中国的改革开放发展到今天，应该可以研究“政府有序退出市场”的问题了

　　中国经济跨世纪发展的一个重要课题，就是如何提高经济增长的效率与发展的质量。但是人们在现实经济生活中常常 发现，许多由政府直接参与的资源配置活动低质量、低效率的问题，恰恰是最难解决的。例如近年来重复建设造成的工业品库 存每年以2000亿元速度增加，目前已接近40000亿元。其中大量项目都是由政府出面策划和主持操办的。这里不但有 决策失误和地方利益偏好的原因，还有许多根本就是带有强烈个人色彩的“政绩工程”。由此造成的巨大资源浪费已经成为影 响国民经济发展质量的一个重要拖累因素。一般认为，改进的办法主要是提高政府参与资源配置活动的科学化水准。然而笔者 以为，更进一步的问题还在于，政府应当考虑如何把自己的主体职能从大量参与微观资源配置活动中解放出来，逐步地转变到 承担秩序职责方面来。

　　在市场经济体制中，政府的主体职能应该表现在承担秩序职责方面，但这并不是说，政府就可以全部放弃对微观资源 配置活动的参与了。即使像美国那样市场经济高度发达的国家，联邦政府和州政府也仍然掌握着一些被认为是重要的国有企业 和政府产业。所不同的是，政府参与这种微观性的资源配置活动，主要不是为了获得市场商业利益，而是为了达到提供社会公 共服务和保证国家安全不受损害的目标。在我国计划经济体制下，政府的职能主要表现在微观资源配置方面，通过在所有国民 经济部门大量举办国有企业，由政府机构支配人、财、物、供、产、销，直接从事社会再生产活动。实践已经充分证明了，按 照这种方式执行政府职能是非常不合理的。由此，经济体制改革的一项基本内容，就是要让政府大量承担资源配置职能的角色 中解脱出来，逐步地向着承担秩序职责方面进行转变。由于体制过渡时期的复杂性，政府还需要选择相当一些重要的经济部门 继续行使资源配置的职能。但是，这种资源配置职能的行使，应该同过去的政府资源配置行为有着完全不同的思路和方法，不 再是为了对社会经济活动进行计划控制，而是为了达到提供社会公共服务和充分保证国家安全利益不受损害的目标，同时又要 保持体制转轨与市场发育、发展的稳定，在此条件下，力争主动地逐步收缩资源配置活动的规模。这种情况，同政府的主体职 能应该表现在承担秩序职责方面是不矛盾的。

　　政府通过行政和司法的手段执行秩序职责，作为执行者主体的政府，应当是一个完整的政府机构体系的概念，即包括 政府行政机构体系，也包括政府司法机构体系。如果把市场经济比作一场足球比赛，政府的角色就是充当维持竞赛秩序的裁判 员，而不是下场角逐的运动员。如果政府既当裁判员，又当运动员，甚至干脆自己组队下场参赛，这种比赛会是一种什么样子 呢。计划经济的一个重要经验教训，就是政、企基本职能的错位。政府埋头大干企业应做的事情，企业又被迫承担许多本来属 于政府的职能，结果谁都没干好。有一种认同率很高的观点认为，由于市场外部性的原因，至少在社会公共部门和基础设施领 域，由政府直接举办国有经济的方式更为合理。然而东、西方国家的许多经验材料都表明，这种说法是值得怀疑的。首先是政 府产业在这些部门的高度垄断、难以避免的行政干预和官僚主义的管理作风，常常导致效率低下和严重亏损。同时，又有民营 企业在这些部门可以干的更好的大量案例。

　　现在各级政府推动经济发展方面的积极性很高，但是政府究竟应该在市场经济中主要扮演什么角色，却并不是在理论 和实践上都十分清楚的。如前所讲，政府在计划经济体制下管理经济的办法主要是直接干预微观领域的资源配置，由此形成的 思维习惯，一直广泛地影响到今天的改革开放。例如讲抓大放小和规模经营，有的地方政府就不顾客观条件一定要拼凑几个自 己能管住的大企业；说到招商引资，就必定成立由政府机关直接主持的开发区；说到发展证券市场，就纷纷由政府出资筹资组 建证券公司；讲资产重组和股份制改造，就大量成立由各级政府主管的国投公司，等等。看起来政府是在积极参与发展、改革 ，但基本思路仍然是直接干预微观领域资源配置活动的那套东西。实践证明，政府直接大量参与微观市场活动的效果并不好。 究其原因，可以在理论上讲出很多，比如政府的监控成本太高、政府的行政干预难以避免、政府无力承担市场风险、政府提供 有效管理资源不足，等等。但说到底，市场竞争活动毕竟并非政府之所长，直接参与市场竞争活动应该是企业而不是政府的事 情。

