的50%股权，并约定了50年合资期限，新组成的自来水公司将由中法双方共同管理，合资双方本着“共同投资、共同经营、共享受益、共担风险”的宗旨，外方担任总经理、公司财务、技术和人事总管等重要职位。公司主要担负浦东城区的供水服务。新公司将不设固定回报，共同承担企业风险，统一接受市物价部门对水价的规定标准。这是外资首次进入从制水到输配的各个环节，涉及到以前不对外资开放的管网水务基础设施。
燃气、公共交通、供热等城市公用事业在调整和改革的过程中呈现出的多样性与自来水行业类似，不再举证。
撇开具体的调整和改革模式，上述变化是由公用事业政府规制体制改革、公用事业企业的公司制改革和公用事业领域国有资产管理体制改革，特别是公用事业企业的公司制改革引起的。概括起来，从产权结构或财产组织形式的角度观察，我国调整和改革后的公用事业领域中的公司其实主要是两种模式：一是国有独资有限责任公司模式；二是国有控股有限责任公司模式。并且在此基础上形成了不同的公司治理结构。
Ⅰ.国有控股有限责任公司及其治理结构
国有独资模式，即在原国有企业的基础上改制成为国有独资有限公司。这种模式目前在城市公用事业中(特别是大中城市)占很大比重，是现阶段公司制改革的主体形式。
国有独资有限公司治理结构的的主要特点：一是产权结构单一，国有独资；二是不设股东会，由政府代行所有者权益，股东大会的职能由政府和董事会共同行使；三是董事会、监事会成员由政府任命，经理层的人事安排也主要由政府完成；四是董事会、经理层、党委会交叉任职，几乎是“三套班子，一套人马”，监事会则在其领导之下。
调查表明，目前，我国城市公用事业领域的国有独资公司只是设立了与公司制度相适应的机构，而协调运转、有效制衡并未实现，“形似而神不似”，实质上与公司制改革以前并没有太大区别。如果说企业较以前的业绩有所提高的话，主要得益于企业内部强化了管理，进行了劳动、人事、分配等制度改革(如裁减冗员、内部承包)，而不是得益于公司治理结构的建立。
按照把传统国有企业改造成市场竞争主体和法人主体的目标，公用事业领域的国有独资有限责任公司在解决了国有资本无限责任的同时，在公司治理层面又产生了新的问题：
第一，独立的市场竞争主体和法人主体地位难以落实。国有独资有限责任公司不设股东会是可行的，也符合《公司法》规定。从理论上讲，只要政府能够代表全体公民的利益，自然就可以行使股东会职能；即使政府不能完全代表全民意志，实践中也无法再找出一个比政府更合适的组织机构。但是《公司法》第六十六条又规定，“由国家授权投资的机构或者国家授权的部门，授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券，必须由国家授权投资的机构或者国家授权的部门决定。”
第二，董事会、监事会、经理层成员产生、更换基本由政府控制(其中的职工代表由公司职工民主选举产生)，其直接结果必然是政企不分。董事长由党的组织部门或政府的人事部门直接任免或对其任免有决定性的影响力，这种情况从原则上说并没有违反公司制度的根本原理，但问题是政府按什么原则来选择公司董事长，如何产生？至于本来应该由董事会聘任或解聘的总经理由政府部门任免，则明显有悖于公司制原理。虽然当前我国劳动力市场尚不发达，缺乏职业经理人才及其产生、聘用机制，但这并不能成为政府直接任免的理由。在董事会、监事会、经理层均受政府控制的情况下，他们除职业与政府公务员不同外，其任免、职级、升迁等与政府公务员没有实质上的差异，企业必然要接受政府指令，政企不分无可避免。
第三，董事会、经理层乃至党委会交叉任职，成员几乎由同一群体构成，也不符合公司制度的基本原则。同时，监事会由工会主席、财务负责人、职工代表组成，处于企业直接领导之下；再加上董事会行使股东会部分职权，由此形成了国有独资企业公司治理结构的独特现象，即在政府授权的条件下，“自己聘任自己，自己监督自己，自己审议评价自己”。实质上，就等于政府直接任命经理层，董事会和监事会形同虚设，与改革前并没有本质差别。只不过每年开会时要有两次冠以董事会的名义，会议内容、人员，甚至无须调整。由于政府目标、企业目标、管理者目标的差异和非对称信息，自然就会产生严重的内部人控制问题。而且在现有的干部人事制度下，很难解决这一问题。如果减少交叉任职人员的数量，只是使得整个管理层成员增加，内部人数量更多，企业运行成本更高。
