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中国经济体制改革研究会会长高尚全
加快推进和完善垄断行业的改革，是完善社会主义市场经济体制的重要内容之一。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要加快推进和完善垄断行业改革。加入世贸组织之后，我国的电信、电力、铁路、民航及公用事业等行业将逐步实现对外开放，参与国际市场竞争。垄断行业集中的基础领域又
是发展速度较快、市场规模较大、增长前景较好的领域。在这些领域，国内企业必将面临国际大公司的强势竞争。从我国加入世贸组织以及垄断行业面临的现实矛盾出发，需要采取多种措施，加快推进垄断行业的改革，这也是我国深化改革的一项紧迫任务。
一、为什么要加快推进垄断行业的改革
1、什么是垄断？狭义的垄断在法律上是指特定的主体在特定市场上的特定经济活动中排除或者限制竞争者的状态或行为。也就是说，在特定市场内的市场主体追求最大的垄断利益，或用政府赋予的权力或利用特许经营权，或者与其他经营者合谋，垄断市场，垄断价格，排斥其他经营者进入同业市场，从而损伤消费者权益，违反公共利益的行为。垄断的产生和形成有多种多样的原因，如资源稀缺、外部经济性、规模经济和范围经济效益的存在等。2、垄断大致可以分为三种情况：一是自然垄断，即对关系公众利益有限资源的独占和国有独资经营导致的垄断。例如，一个地区设置一个供电系统，运营商自然形成对供电的垄断。一个城市建立一个自来水管道供应系统，可能比建立几个并行的供水系统更经济更有效，这也是自然垄断的典型案例。二是市场垄断或经济垄断。在竞争性领域中，少数市场主体通过合谋行为或市场兼并控制行为形成的垄断。例如，有几个具有竞争关系的企业以合同、协议等方式，确定、维持或变更商品的价格，搞价格同盟，限制商品的市场供应量，共同阻止新的竞争者进入市场或排挤其他竞争对手。三是行政性垄断，即政府及其所属部门利用行政权力直接从事基础设施建设和经营形成的垄断。例如，政府铁道部从事铁路的建设和运营，信息产业部从事电信的建设和经营。这种垄断在发展初期有其必要性和必然性，但发展到一定阶段，特别是在市场经济条件下，将带来越来越多的负面影响。3、改革垄断行业的重点是改革行政垄断。当前，相对于一般竞争性领域，我国基础领域许多行业虽然都程度不同地有民间资本的进入，但国有资本依然处于控制地位。在没有完全实现政企分开的情况下，对处于自然垄断地位的行业或企业，政府部门往往利用行政权力，直接干预企业的经营活动，企业也往往借助于政府的权力，设置市场障碍，限制竞争，使自然垄断和行政垄断重合在一起。由行业壁垒和地方保护形成的行政垄断，严重影响建立统一市场和公平竞争，企业之间缺乏竞争，导致了效率低下和资源的浪费。因此，打破垄断的重点应放在打破行政性垄断。从目前看，行政性垄断大致可以区分为区域性行政垄断和行业性行政垄断两种形式。经过近20年的改革与市场化体系的发展与推动，尤其是随着我国加入世贸组织，实行非歧视原则和国民待遇原则，清理现有法律法规与国际惯例接轨，区域性的行政垄断已经或将会大为削弱。产品生产与销售的地方封锁，尤其是竞争性产品的垄断与封锁逐步被打破，形成了生产要素的市场自由流动倾向。现在的垄断可以说主要是行业性的行政垄断，它们借助于对本行业的管理特权和实际控制力量，掌握市场资源与销售份额。加快这些行业的改革、实现政企分开是下一步改革的重要任务。4、行政性垄断的危害。我国在相当长的时期内是实行计划经济体制，计划经济的基本特征是，政府几乎垄断一切经济活动，在一些竞争性的行业中也广泛存在政府垄断。