深圳国资办主任贾和亭发表演讲

　　专题演讲：深圳市国资办主任贾和亭

　　题目：《深圳创新国资管理体制的实践及进一步深化改革的设想》

　　深圳早在1987年就开始国有管理体制改革的探索，这项艰难的探索一直走下来，至今已经走过了16个年头的历程。16年的改革探索有经验，也有教训，今天在这个研讨会上，我 想向大家介绍一些情况，以求共同切磋研究。

　　下面我讲四个问题：第一是深圳改革国有管理体制的背景和历史沿革；第二是深圳国有管理体制改革的基本架构；第三是深圳与国有资产管理体制改革目前存在的突出问题；第四是下一步深化改革的设想。第一、深圳改革国有管理体制的背景和历史沿革。

　　同志们可能要问，深圳在1987年就开始探索国有资产管理的有效实现形式，当时是怎么想起来搞这项改革的？这是由深圳改革的小背景，和全国改革的大背景所决定的。从深圳改革的小背景来看，大家知道，深圳建立经济特区以后，在设置政府机构的时候，是按照小政府、大社会这样一个原则来进行安排的。因此，为了构造一个小政府，在1985年前后，深圳就把专业经济管理部门统统撤销，一轻局、二轻局、纺织局、物资局、机械局等等统统撤销。这些专业经营管理部门是计划经济体制条件下政府直接管企业的产物，因此应该撤销。但是随着经营管理部门撤销以后，企业没有了行政干预，没有了“婆婆”，为了填补国有资产管理的空白，深圳市政府决定专门设立一个机构来管理、运营深圳市企业里面的国有资产，这样在1987年就组建了全国第一家专门管理经营资产的机构，深圳市投资管理公司。投资管理公司的设立，就拉开了深圳探索国有资产有效管理形式的帷幕。1985年前后，我们国家国有企业经营方式主要是选择了承包、租赁，那么当时我们提出来通过承包实行两权分离，这就是企业的所有权和经营权要分开。当时北京市银行在钓鱼台宾馆召开了国有企业改革研讨会，世界银行的专家提出企业向国家上交，应该把利和税分开，税就是所有的企业都应该无一例外向国家交所得税，这是国家做为全社会经济管理者它应该取得的收益，那么这个钱放到财政，作为财政的公共预算。第二部分除了向国家交所得税以外，还应该交一部分利润，那么这个利润实际上就是分红。那么这个钱不应该纳入国家公共财政预算，它应该专门形成国有资本的预算，钱收上来由国有资产管理部门掌握，用于国有资本再投入。那时候我在国家体改委工作，由我执笔给国务院写了一个会议纪要上报给国务院。1988年，国务院政府换届的时候，伴随着换届进行机构改革，撤了好多部门，唯独新设的部门就是国家国有资产管理局。深圳1987年成立投资管理公司，1992年成立深圳市国有资产管理委员会，委员会是一个会议体，是一个高层的议事结构。为了使国资委所定的事有人去办，1993年设立了国有资产管理办公室。1996年，深圳在国有资产管理体制创新方面干了三件大事：

　　第一，把投资管理公司一分为三，变成三家。这样便于打破垄断，提高效益，也便于提高对国有资产有效的监管。第一家投资管理公司管理的国有资产覆盖工业、基础设施、公用事业方面的资产；第二家是建设性国有资产，主要负责建筑领域方面的国有资产；第三家是商贸控股公司，它所覆盖的资产主要是商业、贸易、旅游领域里面的国有资产。自此深圳就构造出了三足鼎立国有资产管理的格局。

　　第二，深圳市提出来把国资办和投资管理公司要彻底分开。当时国资办和投资管理公司二块牌子一套人马，政企不分，96年提出来把国资办从投资管理公司里面彻底分离出来，成为一个独立的政府部门。

