李保民个人简介及其演讲纲要

　　李保民个人简介

　　李保民，1956年生于甘肃兰州市，经济学博士，长期在财经部门工作，1993年调入国家体改委，曾任生产司产权改革处处长，副司长。现任国务院体改办研究所党委书记、副所长(正司长级)，国务院体改办党委委员。

　　李保民同志一直潜心研究经济体制改革，着重研究了国有资产管理问题，对产权理论、产权制度、国有资产管理体制和国有企业改革等问题都有深入的研究，参与起草了国家许多有关国有企业改革和国有资产管理的政策性文件，是这次为起草十六大报告而成立的国有资产管理体制改革专题课题组的具体负责人。担任近期出版的《创建国有资产管理新体制》和《创建国有资产管理新体制百题问答》两本书的副主编。近年来已在《经济学动态》、《改革》、《经济研究参考》、《经济工作者通讯》、《财贸研究》等国家核心刊物发表相关文章百余篇，主要有《产权制度改革的内容和法律形式》、《政府管理国有资产的操作办法》、《探索国有资本出资人制度，建立国有资本营运体制》、《如何制定现代企业制度试点方案》。编著书籍20余部，主要有《产权制度改革与建立现代企业制度》、《建立现代企业制度实务》、《现代企业资本营运实务全书》、《股份合作制改革指导全书》、《企业股份制改造与资产重组方案》等。

　　演讲纲要

　　深化国有资产管理体制改革

　　十六大报告明确提出,坚持和完善基本经济制度，深化国有资产管理体制的改革，是经济建设和经济体制改革的八大任务之一。作为深化经济体制改革的重大任务和战略部署，报告对国有资产管理提出了新的思路，新的体制和新的举措，为进一步深化国有资产管理体制的改革确定了基本目标和总体框架，是报告中的颇有创意的一个亮点和特色，充分体现了与时俱进，开拓创新的精神。我认为，报告中关于国有资产管理体制改革的论述，针对现实中的主要矛盾，强调了两个重点问题，体现了四个创新。

　　一、针对现实中的主要矛盾

　　改革开放二十年来，我国的国有经济得到了迅速发展。到2001年，全国国有资产总计109316.4亿元，经营性国有资产总计73149.3亿元，其中国有企业中国有资产总量为59827.2亿元。但由于多种原因，特别是体制上的原因使国有资产的监管和营运依然存在一些问题和突出矛盾。

　　一是运营效率低下，资产流失严重。2001年经营性国有资产增长仅为6.6%。盲目重复建设现象普遍，政府各部门只管投资不管退出，国有资本没有退出通道，国有资本收益权被忽视甚至被侵犯，收入分配混乱，加上腐败现象，造成大量国有资产流失，每年高达数百亿。

　　二是政企职责不明，政资机构不分。目前政府直接管理国有企业中的国有资产，政企之间实际上仍然保持着行政隶属关系，政府有关部门同时兼有国有资产出资人的职责和社会管理职责。再加上中央与地方政府的产权关系没有理顺，造成职责混乱与界定不清。政企职责不清、政资机构不分的现行体制，使政府为各类企业创造公平竞争环境的努力大打折扣，往往事与愿违，出现“鞭打快牛”，“行政撮合”等不合理现象。

　　三是部门分割管理，权利责任不清。现行国有资产管理体制的一个主要矛盾是国有资产出资人职责由多个部门分担，使得管资产和管人、管事相脱节。这就从体制上使得选择管理者的机构与行使重大决策权的部门互不相干，如中组部、企业(金融)工委不考核资产经营绩效，却负责经营者的选择；财政部、经贸委、计委等监管着国有资产的营运，却不能选择经营者。同时，分割管理的必然导致部门间权责不明。有些出资人权利由多个部门行使，如，投资决策权由计委、经贸委、财政部、外经贸部以及主管部门来行使；而有些出资人权利却无人行使，如，国有资产收益处置权、投资绩效的考核，国有资产经营目标的指定等，最为典型的是国有资产的保值增值、防止国有资产流失的职责无人承担。国资管理中“九龙治水”的格局使得产权责任追溯机制难以建立，也使得国有资产投资等有关决策程序繁琐，严重影响了企业经营效率。