改革开放以来，从计划到市场发生了很大的转变，但政府运用行政权力，参与微观经济活动，排斥和限制竞争等不符合市场经济原则的行为在一些领域仍较严重。行政性垄断是一种政企合一的体制，政府既是管制的政策制定者，也是所有者，又是监督者。它明显区别于通过市场竞争导致的生产集中而形成的经济性垄断，是一种制度性的缺乏竞争的体制。政府运用各种行政手段构筑进入壁垒，维护本系统企业的垄断地位，甚至用某些法规将其合法化。不仅垄断经营业务，而且垄断经营相关产品。企业缺乏竞争活力和灵活的经营机制，服务意识差，经营成本高。借助垄断地位制定大大高于成本的垄断价格，侵占消费者利益，扭曲分配效率。具体说来，行政性垄断造成的危害主要表现在：第一，损害消费者的利益。当垄断者真正垄断这些行业以后，控制产量，抬高价格，谋取高额利润，限制可能的竞争进入市场等行为方式的出现是必然的。第二，与竞争性经营相比，垄断行业缺乏技术进步、改善经营和提高产品质量的动力，阻碍技术进步和产业升级。垄断者将通过限制新的竞争者进入来控制整个行业的生产和经营，取得最大的利润。第三，垄断增加了开放市场与引入竞争的成本和难度。面对进一步的市场化与对外开放，行政性垄断行业面临的开放和竞争的压力会越来越大，但因为其市场生存能力低，放开与引入竞争的代价也就越大，放开的阻力也就越大，巨大的保护成本与代价将使打破行政性垄断陷入两难境地。第四，垄断损害社会公平。行政性垄断引发的行业收入的巨大差异与各部门行业之间收入的不平等，已成为我国当前的一个社会性问题。在我国巨大收入差异背后，行业垄断经营是一个重要的因素。从行业平均收入的统计公布看，人均收入排名前十位的大多是垄断性行业，共中有通信服务业、电力供应业、金融证券业、保险业等，而收入排名在后的行业，如农业、矿产业、零售商业等，均是竞争较为充分的部门。收入水平的巨大差异反过来又成为抑制资源流动与竞争，强化垄断的动力，造成新的收入机会的不平等。
二、垄断行业改革现状和存在的突出问题我国垄断行业通过政企分开、引入竞争、改进政府监管和推进企业重组等，改革取得了很大进展。1、部分垄断行业初步实现了政企分开。在电信、电力、民航等行业，实现了新组建公司与相应行业管理机构的脱钩，政府管理职能基本移交至政府相关部门，初步实现了政企分开、政资分开，重要垄断行业的行政性垄断问题初步得到解决。2、通过重组和进一步引入竞争，多个市场主体平等参与市场竞争的格局初步形成。电信行业重组后，几大集团公司在拥有已有业务经营范围的基础上，可以在对方区域内建设本地电话网和经营本地固定电话等业务，并相互提供平等接入等互惠服务，基本形成了分业务市场竞争的局面，价格高、服务质量低的问题得到了一定改善。电力行业实行厂网分开，重组发电和电网企业，在竞争环境引入竞争机制，电价、电力投资及电务监管体制改革进展顺利。电力安全生产和电力建设稳步进行。民航业通过联合重组，形成了三大航空集团公司和三家民航服务保障企业集团，机场管理体制改革顺利进行，集中统一管理的空管体制改革基本完成。3、一些行业的国有企业改革取得一定进展。电信、民航、电力、石油石化等行业按照政企分开、政资分开的原则，组建了一批特大型公司或企业集团。其中电信、石油石化等行业的企业通过改制上市，引入了多元股东，推动了现代企业制度的建立，在公司治理结构、运行机制、内部管理制度以及透明度等方面取得了一定进展。4、垄断行业的现代监管体制正在探索。电力体制改革首发其端，组建了电力监管委员会，开创了我国垄断行业进行独立、专业化监管的先河，对于形成市场开放条件下监管理念和监管手段，建立相适应的维持公平竞争的支持性制度，实现政府政策制定职能与监管分开制衡，改善和提高政府监管能力等等，具有重要意义。