　　第三，改革国有企业领导人员的管理办法。93年的时候，深圳曾经设立了企业工委，96年把企业工委撤销了，提出来党管干部和执行公司法结合，管人和管资产结合。这三件大事干完以后，基本上就理顺了国有企业的体制，去年我们为了适应加入WTO的需要，又从三家资产经营公司里面分离出了五家大型集团公司，由国资委对它直接授权进行经营，这是我讲的第一个大问题。第二、深圳国有资产管理体制的基本架构。深圳国有资产管理体制，一般称之为三个层次的国有资产管理体制，哪三个层次？第一个层次就是市国资委下属国资办，性质是政府性质，职能是行使国有资产的职能，研究国有资产的一些规章制度，对三家资产经营公司和五家授权经营的集团公司进行监管。第二个层次就是三家资产经营公司和五家授权经营的集团，我们减称为三加五，八家公司实际上就是我们这个研讨会上提出来的国有控股公司，他们是国有独资的，那么深圳这八家国有控股公司分两种类型：第一种类型，三家资产经营公司是纯粹性的国有控股公司；第二种类型是五家授权经营的集团公司是混合型的控股公司。所以三家资产经营公司他们只搞资本运营，他们是国有资本的出资人代表，他们的职能主要是搞资本运营和行使公司法所赋予的股东的三项权利，不搞具体的生产经营活动；那么另外五家授权经营的集团公司，他们既搞资本运营，也搞生产经营，是一种混合型的控股公司。这是第二个层次。第三个层次就是三家资产经营公司下面的国有企业，主要是国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司，这些企业是市场运行的主体，他们主要的职能就是搞具体的生产经营活动。深圳搞三个层次的国有资产管理体制的意义是什么？我们觉得主要是我们在国有资产管理委员会和国资办这个层面上，我们把政府作为全社会经济管理者的职能和作为国有资产所有者的职能分开了。在三家资产经营公司这个层面上，我们把国有资产的行政管理职能和国有资产的具体的运营职能把它分开了。在第三个层面上，我们把国有资产的终极所有权和企业法人财产权分开了。那么根据我们的体会，这三个层次的国有资产管理架构最关键的是中间层，是第二个层次。为什么最关键呢？因为我们第一个层次国资委把国有资本出资人的职能授权给了第二个层次，让他们行使国有资本出资人的职能，那么他怎么行使这个职能？主要向第三个层次有国有资本的企业派出产权代表，包括派董事、派监事、派财务总监。第三个层次的企业如果是国有独资和国有绝对控股的企业的话，派的董事一般都是董事长，监事一般都是监事会主席，这些人到了第三个层次，他们就是国有第二个层次派出的国有资本的出资人的具体代表，第二个层次派到第三个层次的产权代表，在股东会里面，在董事会里面，要发表意见，一些重大问题应该向第二个层次来汇报，第二个层次给他一个意见以后，然后他再到股东会、董事会里面去发表意见。因此国有资产要把管资产、管人、管事结合起来，怎么管事，主要是通过董事会来管事，而不是具体干预企业的生产经营活动，这是我要讲的第二个问题。第三、深圳现在的国有管理体制存在的突出问题是什么？首先，深圳国有资产管理体制第一个层次比较虚化，国资委是一个会议体，它不是一个法定的机构，权力很大，但是开一次会很难，一个季度开一次会，国有资产管理一些重大问题得不到及时研究解决。而国资办是一个实体，它只不过是一个办事机构，权力很小，因此被第二个层次当做一枚橡皮图章。另外，在深圳第一个层次没有实现管资产、管人和管事相结合，我们只不过是行政管理职能，对于三家资产经营公司头头脑脑的管理，还要市委组织部来管，到了三家资产经营公司下面的企业，才由三家资产经营公司来管，因此第一个层面上我们没有实现管资产、管人和管事相结合。

　　在第一个层面上，国有资本收益预算，我们做的在深圳每年开人大，除了财政部门向人大报告财产方面的收支预算执行情况外，我们国资办每年都受政府的委托，向人大报告国有资本收益预、决算的情况。虽然报告了，但是我们这是虚的，就是说国资委委托国资办，下面说不上任何东西，利益都在三家资产经营公司掌握，我这里只是统计个数，这是存在的第一个问题，第一层次过于虚化。其次，深圳三个层次存在的第二个问题是三家资产经营工作的职能错位。文件上我们对第二层次的功能界定非常清楚，但是执行过程中，根本不是那么回事。三家资产经营公司履行职能，有越位的地方，它们管了大量的第三层次企业里面具体的生产经营活动，我们第三个层次的企业大事小事都到三家资产经营公司去请示、去汇报，他们见资产经营公司的领导比见市长还难，要排队，所以这说明他们管了好多不该管的事，应该管的事他们又没有真正管起来。比如第三个层次国有企业里面的老总的收入，第二个层次企业根本管不住，不知道他们有多少收入，所以在深圳好多国有企业自己给自己定工资，深圳和内地不一样，内地三资企业的工资高于国有企业，在深圳市国有企业工资高于三资企业。正是由于这样一种情况，深圳这三家资产经营公司行政复归的危险性非常大。主要是运营三家资产经营公司的人，不知道什么是国有资本出资人，出资人是干什么的，究竟怎么行使出资人的职能。