　　造成这些问题的根本原因在于国有产权关系没有理顺，产权制度改革滞后。尤其是1998年机构改革以后，政府部门对企业的错位、越位问题，已演变成出资人缺位、空位的主要矛盾，形成各部门只有权利，没有责任、风险，更“没有人或机构对国有资产真正负责”。针对现有体制造成的“九龙治水”的分散格局，十六大报告明确提出：“改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。”当务之急是通过产权制度改革，明确国有资产出资人，组建专司国有资产管理的机构，统一行使出资人职责，这是加强国有资产管理，确保国有资产保值增值的体制保障。

　　二、着力解决的两个重点问题

　　一是从纵向上，妥善解决中央政府与地方政府管理国有资产的权责问题，通过构建符合基本经济制度要求的国有资产管理体制，明确国有资产出资人。

　　明确地划清中央政府与地方政府管理国有资产的责任和权利，有利于充分发挥地方政府管理国有资产的积极性，也有利于从整体上加强国有资产管理。坚持国家统一所有，是深化国有资产管理体制改革的基本前提。依据我国现行的法律规定，国有资产属于全民，归国家统一所有。但国有资产量大面广，中央政府作为唯一的出资人，难以有效地管理全部国有资产，因此要充分发挥地方政府的积极性。分级行使出资人职责，实质上是一种责任规范，即通过逐级授权，明确各自管理国有资产的范围，负责所辖国有资产的管理、处置和收益等，是在法律制度下对所有者权利的保护，既立足于解决当前的实际问题，也为进一步深化国有资产管理体制改革奠定了基础。

　　二是从横向上，着重解决部门多头管理国有资产的问题，通过成立统一的国有资产管理机构，实现管资产和管人、管事相结合。

　　现行的国有资产管理体制的首要弊端，就是没有一个独立的专司国有资产管理的机构。从探索的实践来看，统一的国资管理机构是解决部门分割，促进出资人到位，实现管资产和管人、管事相结合的现实选择，也是部门、企业和社会各个方面的共同要求，尤其是企业的强烈反映。成立这样一个机构，要在减少现有机构的前提下，通过归并与整合有关出资人职责的部门和机构，对原来分散在各个部门中的出资人职责实行统一管理，专门承担国有资产出资人职责，行使资产收益、重大决策和选择管理者等权利，从而实现权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。

　　三、认真领会和探索的四个创新

　　一是理论上的创新

　　在所有权的理论问题上，明确了国家统一所有，政府分级履行出资人职责的国有资产管理的新思路，报告指出“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央与地方两个积极性，建立中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”这完全符合中国当前的实际。

　　归纳起来，对于国有资产归属与管理目前主要有三种提法：一是十五届四中全会提出的“统一所有，分级管理，授权经营，分工监督”；二是社会上有人提出的分级所有，授权经营；三是十六大明确的国家统一所有，政府分级履行出资人职责。

　　第一种提法是针对当时国有资产管理状况提出的，但经过几年的探索和实践，表明这种提法缺乏可操作性，管理的涵义和范围也比较模糊，没有也不可能从根本上解决出资人到位的问题。

　　第二种“分级所有”的提法是借鉴西方市场经济国家的通行做法，试图改变政府直接经营管理国有企业，承担无限责任的现状，彻底分清各级政府管辖范围内国有资产的边界，以避免政府的随意、短期行为。这种方式涉及修改宪法等一系列法规，具体操作也相当复杂，既不利于中央集权体制的巩固和政令、法规的统一，而且也解决不了实际问题，一旦面对各个利益部门，反而会引起一些争论和认识上的混乱。

　　我认为，党的十六大提出的在坚持国家所有的前提下，建立中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制，从法律规定和管理实际上都是与现实相符的。不仅结束了“分级管理”还是“分级所有”的争论，而且有利于作到分权合理、集中有度、责权明确，有利于充分调动中央和地方的积极性。

　　二是体制上的创新

　　十六大报告指出“建立中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”为国有资产管理创新明确了总体目标和基本框架。

　　首先，在体制框架上，确立了要与建立和完善基本经济制度相联系，即要按照社会主义市场经济的要求，在坚持国家统一所有的基础上，政府分级行使出资人职责，委托专门机构管理经营，探索建立权责明确的国有资产管理新体制。

　　坚持国家统一所有。一是明确最终所有权归国家。依据现有的法律法规，国有资产属于全体人民，归国家统一所有。二是在于各级政府对国有资产的管理、营运和监督都必须严格执行国家同意的法律和法规，这在现实中具有重要的意义。由国家要制定法律法规，政府代表国家统一行使国有资产所有权，必要时有权统一配置资源。