虽然垄断行业改革重组取得了一定进展，但长期存在的体制性障碍逐渐暴露，特别是垄断行业的垄断利益合法化。当前，存在的突出的主要问题有：1、垄断行业改革的范围和层次还比较窄。一是目前的改革尚仅仅集中于带有网络性质的自然垄断行业，如电力、电信、民航、油气、城市供水(热、气等)、铁路、邮政等行业，这些行业具有明显的规模经济性和范围经济性特征，其改革关系到社会资源配置效率的提高和相关行业的发展。但一些具有一定特殊性的商品(中食盐)、满足国家增加财政收入需要的商品(如烟草)的专营等，其垄断特点比较突出。二是已经开始改革的行业还停留在行政性拆分的层面，尚未形成规范化的准入制度。2、垄断行业进行有效竞争的市场环境尚未形成。拆分的结果是，部分行业呈现出从独家垄断转换为地域性垄断的倾向，竞争逐步演变为软预算约束的国企之间为强化市场垄断地位而进行的恶性竞争，政府管制的改革尚未提到议事日程。3、国有企业改革滞后，垄断行业中特大型国有企业改革明显滞后，已成为国有企业改革的重点和难点。由于垄断行业国有资产在我国经营性国有资产总量中占有很高比例，并在整个行业内占据绝对控制地位，如何有效实施国有经济的战略性调整，在一些领域逐步对社会资本开放等还需进一步研究。4、监管制度改革刚刚起步，政府职能亟待转变。一是除电力外其他垄断性行业如电信、民航、铁路、石油、天然气等领域均未建立明确、独立和专业化的管制机构，责任主体不明，职能分散，管制低效果。二是政府管制职能并没有随着市场化改革而改变，政府职能缺位与越位问题仍很严重。政府对相关管制机构缺乏有效的监督和制约，许多领域的管制职能没有得到法律和政策的明确授权，管制无规可循，人为因素大，决策过程透明度低，寻租风险加大。5、立法滞后，不能依法有效约束各类市场主体的行为。立法先行是垄断行业引入竞争机制的基础。当前许多方面存在着法律真空，或者现有的法律、法规已不适应建立竞争性市场的要求，使得改革过程中出现了企业间竞争和交易关系、竞争方式的混乱，如电信业价格竞争无序、人为设置互通障碍，电力行业因缺乏“竞价上网”的制度，各发电公司之间难以在短期内开展竞争。6、普遍服务等配套制度安排不到位。铁路、电信、电力等垄断性行业提供基础产品和服务的特点，决定了相关企业必须提供普遍服务。但是，如何调整原来普遍服务支出采取内部消化的方式，建立合理的普遍服务提供机制，是亟待解决的问题。
三、加快推进垄断行业改革的主要举措进一步深化垄断行业改革，必须实行政企分开、政资分开、政事分开，加快构造垄断行业的有效竞争格局，加快垄断行业建立现代企业制度的步伐，加快推动相关行业的法律建设，逐步建立和完善公开透明、监管有力的垄断行业监督管体系。
1、加快政府职能转变，实行政企分开、政资分开、政事分开。在我国垄断行业，政府其实有三重角色：一是作为一般社会管理者的角色；三是作为市场管制者的角色；三是作为企业所有者或者说是生产者的角色。如果政府一方面是企业的所有者，另一方面是社会的管理者、市场的管理者，就会存在深刻的角色冲突。首先，从政企关系上看，企业从属于政府，没有竞争的压力，政府做了许多企业做的事情。在政府及其所属部门的行政垄断控制和操纵下，垄断行业的企业并不是真正的企业。政企不分，政资不分，从市场准入、原材料的提供，到价格的制定、产量的规定以及产品的销售，垄断部门都直接进行干预和控制，凭借行政手段实施垄断经营。其次，从产权结构看，我国绝大部分垄断行业的企业都是国有的，虽然进行了公司制改造，但并没有建立起规范的法人治理结构，没有完全按商业化原则进行考核和管理。