另外，在国有独资公司中董事会、监事会和“老三会”(党委会、职代会、工会)的关系协调也是一大难题。董事会、监事会是国有独资公司的主体框架，在建立现代企业制度过程中必须坚持；“老三会”是传统企业制度的精髓，在公司化改革过程中也不可废弃。在传统企业制度中，“老三会”与经营者阶层之间的关系就一直未曾理顺，如今再加上董事会、监事会，就更容易相互掣肘或产生碰撞。
Ⅱ.国有控股有限责任公司及其治理结构
公用事业领域的国有控股有限责任公司是在公司化改革过程中，通过国有股减持方式，向企业内部职工、社会团体和个人出售企业股份，由单一投资主体逐步转变为多元投资主体。同时，国有股仍然保持相当比重，保有控制地位，以服务与地方政府的政策目标。
公用事业领域国有控股有限责任公司主要通过两种途径产生，一种是股本总额和向社会公开募集的股本额达到法定资本最低限额，股权结构分散，依法设立股份有限公司；另一种是通过引进外资或民间资本，通过合资合作的方式成立有限责任公司。
目前，入选《财富》杂志世界500强的大型燃气公司几乎都在中国投资建厂设点，有的公司已发展到相当规模。其中，尤以港资最为积极，如香港中华煤气、香港百江燃气、华迁燃气、海峡集团等采取控股、收购、参股等多种方式，进入了国内煤气行业。中华燃气已在中山、广州、青岛等10多个城市设有天然气项目，还将在15至20个城市洽谈合作事宜；华迁燃气也与山东、北京等7个地区签订了多项煤气管网经营合同，目前正与华东中小城市洽谈的项目超过50个；百江燃气已在昆明、贵阳、衡阳等地有投资项目，现正全力抢占“西气东输”沿线。国内民营企业也获得了参与竞争的机会，在香港上市的民营企业新奥燃气，已获得了廊坊、聊城、密云等23个城市燃气管道的控股经营权，并计划继续投资3.52亿元，使其燃气独家经营版图扩大到30个左右，2005年欲达到50个；另一家民营的新疆广汇实业，计划用5年时间，投资60亿，介入燃气市场。另外，欧美大型跨国公司，如BP(英国石油公司)、壳牌公司、埃克森美孚公司、俄罗斯燃气工业股份公司等，也纷纷进入中国市场。这些公司一般倾向于气源开采、管道运输等上游业务。
与国有独资公司相比较，国有控股有限责任公司投资主体增加，股权分散。因此，公司组织机构中设立了股东会(或股东大会)，由于非国有股东的存在，董事会、监事会、经理层成员受政府直接控制的力度相对减弱。
在股份有限公司中，普遍存在的一个现象是国有股一股独大，社会公众(或法人)股比重较小且相对分散。在非国有股权与国有股权博弈过程中，由于非国有股权比重较小而本已处于弱势地位，再加上股权分散，其应有的表决权也不能充分实现。因此，在股份有限公司中普遍存在着股东大会职权难以充分实现的问题，甚至股东大会形同虚设，真正的权力仍然集中在代表国有股权的政府手中。在这种情况下，公司治理结构存在着与国有独资公司类似的情形。
合资合作的有限责任公司中，虽然非国有股权集中，利益直接，谈判能力大大增强，但非国有资本(外资、民间资本)与国有资本目标差异的矛盾也更为公开、激化。在城市公用事业领域，国有资本的存在首先要服务于社会目标，政府的任免权迫使企业管理者努力实现这一目标。其次才是管理者个人目标。而国有资产保值增值、企业利润最大化目标一般被放在最后。而非国有资本，特别是外资的唯一目标就是利润最大化，获得高额的投资回报。在当前城市公用事业普遍亏损、政府规制体制不完善、国有资产管理体制未理顺的条件下，国有资本与非国有资本要实现有机整合、风险共担，利益共享是比较困难。实践中，外资进入城市公用事业领域与中方合资、合作往往要求固定的投资回报率(一般在15%左右)，或者采取“取脂”策略，有选择地进入利益较多的公用事业领域，或只经营业绩较好的优良资产。据笔者调查，某市一条重要的公交线路，是由韩国一家族企业出资450万元，中方提供线路、场地和司乘人员，双方共同出管理人员，利润五五分成的合作线路，由韩方出任总经理。该项目从1998年开始运作，合同期是8年。自1998年取消小公共汽车以后，该线路迅速由亏损线路转为盈利线路。但是，在经营管理过程中，韩方故意加大成本，降低利润，甚至利用财务制度安排的漏洞，以借款的方式不断抽逃资金370万元。结果是使中方不能得到应得的那部分利润，等于是白白给韩方企业做了嫁衣。另一城市的污水处理企业，整体出售给外资，政府许诺其投资回报高达18%。致使该市整个自来水产业其他业务利润总和全部用来支付外资的回报尚且不足，还要政府另外增加财政补贴。最终无法继续运行，政府只能以高于出售时的价格收购回来，合作以失败告终。
多元投资主体，特别是国有资本与外资、民间资本运营目标函数的差异，必然使合资、合作的有限公司的治理结构处于紊乱、不安定的状态。