　　政府应当关注秩序职能的基本道理在于，秩序本身就是影响经济效率的一个重要因素

　　在市场经济活动中，无论当事者是厂商或者家庭，都是为了提高自己的投入产出效率，或者叫资源配置效率。那么， 是什么东西影响这种效率呢？按照通常的经验认识，最重要的是增加资本投入总量、提高投入要素的技术含量以及提高管理水 平等。这无疑是对的。然而，我认为还有一种常常不容易被人们注意到的东西也在影响着市场经济活动的效率，这就是秩序— —市场竞争秩序。它首先包括直接影响市场竞争活动的秩序，也包括在更广泛层面影响竞争活动的基本法律、法规秩序。

　　秩序为什么会对市场经济活动的效率产生重要影响，可以讲出许多道理。经济学分析可以讲出的一个最容易为人理解 的道理就是，市场经济活动无非是一系列双方或多方的交易契约行为和交易合同行为的组合。策划、签定、执行、实现这些契 约与合同的过程，往往需要耗费当事者相当大的精力，投入相当多的费用。这种精力和费用的支出，不但是市场投入成本的重 要组成部分，而且是市场当事者决定是否进入市场的一个非常关键的预期因素。如果市场活动的秩序环境比较规范，秩序条件 比较完备，交易的成功率就会比较高，交易活动付出的精力和费用就会得到节省，市场当事者就会有比较高的市场进入积极性 。反之，如果市场秩序环境混乱，秩序条件重复短缺，交易难度就会大大增加，交易费用倍增，市场主体的进入积极性必然大 打折扣。

　　就宏观方面考察，市场经济是通过充分竞争活动达到资源合理配置的。但人们往往容易忽略这种机制的有效性实际上 暗含了一个必要前提，就是市场竞争活动的秩序条件。只有在这种秩序条件能够得到基本保证的情况下，才可能出现资源走向 合理配置的趋势。缺乏秩序条件的市场经济只能是灾难经济。

　　要认识秩序效率的意义，最好的办法就是先了解秩序非效率。所谓秩序非效率，简单而言，就是由于秩序的原因而引 起的效率损失。秩序非效率可以说是秩序效率的一个反题。我们通常所讲市场经济的秩序，按照约定俗成的语义内涵，是讲平 等竞争的秩序、公平交易的秩序、等价交换的秩序，等等。如果缺乏这样的秩序条件，当然可以称为市场经济的失序或无序。 但换一种眼光看问题，当这样的秩序条件受到破坏的时候，市场活动马上便会通行另一种秩序——黑色秩序，即垄断欺市的秩 序、特权经商的秩序、骗买骗卖的秩序、尔虞我诈的秩序，等等。一旦市场经济充斥这种黑色秩序，则通过市场竞争达到资源 配置最优的基础条件就会丧失殆尽。还有一种情况，在我国体制转轨时期，原有计划经济的秩序正在逐步为市场经济的秩序所 替代，这是一个渐进改革的过程。如果这种秩序转变的过程出现某种偏差，例如转变过程过分激进出现秩序空位，即计划管理 秩序大量退出而市场秩序又不能及时到位；或者转变过程过于迟滞导致秩序重叠、扭曲，甚至由计划管理秩序来控制市场竞争 活动，也会带来宏观、微观经济效率的损失。

　　当前我国市场经济的秩序环境存在很多问题，比较突出地表现在四个方面。第一是由市场主体导致的竞争失序。比较 典型的情况是市场主体的恶意违规，例如近年来极其猖獗的外贸走私活动、大范围久禁不止的假冒伪劣行为，等等。第二是由 政府管理行为导致的秩序矛盾。例如政府管理手续繁杂，设置费用高昂，甚至处处索拿卡要、层层敲诈盘剥，以及某些政府权 力直接介入市场经营，把权力和资本结合起来谋取厚利，等等。第三是社会治安造成的竞争秩序混乱，例如公开欺行霸市、黑 社会势力已经大量侵入市场活动、街道，等等。第四是由于司法不健全造成的秩序问题，例如处理经济纠纷不合法规、执行拖 延、审判无效、积案重重，等等。仅到1997年底，全国已结案而未能执行的案子就多达200多万件。