再次，从业务范围看，既承担政府下达的政策性任务，也从事一般的商业性经营。正是因为承担着政府的政策性任务，垄断企业才有了低效率经营的借口，企业预算约束软化，即使亏损也能够依靠政府补贴生存。在转轨时期，这些角色之间的冲突就显露出来了，实际上，由于这三重角色之间的冲突，政府很难承担好其中的任何一个角色。垄断行业企业改革为什么没有到位？这与政府职能转变没到位有密切联系。政府改革要解决“越位”、“缺位”、“错位”问题，这是政府职能转变要解决的关键。打破垄断的根本办法，是加快政府职能转变和机构改革的进程，建立与市场经济要求相适应的国有资产管理和运营体制，割断企业与政府的直接联系，真正实现政企分开、政资分开。理顺政企关系，明确政府应该做的和不应该做的，有利于政府做好应该做的事情，提高政府工作效率。政府从直接提供公共服务、直接干预企业和社会的烦琐事务中解脱出来，将主要精力集中于制定规则、政策引导、依法监督等方面，因而政府机构将进一步得到精简。同时，政府将从“命令者”和“指挥者”逐渐演变为“服务者”和“合作者”，增进与社会、企业服务和合作意识，促进社会整合能力的不断提高。
2、推进垄断行业国有企业的公司制改革，建立现代企业制度。通过完善国有资本出资人制度，实现政资分开、政企分开。通过引进外资和民间资本等，加快多种形式的产权制度改革，在保持自然垄断环节国有资本控股的前提下，逐步将大多数国有独资公司改造成股份有限公司，有条件的企业要尽快整体上市。严格依法设立股东会、董事会、监事会，明确各自的权利和责任，推动企业建立规范的公司法人治理结构，转换经营机制，推进国有经济的战略性调整。大型集团公司要理顺内部产权、人事和财务关系，形成规范的母子公司体制和管理制度。改革国有企业领导人的任命和管理方式，改进对代表所有者权益的董事会成员的管理。加强对垄断行业收入分配的监管，改革企业工资收入分配制度，推进职工收入分配的工资化、货币化和公开化，规范职工收入结构，抑制垄断行业企业职工收入过快增长。积极探索经营者持股、股票期权等股权激励办法，建立有利于对经营管理者和科技骨干进行长期激励的机制。
3、有条件的垄断行业要积极推进多元持股。在我国经济转轨的关键时期，加快垄断行业的股份制改革，不仅有利于实现两权分离、政企分开，解决投资不足和提高运营效率，更为重要的是，它是非国有经济进入垄断行业的基本形式。我们应当充分估计股份制改造在促进非国有经济进入垄断行业中的重要作用，并采取切实的改革措施和步骤。垄断行业改革的核心内容就是建立市场竞争机制，但垄断行业竞争机制的引入和完善是与社会资本的进入分不开的，这二者相辅相成，互为促进，必须同步进行。如果没有多元化投资主体的进入，尤其是产权明晰的社会资本的进入，即使开放市场、引入竞争，该行业的竞争局面也很难真正形成并长久地进行下去。一方面，如果在一个垄断行业中只有少数几个国有企业经营，其结果要么是竞争发展不起来，要么是竞争后几个企业很快达成新的垄断。因此，为适应垄断行业开放竞争的进度，必须采取各种措施，鼓励社会资本进入垄断行业，大力推进垄断行业投融资活动的市场化建设。另一方面，要满足社会对垄断行业产品和服务的需求，仅靠政府投融资是很难解除“瓶颈约束”的，对沉淀成本较少或已能够通过经营活动得到补偿的、自然垄断性质已经弱化的垄断行业，引导社会资本加入就成为解决这一矛盾的重要手段，而且投资垄断行业受益期长且稳定，项目的社会影响大，只要采取有效措施开辟一定融资渠道，将社会资本引入垄断行业是可行的。将社会资本引入垄断行业主要有两种形式：一是企业形式的进入。即从宏观上采取有效措施，尽快减少以至消除社会资本进入这些产业部门的体制障碍和人为限制，引导非垄断行业的企业合理进入。