三、完善城市公用事业企业公司治理结构，推动公用事业运作方式的转变
从我国城市公用事业企业公司制改革的实践看，事实上存在着两种相互矛盾的改革路径：一是维系国有独资，使企业承载经济社会多元目标的调整方式，并形成类似于传统国有企业的所谓“公司治理结构”，即“形似神不似”；二是模拟现代公司制度，建立国有控股的、拥有多元投资主体的有限责任公司或股份有限公司，并形成“形神兼备”的公司治理结构。前者，似乎试图维护国有公用事业企业作为公企业形象和运作机制；后者，则试图在国家掌握对公用事业控制力的前提下，引进或利用外资和民间资本，增加供给，并把传统国有企业逐步改造为法人主体和市场竞争主体。
如前所述，我国在推动城市公用事业领域国有企业改革的过程中，除了强调需要增强国有经济的控制力以外，并没有设定不同于一般竞争性领域国有企业改革的别的目标。这个共同的目标就是通过公司制改造，使传统国有企业成为适应市场经济要求的自主经营、自我积累、自负盈亏、自我约束的法人主体和市场竞争主体。那么，为什么同样是具有自然垄断性质城市公用事业，公司制改造路径和公司治理架构安排方面迥异？笔者以为，这主要与我国城市公用事业改革目标模糊和国有经济角色定位不准有关。
应该看到，由于主要城市公用事业领域的技术经济特征(主要是自然垄断)、城市公用事业在经济社会发展中的特殊意义以及我国目前的发展阶段所决定，国有经济不能采取与一般竞争性领域同样的退却或“蒸发”策略，而应该强化国有经济的控制力。但强化国有经济控制力与政企不分、政资不分不可同日而语。在我国，公用事业领域中国有企业体制的政企不分、政资不分、政府规制机构与企业没有界限的状况，不是政府为克服市场缺陷而进行的制度安排，而是传统计划经济体制的有机组成部分，是建立社会主义市场经济体制过程中的改革对象。这一背景决定了我国没有必要去模拟国有经济民营化以前的西欧、日本，在城市公用事业领域建立按照公法制运作的所谓公企业。国有经济对公用事业领域的控制力，不一定要通过国有独资来体现，参股、控股也可以很好地体现国家的控制力和政府的政策意图。在公用事业企业主要按照公司法运作的情况下，国家的控制力、政府的政策意图及需要公用事业承载的多元目标的整合，主要应该通过政府规制以及规制方式、手段的创新来实现，或者说主要通过规范的政府监管的途径来实现。既然我们没有为城市公用事业领域国有企业改革设定另外的目标，在把国有企业改造成法人主体和市场竞争主体的同一目标下，为了实现公用事业效率运营，实现公用事业由政府运作向法人企业运作的转变，已经是大势所趋。
基于上述判断，应该在对主要公用事业中的自然垄断业务与非自然垄断的竞争性业务领域作出明确界定的基础上，除了在某些特殊的自然垄断领域可以采取国有独资有限责任公司的财产组织形式及相应的公司治理结构，大多数公用事业领域可以采取国有参股、控股形式，其中的非自然垄断的竞争性业务，在与自然垄断业务进行剥离以后，国有经济可以完全退出，同时放开外资和民间资本的市场准入。
鉴于目前我国公用事业领域中，国有独资、国有控股公司治理结构是主流形式，从实际出发完善国有独资公司和国有控股公司的治理结构，培育公用事业企业的法人主体和市场竞争主体地位，为公用事业逐步从政府运作向企业运作转变创造条件，是现阶段的现实选择。
对于国有独资公司来说，建立健全公司治理结构应着重考虑以下几个方面：
第一，合理行使股东会的职能。国有独资公司虽不设股东会，但需要股东会行使的职能仍然存在，应合理划分和行使，不能简单地定性为由政府和董事会各自行使部分职能。特别是关于董事、监事的任免，确定报酬，批准审议董事会、监事会的报告，以及其他重大事项的决定等职权，显然不宜由董事会行使。因此，股东会职权的行使只能由政府来承担，而其中的关键就是由什么机构(或部门)承担？如何承担？一个相对可行的办法是由国有资产管理部门(如国资委)来行使股东会职权。因为成立国资委的目标就是将其它部门干预企业权力加以剔除，由国资委专门负责国有资产的管理。这样，至少能保证管理部门对企业经营业务比较熟悉，管理权责明确。
