世界银行高级企业重组专家张春霖发表演讲

　　专题演讲：世界银行高级企业重组专家张春霖

　　题目：《国有企业改革的新阶段》

　　国有企业改革究竟要解决什么问题？我的看法是三个问题：第一是调整布局，所谓调整布局就是指国家要重新考虑一下，在多种所有制经济并存这样一个经济格局当中，国家究 竟打算控制哪些行业，哪些企业，这个问题在二十多年前是不存在的，那时国有经济一统天下。今天就要重新考虑，国家究竟打算控制哪些行业，哪些企业，然后把比较理想的，或者是大家都比较认可的国有经济布局的模式付诸实施，就是该退退出来，该进就进去。我想这是国有企业改革需要解决的第一个问题。

　　第二是为处境困难的国有企业建立起有效的机制，或者是退出这个市场，或者能够有效存储生命力，建立起这样一种机制。

　　第三个问题需要解决的是在国家打算继续保持控制的大型优势企业当中，建立起比较健全的公司治理结构。在改革开始的时候，改革的目标基本上是为了提高国有企业的效率，为了提高国有企业的效益，是经济发展的需要。但是这么多年我们可以认识到，实际上不可能做到把每一个国有企业都扭亏为盈，国有企业能够做到的就是建立起一种制度，建立起一种机制，使得好的企业，有生命力的企业可以尽快地发展，尽快地壮大，增强竞争力，使得在经营当中失败的企业能够有效地退出，或者是有效地重组。过去的二十多年，我们花了很多的时间集中在公司治理的问题上。理论上的公司治理问题是这样的格局，就是有很多的股东投资一家公司，因为公司是由董事会和管理层管理，但是管理有差异，就有一个代理问题，就是如何保持公司董事会的行为是完全符合股东利益最大化的原则。那么在股东这一头，我们有13亿股东，全国人民都是国有企业的股东，中间只有一个代理人就是国家，另外一头现在有17.4万家国有企业，所以是13亿股东，一头是18万家国有企业，中间一个代理人。这里面有两个代理问题，第一是怎么保证国家的行为是符合全体人民的最大利益的，全体人民作为股东，作为所有者他的最大利益；第二是国有企业管理职能的行为符合国家所有者最大利益。这样就有两个代理问题，如果在私营部门找一个类比的话，比如说养老基金，大家都是养老基金的持有人，都存在养老基金，养老基金代表大家到某一个私营公司投资，这也有两个代理问题，这两个代理问题和国有企业两个代理问题是类似的，或者是一定意义上，国家的位置类似于养老基金的位置。过去若干年我们很多改革程度上集中在解决代理问题，尤其是解决第二代理的问题。如果回顾一下十六大之前，从78年到2002年这二十多年的改革，我想我们可以非常清楚看出来两个阶段，官方划分是十一届三中全会之前，之后是着力于制度创新，以制度创新为方向，但是实际上93年以后放权案例的改革措施还在继续。所以实际上背后有两种指导思想，有两种比较不太相同的思路。在93年之前以放权为主的变革，基本目标就是搞好搞活国有企业，但是实际上是想搞好搞活每一个国有企业。应该说直到现在为止，第一个代理问题，我们基本上还没有触及过，就是全国人民和国家之间的代理关系，我们整天在琢磨怎么样让厂长的行为能够符合国家的利益，我们实际上没有怎么去考虑怎么保障国家作为一个代理人，他在经营国有资产的时候，他的行为符合全国人民的利益。我们过去没有触及这样的问题，改革的焦点集中在国家和企业的关系。那么措施大家都知道，第一是放权；第二个措施就是让利。这样的改革实质是在企业的管理人员与国家之间来分享所有者的权利。利润的分享，实际上是在跟国家分享剩余索取权。93年以后，十三届四中全会以后做了很大的调整，目标上面逐步形成三个目标，这三个目标主要的意图是要把国有企业变成国有经济要求的经营实体。改变过去放权让利的改革思路，着力于制度创新，对困难企业进行重组或者是清算，解决困难企业的问题。这时候最重要的认识，当时在报纸上经常说的一句话就是没有必要，也没有可能搞好每一个国有企业。这样一种思想认识有很大的转变，就是不致力于把每一个国有企业搞好搞活，有一些企业搞不好搞不活就退出市场。第三个转变就是95至99年之间，首先是抓大放小，从战略上调整国有经济布局，在十五届四中全会提出有进有退，并且提出股权多元化。沿着这样一条线路所采取的主要措施是这样的：首先是国有企业公司制改造，大量的国有企业都进行了公司制改造；进一步在公司制的改造过程中实行股权多元化。最近几年下大力气强化公司治理，尤其是上市公司强化公司治理。95年开始，中小国有企业所有制转型加快了速度。93年之后的新思路，在实施的过程当中，面临着几个方面的主要困难，最大的困难就是人的问题和债的问题。在人的问题和债务问题方面，99年以来改革取得了相当可观的成就，国有企业职工人数从95年到2001年下降了将近一半，从7544万人下降到3809万人。再一个问题也是非常棘手的问题，98年之前进展非常缓慢，不管是改制还是出售各种操作当中，就是呆帐坏帐的问题。第三个就是国有资产管理体制改革。国有资产管理体制改革，就是应该使国家作为国有企业所有者的行为在管和放两个方面最大限度地接近私人所有者的行为，接近商业化的所有者的行为。大家在过去十来年过程中，探讨的结果基本上是这样的想法，就是三个层次上进行改革。在政府的层次上，通过建立国有资产的管理机构，来实现所谓的政资分开，政府的所有者职能和其他的职能分离，实际上只能说最大限度的分离，完全彻底的分离是不太现实的。第二是最大限度实现权责利的统一。在八十年代一直没有解决的问题，就是国家和企业之间如何划分权利，我们大家用了十几年的时间探讨国家究竟应该管什么，企业究竟应该管什么。在中间层次，因为国有企业的数目很多，政府直接管理那么多的国有企业管不了，管不过来，所以需要国有资产的管理公司、资产经营公司、控股公司等等，这是大家十多年来讨论的想法。在过去三个层次改革的过程怎么样，在政府层面上有进展，作为有些政府根本没有做改革的尝试，没有做政资分开的尝试，也没有做权责利统一的尝试。在一些超前的城市做了很多的改革的尝试，当然是很有成果，很多方面都很有成果，为现在的改革提供了经验，但是在政资分开这个环节上面实际上没有取得成功，做的最先进的城市政府所有者的职能和其他社会行政管理职能和党的职能都没有分开，都还是在一起，有些导致了权责利高度不一致。