二是资本形式的进入。即以多种方式吸引社会资本投资入股。根据垄断行业的性质要求，要发展，就要有规模经济效益；要有规模经济效益，就要走资金、技术、人才集中化道路。从目前现状来看，虽然这些年来社会资本不断发展壮大，但绝大多数规模和投资能力十分有限，很难以企业的形式整体进入，再加入技术问题，社会资本进入垄断行业的障碍不可能很快消除。在这种情况下，由于资本市场既可以对资源的存量进行重新组合，也可以对资源增量进行集中投入，因此，资本市场就成为社会资本进入垄断行业的最佳制度安排。为了尽快引进和加强竞争机制的作用，推动资源有效配置，较大幅度地启动社会投资，就必须采取多种有效形式，加快垄断行业的股份制改革，广泛开拓融资渠道更多地诱使社会资本跟进。第一，对一些盈利性的运输、通信、能源等垄断行业，应根据条件成熟程度，逐步地、普遍地进行股份制改造。第二，对于能够改造为规范的股份公司的，应争取早日上市。第三，对不能整体改制的企业，应采取分类、分解的办法，逐步实现股份制改造。第四，对条件暂不成熟的企业应通过发行可转换债券的方式，分阶段实现股份制改造。第五，在条件成熟时，应扩大社会债券发行的范围，以多种形式实现垄断行业投资的社会化，为垄断行业的股份制改革创造条件。第六，推行股份合作制。它主要是由一家或几家企业(或个人)与政府授权的国有资产投资经营公司联合成立项目公司对项目进行投资建设，并按协定比例出资和占有股份。此种形式，由于有政府的间接参与，可以提高投资者对投资的信心，由于有私人资本的参与可以提高资金效率和经营服务水平。股份制是吸引非国有资本直接参与基础设施项目建设的一种有效方法。
4、加强对自杰垄断业务的有效监管。自然垄断产业是现代市场经济的一个特殊领域，在这个特殊领域，经营者抱怨“被管制的不自由”，消费者批评“垄断的特权”，投资者仅能满足“稳定的收益”，中、小企业不得不屈从于垄断大企业的“支配”，管制者常常受到在“中立性”的名义下向生产者倾斜的责难。由此可见，垄断行业生来就是与政府管制相关的，需要政府以立法、司法以及行政等手段调整与产业相关的经营者、消费者、投资者以及政府之间的关系。虽然对垄断行业放松管制、导入竞争是十分必要的。但放松管制并非是取消管制，被导入的竞争也决不是弱肉强食的自由竞争，而必须是受一定的规则限制的竞争，否则便会出现由于受管制的自然垄断环节和放松管制的竞争性环节之间的不协调而发生问题。从这个意义上讲，放松管制、导入竞争的推进始终伴随着管制规则的重建。尤其是在目前的技术经济条件下，我国垄断行业的一些环节还不具备引入竞争的条件，如全国性的输电网络、铁路路网等等必然是垄断经营，这样就存在如何确保竞争性供给者以合适的条件接入受管制的垄断性网络等问题。在引入竞争之前，迫切需要建立一个基本的管制框架，应当把管制制度的建立当做垄断行业市场化改革整体不可或缺的一部分，而不是将其作为事后的思考。在引入竞争机制之前，在我国垄断行业，一直是由政府对产业的进入、价格等方面实行严格的管制政策，引入竞争机制后，针对网运分离的垄断行业的市场结构，政府独立管制机构除了需要对垄断的基础设施网络环节实施管制之外，更主要的任务是要解决以下三个方面的问题：一是瓶颈接入；在二是网间互联互通问题；三是普遍服务及补偿问题。以电信业为例，引入竞争后，原垄断运营商是惟一拥有“瓶颈”环节的企业，新进入者只能进入竞争性环节，但竞争性环节必须使用“瓶颈”才能提供服务。如何确定竞争性环节向垄断性环节支付的使用价格，就成为管制机构的重要工作。随着竞争的深入，特别是数网竞争的出现，网络间互联互通就成为垄断行业有效竞争的关键，互联互通服务的技术标准、服务质量和时间以及接入价格就成为管制机构的重要工作。此外，引入竞争前，普遍服务义务的实现主要是通过企业内部的交叉补贴，引入竞争后，企业内部的交叉补贴机制与竞争机制存在矛盾，需要政府对普遍服务重新做出制度安排，探索建立新的普遍服务提供和补偿机制，制定普遍服务的认证办法，明确界定普遍服务的范围、标准以及相关企业承担普遍服务的责任和义务。设立普遍服务基金，改暗补为明补。建立特许权竞争机制与普遍服务提供相结合的机制，并尽快在电信行业首先进行试点。