　　分级行使出资人职责。通过逐级授权，明确管理国有资产的范围，中央和地方政府分级行使出资人职责，负责所辖国有资产的管理、收益和处置等。这与现行体制的区别在于，不再由国务院统一行使全部国有资产的所有权，地方政府将明确享有所投资企业的产权和产权收益。

　　委托专门机构管理经营。政府行政管理部门与行使出资人职责的机构分设。各级政府成立专司国有资产管理的国有资产管理委员会(简称国资委)，代表政府统一管理国有资产。由国资委授权具备条件的大型企业集团公司作为国有资产营运主体，具体行使所投资企业的出资人职责。

　　其次，在管理机构上，明确要求在“中央政府和省、市(地)两级政府设立国有资产管理机构”，这是对多年来我国国有资产管理体制改革实践的总结和提高，是尊重实践、着重群众首创得出的科学结论；也是学习和借鉴世界各国国有资产管理的经验，结合我国的实际情况和多年实践经验的基础上，逐步发展、形成的深化国有资产管理和国有企业改革的突破口。

　　新建的国有资产管理机构是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，代表政府专门行使国有资产出资人职责，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。它不是政府行政机关的组成部分，不纳入政府序列，不是原来意义上的国资局。新建的国有资产管理机构可以叫国资委，也可以是其他名称。成立国资委就是要通过机构设置，突破国有资产出资人机构和职责分离的体制障碍，解决出资人监督与国有资产管理相脱节的问题，进一步探索党管干部与出资人选择经营者相结合的途径，可以试行“两块牌子，一套人马”合署办公的做法。

　　成立国资委，有利于在减少机构的前提下，对现有分别行使出资人职责的部门和机构进行归并整合，把分割行使的出资人职责转交国资委统一行使。国资委委员由经济主管部门负责人及政府聘请的专家等担任，具体的人员构成、内设机构、工作职责、运行规则及相关制度由国务院制定。国资委成员对会议决定的重大事项进行决策，并承担相应的法律责任。

　　三是管理上的创新

　　首先，明确及统一了管理。针对多个部门分割管理，分别行使出资人职能的现实问题，要求进行统一的管理，构建管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，集中行使出资人职能。国资委的主要职责是：制订国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划，编制国有资产经营预算；选派和更换国有资产营运主体的董事、监事和财务总监；考核国有资产营运主体的营运业绩，决定国有资产营运主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。

　　其次，明确了管理层次。国家国资委受国务院委托，对中央直接管理的大型国有企业行使出资人职责，其他国有资产由国务院授权地方政府管理，地方政府委托地方国资委行使出资人职责。地方政府只设省、市(地)两级，这比较切合实际，若管理机构层次过多，会减低管理的有效性。

　　国资委对国有资产营运主体行使出资人职责，通过授权明确国有资产营运主体的权利和责任。国有资产营运主体主要是从有条件的大型企业集团公司中进行选择，可以是国有控股公司、投资公司、集团总公司、资产经营公司及金融资产管理公司等，也可根据需要新建，但不能是行政性的翻牌公司。国有资产营运主体按照投资份额依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责，对所投资企业承担国有资产保值增值的责任，享有资本收益、重大决策和选聘经营管理者等权利，但是并不介入企业的日常经营。

　　第三，明确了管理的范围，十六大报告明确指出，改革国有资产管理体制，要围绕继续调整国有经济的布局和结构这个主线，强调要对不同的领域和不同的部门进行分类管理。“关系到国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。”这样，一方面通过对国有经济行业和领域的划分，妥善解决中央政府与地方政府管理国有资产的权责问题，明确国有资产出资人。另一方面通过成立统一的国有资产管理机构，着重解决部门多头管理中“人人负责，但又人人都不负责”的问题，从而落实管理资产的责任，实现资源的优化配置。

　　四是法律上的创新

　　十六大报告明确要求“国家要制定法律和法规”，明确国资管理机构、营运主体和企业的法律地位、机构组织、运行规则和权利、职责，落实国有资产保值增值责任。当务之急是抓紧修订出台已经起草了10年的《国有资产管理法》，及时修改和调整《公司法》等相关法律法规。

　　报告还进一步要求“各级政府要严格执行国有资产管理法律和法规。”这对依法管理国有资产，“实现国有资产的保值增殖”，从法律创新上提出了新的要求。从而对规范国有资产处置的方式和办法，加大对国有资产流失查处力度，改革和完善国有资产收益收缴办法等提供了法律保障