　　在企业的层次上，大多数企业都实行了公司制，但是因为上面的改革没有到位，所以国家行使所有者的方式其实根本没有改变，这样就导致大家现在普遍看到的一个问题：公司治理非常薄弱。在中小企业所有制转型方面，需要一个非常强的所有者来做这件事情，来保证选择企业的出售是合理的，保证所有者的权益是充分保护，保证出售的过程是公平的。95年以来中小型国有企业的改革，应该说取得了相当的成就，那么从数字上来看，到2001年底，中小企业总的数目减少63000家，原来是20多万家，现在剩下16万家，虽然剩下还很多，但是确实也减掉了不少。但是这些中小企业所有制转型，中小企业的出售，非常普遍采取了内部人购买这样一种方式，就是卖给企业的经理和职工。最近统战部到工商联对私营企业的调查，发现转化为私营企业的国有企业和集体企业，内部人购买的情况占到70%左右，其中60%是管理层购买，包括集体企业，单独把国有企业拿出来情况也差不多。没有最权威的统计，官方的统计，这是没有的。外国人很多都知道中国很多企业私有化，但是究竟根据什么方式私有化，很多人问，我们说不清楚，我们政府没有这方面的具体统计，这应该是中国特色。我们实际上少掉这么多的国有企业，是用什么方式离开国有经济，我们没有全面的统计，刚才说的统计是抽样调查大致反应了一个比较粗略的模式，跟我们日常听到差不多，就是主要的方式是卖给企业的经理和职工。这样一种方式最大的弱点，是缺乏公开的竞争。事前都说好了卖给谁，然后再谈价钱，那么它的问题经常不仅仅是说价钱卖的低了点，这其实还是小问题，那么最大的问题在什么地方，最大的问题在于这些企业卖给原来的厂长和职工以后，不一定能够实现这种有效的存续，所以有些企业卖给外人可以救活，卖给内部人经常救不活，企业原来在他手里，能做的差不多都做了，企业之所以很糟糕是人为的，管理松驰，甚至厂长贪污腐败。这需要根本性的重组，根本性的改革，需要重新定位，需要新的投资，甚至需要新的管理人员和新的技术人员，内部人的重组是不行的。在其他的国家普遍存在这样的情况，俄国和东欧国家私有化以后，员工购买这些企业，最后它的业绩还不如没有私有化的国有企业，是表现最差的一种。挑战仍然是非常艰巨的，中小企业像刚才说的仍然有16万家中小企业，大型企业可能是八、九千家，所以国有经济收缩战线，调整布局大头在后面，只是开了一个小头。一半左右的国有企业仍然在亏损，2001年亏损的国有企业，不包括零利润的国有企业，零利润在财政部的统计当中是算盈利企业，51.2%的企业是负利润企业，是亏损企业，亏损的数额将近2000亿，占盈利企业的41%。看得非常清楚，只要把亏损企业都关掉，立刻就有2千亿的损失可以避免，有2千亿的浪费可以避免，至少可以避免。那么整个资源利用效率仍然是非常低的，虽然提高了很多，但是准资产的报酬率仍然是33%，一年的贷款利率都比这高，大量的资源仍然源源不断输入到国有企业中去。国有企业虽然速度减少34%，但是负债总额增加了34%，可以看出来资源还是源源不断流入到国有企业中去，尽管资产回报率很低，所以从这个意义上讲，国有企业很大程度上在经济上还起着拖后腿的程度。从整体上来看，国有企业作为一个整体，资源利用效率很低，而吸纳的资源其实很多。在这样新的阶段，在国有企业进一步改革过程当中，我想恐怕围绕刚才讲的三个目标做这样一些事情，在调整布局这方面，首先应该花很大的力气，下很大的决心推进中小企业所有制的转型，没有必要把16万家中小企业都继续保留国有企业的圈子里，绝大部分是可以放开的，放掉的。第二，大部分亏损的企业都是中小企业，但是这需要积极推进政治上的决心，不能够采取这种只做不说的，半明半暗的方式，这种方式推进中小企业改革是非常无效率的。大型企业也需要在所有制方面进一步转型，有的企业可以少数引进股东实现国有股份多元化，有的企业可以引进战略性的公司变成战略权，但是对这样一种内部人购买所有制的方式需要采取很非常的谨慎的态度，包括MBO的态度也要非常谨慎。国有企业改革最紧迫的不是优秀的大型企业，业绩好的大型企业，而是这些困难企业，处在财务困境当中的困难企业，因为这些困难企业对金融的稳定，对财政的稳定形成了一个很大的威胁。再有需要做的事情，就是新破产法出台。我希望进一步加快社会保障体系的改革，来支持企业的重组，减少社会压力。