　　这四个方面的市场秩序问题给社会经济活动带来的效率损失是难以估量的。境外走私使国际通行的基本贸易秩序受到 严重破坏，走私者获得巨额投机收入，从事正常贸易活动的企业和国家却遭受了高达数百亿之多的损失。假冒伪劣的普遍通行 是对诚实经商原则的公然蔑视，在此环境之下，买者高高筑起的防范心理已经成为社会消费不畅的一个重要原因。由于政府管 理行为导致的秩序矛盾使经营者的交易费用大量超额，甚至常常淹没正常的预期收益。由社会治安和司法不健全引起的秩序混 乱，给发展环境造成的恶化更是显而易见的。根据我国中西部11个省市外经贸部门的调查，1998年这11个主要省市外 商投资额大幅度下降，主要原因就是外商对该地区市场秩序方面的问题满意度很低。结果，秩序条件的严重缺陷不但导致原有 资本的转移流失，也使更多的投资者望而却步。尽管普遍认为该地区政府的各种优惠政策已有相当力度，基础实施条件也有了 比较大的进步。

　　究竟怎样才能创造出规范、合理的市场秩序环境呢？商业道德及伦理的教化、约束作用也许是很重要的，但却不是决 定性的。在这里，决定性的只能是政府依法行使的强制性管理行为。在我国市场经济的初期发展阶段尤其如此。应当看到，中 国并没有多少优良的商业经济传统和市场文化的深厚根基，对现代市场经济的意识、观念、伦理及其行为规范更加隔膜。这表 现在市场主体的法制观念淡薄和奸商行为，常常不是个别的现象，也常常不是个体或私营经济才有的现象。即使在现代市场经 济发达的国家里，尽管市场主体已经普遍认识到有秩序的竞争活动才是可以赢利的最佳条件，商业道德水准较高，但市场秩序 的有效维护，也绝不是仅仅依赖市场主体的自觉、自律行为，而仍然是主要依赖一整套由政府严格监控执行的法律、法规。这 是因为，市场主体的人格特征及其表现出来的行为偏好是非常复杂的。他既有愿意合法经商的偏好，也有随时准备进行违规投 机牟利的冲动。萨缪尔森教授曾经说过，市场既没有理智也没有良心，恐怕就有这个意思。加之，市场竞争各方所依持的买卖 信息条件常常是不对称的，这就更增加了把准备违规投机牟利的冲动变为现实的可能性。另外，还有一些社会恶势力渗透市场 的因素，例如黑帮团伙组织参与竞争活动，也是难以完全避免的。由此，市场秩序的建立、健全和有效维护，除了需要有商业 道德的教化作用之外，更重要的是必须依靠政府利用超经济强制的力量来主持操作，这应该是政府的天然职责。实际生活表明 ，一个政府承担秩序职责的优劣，常常会对市场经济活动的效率产生重要影响。在市场经济条件下，政府的职能应该主要表现 在承担秩序职责方面，这就是所谓“秩序政府”的意义。

　　任何一种经济体制或者社会生产方式，为了保持有效的运作，都需要有一定的秩序保证。缺乏秩序的经济活动，对于 任何一种经济体制或者社会生产方式来讲都不是福音。不同的经济体制，其所要求的秩序和秩序目标也是不同的。计划经济是 一种由政府计划机构及其行政机关对资源配置进行决策和执行的体制，它所要求的秩序，必须能够保证计划指令的权威性、计 划执行过程的统一性，以及对违反计划指令行为进行处置的严肃性，等等。市场经济的核心是竞争——通过充分竞争活动达到 资源合理配置，因此，市场经济的基本秩序就是竞争秩序。这种竞争秩序应当能够保证市场竞争的公平与公正，包括竞争机会 （或者叫市场进入）的公平与公正、竞争过程的公平与公正，以及保证竞争主体的种种合法权益，等等。现在西方发达国家已 经在建立竞争秩序方面积累了丰富的经验，有一套比较成熟的做法，但也常常在大规模垄断行为和黑社会猖獗等破坏竞争秩序 的活动面前束手无策。我们搞社会主义市场经济，可以综合借鉴国际经验，完全有理由在建立、健全市场竞争秩序和政府进行 秩序调控方面做的更好。