　　存在的第三个问题，就是第二层次三家资产经营公司向第三层次派出去的产权代表，大多形成了内部人控制。第二个层次派出去的产权代表，一旦到了第三个层次的企业里面，就一屁股跟着经理层坐到一个位置上，追求不是资产的保值增值，而是追求个人利益保值增值，是共同维护个人的利益，不是保护国有资产。这就是我们改革的悲哀，这是非常深刻的问题。如果这个问题不解决，那么我们创新国有资产管理体制搞两三个层次都是瞎折腾，花架子，根本解决不了国有资产保值增值的问题。

　　存在的第四个问题，第三个层次不少的企业是搞纯管理。第三个层次的企业大多是集团公司，第三个层次还往下分有一级企业、二级企业、三级企业。由第二个层次直接投资的企业，我称之为一级企业，一级企业往下投资形成的企业叫做二级企业，依此类推三级、四级、五级、六级，原来还有七级、八级，根本管不了，管理链条太长，后来我们把三级以下砍掉，现在只保留到三级。第三层次的企业好多是纯管理，它和第二个层次三家资产经营公司差不多，这是第四个问题。存在的第五个问题，第三个层次里面的企业改制面统计起来，已经达到80%以上，但大多是国有独资企业和国有股一股独大的公司，企业经营机制没有转换。第四、就是深圳下一步对于深化国有资产管理体制改革有什么考虑？

　　1、要改革完善专司国有管理的机构。我们考虑有两个方案：第一个方案就是设立国有资产监督管理局，同时把市委组织部管企业干部的职能拿过来，交给国资局；第二个方案，国资局和企业工委两块牌子一套人马。我们倾向第一个方案，我们觉得只有第一个方案才真正体现了十六大的精神，真正理解管资产和管人管制相结合。

　　2、设立国有资产管理局。原来深圳国资委管的国有资产是三类，经营性的国有资产，非经营性的国有资产，资源性的国有资产，就像当年国家国有资产管理局一样，普天之下莫非王土，结果四面树敌，现在只管企业经营性的国有资产，这也值得研究。比如现在事业单位进行改制，改制就要企业化经营，深圳报纸成立了报业有限公司，深圳有线电视台和深圳电视台成立了广电有限公司。这样的企业未来国有资产机构管不管，有的说应该管，有的说不应该管，这属于意识形态里面的事，这报业集团和广电集团，新闻报道要严格把关，将来有事报道错了，国资局吃不了兜着走。我们想国资局是从管资产这个角度来管，舆论导向的把关还应该由市委宣传部把关，那是行业管理。3、原来我们深圳国资委和国资局不是一级出资人，我们把国有资本出资人的职能授权给了三家资产经营公司和五家集团公司，我们是搞行政管理的。那么现在按照十六大的要求，地方政府要代表国家履行出资人的职责，地方政府就把履行国有资本出资人的职责交给新设立的国有资产管理机构，因此将来的国资局是出资人；第二个层次也是出资人；第三个层次也是出资人；三位出资人他们有什么不一样的地方呢？我们想，因为我们第一个层次的叫做国家鼓励出资人；第二个层次的出资人叫国有法人股的出资人；第三个层次的出资人叫做企业法人出资人。但是这三个层次都是出资人，怎么界定，必须研究清楚，才能够解决成立国资委会不会干预企业过多，会不会又是“婆婆”加老板。

　　4、对第二个层次要准确定位，一定要克服职能定位不清这个问题。

　　5、为了解决内部人的控制，必须认真构造第二个层次的公司治理结构。第一，改变董事局人员的构成，我们三加五，公司原来董事局成员都是他们企业本身的人，我们现在提出来，董事局构成，第一企业本身的；第二政府部门的；第三社会专家学者，这三类人各占三分之一。可问题是第二类人，政府机构你能派人去到这个企业当董事吗，那不违背公司法了吗？我个人认为公司法也是人制定的，我们不要作茧自缚。第二，改变监事会构成。我们想改成外派监事，八家公司监事人员由国资局来派，工资我来给你发，那么只有这样才能真正保证监事的客观公正地位。现在我们的监事不行，现在的监事会主席都是吃企业，拿企业，反过来再监督企业，根本监督不了。当然也不是一个企业搞一个监事会，我三加五八个企业可以搞两个监事会，一个监事会监事四家企业。

　　6、第三个层次里面的国有企业，主要是国有独资和国有股一股独大的企业，要加大改革力度，方向是产权主体多元化，大力发展混合所有制。国有企业改革改了二十多年了，每年都不是新问题，但每年都改不了这个问题，有人说早晚要私有化。但是我们国家改革有个三八线，坚持公有制为主体，不能私有化，其实可以产权主体多元化，搞混合所有制。