5、尽快建立新的监管体系。为了维护垄断行业的有效竞争，政府应改革由原来部门行使管制者职能的管制模式，尽快建立独立的、专门的监管机构。政府监管机构的建立一般有三种模式：特定行业模式、宽行业模式和多行业模式。其中，多行业模式是一种特殊的模式，在绝大部分国家难以采用，因此，政府监管机构之间的权力配置问题主要集中在是设立特定行业监管机构模式还是设立综合性的宽行业监管机构模式。两种模式各有利弊；设立特定行业管制机构可以增加可获得信息的总量，并可以通过相关行业的管制机构进行比较，减少信息不对称。此外，由于垄断行业各行业的发展阶段不同，需要的管制方式也不尽相同。从理论上讲，设立行定产业管制机构可能提高管制的效率，但是，特定产业管制机构也往往可能更容易为它们所管制的产业所俘获，并且，不同行业管制政策之间的不协调，尤其是当它们适用于可以相互替代的领域时，如公路、铁路和航空等，有可能会导致被管制对象投资行为的扭曲。设立宽行业管制机构虽然可以共享资源，防止特定行业管制机构对某个被管制行业施加过多的控制，降低管制机构被俘获的可能性，并且可以通过协调一致的方式减弱行业间的竞争程度，从而降低了经济扭曲的风险。但是，设立综合性的产业管制机构也有一些固有的缺点，如缺乏足够的技术专家或技术中心，对一个机构的过度投资会增加管制失灵的可能性，等等。在我国垄断行业，管制权配置的过度分散是最主要问题，主要表现在两个方面：一方面是管制机构设置过于狭窄，缺少综合性与全局性，彼此有内在联系的被管制行业往往被人为地分割在不同的管制机构，如在交通运输领域，交通部只管理公路与水路运输，民航、铁路各自有独立的管理部门。另一方面，统一的管制权往往被分割在行业管制机构与其他综合政策部门或执法部门之间，垄断行业政府管制机构在进入、价格、互联互通、标准、经营等方面的主要管制权，实际上由计划、财政、工商、技术监督等众多部门分管，这样不仅加大了执法成本，而且还会导致管制秩序的混乱，降低执法效率。随着政府机构改革的不断深入，应考虑设立综合性的交通(包括铁路、公路和水运、民航)，能源(包括电力、煤气等)，通信(包括电信、广电等)等独立管制机构。
6、尽快制定和完善相关法律法规，将垄断行业改革纳入法制化轨道。监管机构要依法管制，其职能、管制方式、决策过程要有法律授权，提高管制机构的透明度和公众参与程度，实行规范的听证制度等。防止监管机构成为新的、阻碍市场发育的“婆婆”。依法禁止和防止垄断，是市场经济下形成公平有效的竞争制度和秩序的根本性措施。鉴于现行《反不正当竞争法》已不能满足实际经济活动的需要，垄断性行业存在着原行政性垄断体制打破后被新的市场垄断替代的危险，急需加快制定和出台《反垄断法》，依法规范和约束企业间的竞争和交易关系、竞争方式、管制机构的行业和决策过程等。同时，对相关部门的法律法规要及时进行修订，包括修改和完善《电力法》、《航空法》、《铁路法》等，避免部门利益被法制化，加快《电信法》、《石油天然气法》等的立法进程。
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