　　总而言之，十六大报告针对国有资产管理体制改革这个绕不开的改革攻坚难题，知难而进，动员全党全国人民“继续探索有效的国有资产经营体制和方式”，这是现阶段深化经济体制改革中的动员令和行动纲领。

　　在新的国有资产管理体制的总体目标和基本框架的制定过程中，国务院体改办作为专门从事经济体制改革的机构发挥了重要作用。根据党的十六大有关精神，现在，我们应从“怎么写”转入“怎么干”的阶段，工作的重点应该从总体目标、基本框架及其必要性与可行性研究方面转到国有资产管理机构的设置，人员构成，职能界定和制度安排等这些实际工作中来。在今后的探索实践中，我认为要把握好“三个关键”，解决好“八个问题”。

　　在实践中，要把握好的三个关键：

　　一是在机构设置上，关键是要明确新的国有资产管理机构是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，是政府直属事业单位。在中央政府这一级，现阶段可以是国务院直属事业单位，代表政府专门履行出资人职责，以资本为纽带、理顺出资关系，进行产权(股权)管理，而不是具体管企业。强调说明，现实管资产和管人、管事相结合，不是把目前各部门分散的权利拼凑到一个部门集中行使。适应市场经济的和建立现代企业制度的要求，构建统一的行使出资人职能的机构，不是拼凑，归大堆，而是重在机构创新。

　　二是在职能界定上，关键是要明确国资委是出资人，依法享有出资人的资产收益、重大决策和选择管理者三大权责。中央和地方国资委是由中央和地方各级政府的授权“分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”。明确各级国有资产管理机构代表国家行使国有资产的处置、使用和收益权，对所投资企业拥有股权，不再有行政隶属关系。

　　三是在实际工作上，关键是抓紧时间，及早行动起来，不要等到明年三月份，因为新的国有资产管理机构不是政府组成部分，在认真领会和深入学习十六大精神的基础上，尽快筹建新的国有资产管理机构，及早组织人员拟订新的国有资产管理机构组建方案。有了明确的总体方案，实施中可以分步走，也可以先试点。在探索实践中不要搞一刀切，国有资产管理机构即可以“虚”，也可以“实”，允许地方大胆试，允许各地方有差异。

　　在实践中，要继续探索解决好以下八个难题：

　　第一，面对国有资产无人负责和行政部门干预企业日常经营并存的问题，深化国有资产管理体制改革的阶段性目标和具体做法；建立怎样的管理体制和机构才能实现政资分开，使国有资产出资人到位；对现在各部门分散行使的出资人职能如何归并和重新界定；建立了统一的国有资产管理机构是否就能解决国有资产管理中的全部问题，作到有人或机构对国有资产真正负责。

　　第二，针对目前多个部门分割行使出资人职能以及出资人缺位的现状，国资管理机构应当是什么组织形式，它与政府的区别是什么，怎样理顺政资关系；它的性质和职能如何界定、人员如何选择，才能真正实现政企职责分开，摆脱对企业不必要的行政干预，确保国有资产及其权益不受侵犯。

　　第三，国资管理机构与国资营运机构之间的权、责、利关系；国资管理机构的内设机构、运行规则的管理程序怎么确定，才能防止行政干预回归，保证其规范行使出资人职能，对国有资产的保值增殖真正负责，实现国有经济的有进有退的战略调整。

　　第四，国资管理机构和营运机构怎样分别享有资产收益权、确定投资回报率，讲求成本核算；怎样使国有资产安全和有效使用，加强产权流动和重组的监管。

　　第五，国资管理机构和营运机构的重大决策权有何不同，各自都有哪些范围和具体内容，特别的对投资决策、改制重组、收入分配等重大问题如何分别确定；怎么样建立个人决策责任追究制度。

　　第六，国资管理机构和运营机构怎样分层选择经营管理者，经营管理者的选择范围和层次如何确定；出资人怎样通过产权激励和要素分配，形成对经营管理者的激励和约束机制。

　　第七，国有资产管理体制改革的配套改革有哪些，重点是什么；管资产和管人、管事相结合的原则在机构设置、职能界定上如何具体体现，结合点是什么；谁来监管“监管者”，并实行科学考核和评价。

　　第八，国有资产的界定和管理范围，以及中央和地方国有资产管理机构的关系。