　　从比较管理成本的角度看，政府主体功能从资源配置转向承担秩序职责方面也是合算的

　　众所周知，政府执行资源配置职能是需要付出大量成本费用的，包括政府财政投入和政府金融借贷等有形费用，也包 括各种支持性政策等无形费用。政府主体功能从资源配置转向承担秩序职责方面，仍然需要支付必要的成本费用。世界上并没 有免费的午餐。问题在于，谁的成本付费较少而调控效率较高，谁的成本付费较多而调控效率较低，两者应当择优选择。例如 政府大量举办国有企业和国有经济，是属于资源配置调控的范畴。如果国有企业和国有经济的规模过大，所分布的社会经济部 门过于复杂，其付出成本费用和调控效率的变化，就会出现前者递增而后者递减的情况。我们可以政府“审计监督”的情况为 例。1998年国家审计局对七个省区的162户重点国有亏损企业和23户国有大中型企业进行了审计，发现记假帐和掩盖 帐外资产的问题相当突出。在23户企业中，不实资产占总资产比例达8％，负债不实占债权债务总数的20％，虚假利润5 7亿元。这23户企业，还仅仅是全国数万个国有大中型企业中的极小部分。如果每年对所有企业进行一次审计，政府的审计 机构及其费用恐怕就需要扩大十几倍甚至几十倍。但是如果仅仅按照上述审计规模运作，则因为无法充分实施审计而给国家造 成的损失，也肯定是相当可观的。在此两难困境之下，如果把那些不影响公有经济控制力的竞争性国有企业放给社会去搞，政 府主要通过工商、税收等方式对其进行管理，难道不是一种更为聪明的选择吗？

　　我国正处于体制转轨的关键时期，传统的计划经济秩序正在逐步地为市场竞争秩序所替代。在这个过程中，政府应该 起到积极的作用——有意识地弱化计划管理秩序的作用并逐步引导启动新的市场竞争秩序。政府做这方面的工作，所付成本费 用很小，却常常可以产生倍增的效率。例如我国的邮电通讯部门曾经是传统的政府垄断产业，国有企业独此一家、别无分店， 导致长期以来官商作风严重、收费昂贵、服务低劣、产业技术水平提高缓慢、群众意见极大。对其改进的办法，如果按照原有 思路，无非一是整顿行业作风，二是增加政府技改投入。但实践证明，这些老办法并不灵验。现在决策部门采取了有限竞争的 办法，让另一些国有企业参与经营打破独家垄断，并准备有步骤地引入一些经营素质较好的民营企业和境外企业参与发展、竞 争。这种实际上是秩序调控的新思路在很短时间内，已经在降低用户装机费用、改变服务作风、增加经营品种、增强产业开发 能力等方面初步显示了效能。不难预见，如果这种新的政府管理思路能够真正坚持下去，一定会在消费扩张、产业发展、政府 增收、群众满意等方面取得更大成效。

　　政府有序的退出市场和市场竞争，政府主体功能从资源配置转向承担秩序职责方面，对政府行为提出了更高的要求。 在这里，除了需要按照市场经济发展的规范树立新的政府管理理念之外，还需要政府管理者具备更高层次的管理水平，学会一 系列新的管理方法。当代市场经济的表现形态是非常复杂的，市场竞争格局纵横交错，新的竞争方式不断出现，市场投机活动 也在不断升级换代。如果对这些东西不了解，知之甚少，怎么能有效的承担起秩序职责呢？

　　为了促进政府主体功能从微观资源配置向承担秩序职责方面进行转变，也为了尽快地抑制住由于政府不合理干预造成 大量重复建设的势头，现在应重研究一下如何评价政府政绩与效绩的方法。改革开放后，中央决策部门非常重视用经济发展的 指标评价各级政府的政绩与效绩，同过去那种主要以政治指标进行评价的方法相比，无疑是一项重要的制度创新。但是由于评 价指标过于偏重短期性的发展内容，例如增长速度、产值增幅、外资规模、外企数目、投资总额，等等。这实际上是在用评价 企业的办法来评价各级政府。由此，最容易出政绩的办法就是尽快地大上项目、大搞投资。至于长期效益如何，会不会造成资 源浪费或者负效益，能不能真正创造出良好的社会综合环境，则常常不在决策者的考虑范围。因此，是否可以考虑对评价指标 进行改革和重新设置，例如社会治安、环境污染、就业程度、公共设施、政府费用、机构效率、市场开放、教育水准、等等。 评价的基础则应该主要是企业和各方面社会公众的意见，在此基础上中央决策部门再进行比较评价。这种制度改进办法对扭转 上述状况的效力，是完全可以预见到的。 ○韩 康