第二，完善董事会的组织结构。董事会在公司治理结构中处于中心位置，完善董事会结构，合理行使董事会职能是建立有效公司治理结构的重要任务。对于国有独资公司来说，董事由政府任免的原则无疑是正确的，应当坚持。其中需要探讨的是董事会的构成及其产生办法。首先，董事会构成要有广泛性。董事长由政府部门直接任命，可以由国资委直接委派，报相关部门(如人事部门、组织部门)备案。但董事长不应当兼任总经理。董事则要求既有内部董事也要有外部董事。内部董事可从经理层、党委会和职工中产生，其中经理层、党委会中产生的董事，可以由监事会提名，政府部门(国资委)审批任命。这一方面是因为监事会有掌握更多信息的优势，另一方面也能强化监事会的职权。职工董事按《公司法》由职工大会选举产生。为了防止内部人控制，实现有效制衡，内部董事比例不宜过大，不应超过半数。外部董事的来源要有广泛性，可以从社会公开招聘，由监事会负责承办，保证监事会的提名权，最终由政府审批任命。外部董事应该是经济、管理、技术和有关业务方面的人才、专家，以确保来源广泛、素质较高，克服“董事不懂事”现象。其次，要明确董事会的权利与义务，保证权责对等。《公司法》对董事会的职权有详细规定，其中特别需要强调的一项职权是：聘任或解聘公司总经理，根据经理提名，聘任或解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项。这项职权能否充分实现，直接关系到董事会在公司的核心地位。目前国有独资公司的总经理、副经理等人员，普遍由政府相关部门直接任免，其报酬也根据由政府核定的级别、档次确定。如此以来，董事会对经理层缺乏硬性约束，其他职权也难以实现，以致董事会被“架空”成为普遍现象。因此，需要特别强调董事会对这一职权的充分行使。《公司法》对董事义务的规定过于笼统，只制订了一些原则性较强的禁止性条款，实践中缺乏可操作性。因此，需政府部门在制订和修改公司章程(股东会职权)时，明确、详尽地补充有关董事义务的条款。同时，制订出有关董事罢免的相关条款。
第三，强化公司监事会监督职能和行使职权的保障措施。监事会能否真正起到监督作用，取决于监事会的独立性及其职权的有效性。为了确保监事会的独立性，必须改变当前这种下级监督上级、内部人监督内部人的体制。因此，国有独资公司监事会主席(或召集人)应由政府部门(国资委)直接委派。监事也应由内部监事和外部监事共同组成，内部监事为职工代表(含财务人员)，由职工代表大会民主选举产生；外部监事，由国资委从社会公开招聘，要求是有关会计、审计、经济、法律等专业人员。同时，还应确保监事会职权的有效性。必须保证监事会有充分的检查权，包括列席董事会会议及质询、陈述、建议权；对公司经营者有关违章行为的调查权；公司财务、资产的审核权；对董事任免的提名、建议权，对经理解聘的建议权；以公司名义对董事、经理的起诉权以及公司章程授予的其他权利。公司应为监事会行使职权提供便利条件。
第四，协调董事会、经理层与党委会之间的关系。
公司治理结构的核心是强调股东会、董事会、监事会、经理层之间职权的制衡关系，就其本来意义而言，并未将党委会、职代会和工会纳入其中。由于工会实际上是由党领导的，职代会则受经理层约束，所以“新三会”与“老三会”的关系，可以归结为董事会、经理层与党委会的关系。因此，需要将党委会的职权加以明确，以缓解他们相互之间的掣肘碰撞问题。根据“党管干部”原则，党委会主要负责干部的培养、考察、监督，向董事会、经理层推荐管理干部，参与对经理层的任免决策，查处干部违纪行为等。
对于国有控股的城市公用事业企业而言，其公司治理结构，既存在着与国有独资企业类似的问题，又有着自身的特殊性。
针对股份有限公司国有股一股独大，股东大会受政府超强控制，中小股东利益得不到保障的问题，可以从两个方面着手解决：一是促进股权流动，在保持主导地位的条件下降低国有股份额，实行国有股减持。尤其应当引入机构投资者，如商业银行的投资基金、共同基金、保险基金以及境外投资机构的资金等。由于他们谈判能力强，熟悉资本运营，可以强化股东大会、董事会职权。二是借鉴国外法人交叉持股经验，在确保国有资本控制力的条件下，分散国有股权。如尝试发展法人持股和机构持股，特别是法人交叉持股，以此弱化“内部人控制”。在此基础上，严格按照《公司法》要求，明确股东大会职权，保证其权威性。
作为改革开放初期的产物，合资合作经营企业应当逐步按照规范的股份公司整合有关投资各方责、权、利，坚持利益共享、风险均担的原则，并建立健全公司治理结构。事实上，要把国有资本和非国有资本的目标整合起来，使企业在追
求利润最大化的同时兼顾社会目标的实现，应结合政府规制体制改革，如通过价格规制改革，使特定价格水平有一定的利润空间，价格制定符合激励性原则，等等。
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