谢雪琳

　　2012年，中共高层将进行换届。这也将影响到换届之后的改革，不管是经济领域还是行政领域，都将面临调整。为此，《第一财经日报》记者专访国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯，请他对换届之后的行政体制改革做了一番梳理与展望。

　　在访谈中，汪玉凯直言不讳地指出了当前中国政府在财政体制等多个方面存在问题。财政预算缺少法律依据，土地出让金、各种收费未全部纳入预算，致使预算公开缺乏真实性；政府花钱也缺少监督，才会出现乱采购、修豪华大楼等现象。

　　在人事制度方面，他也建议应扩大差额选举的范围与比例，才能有真正的选举。

　　2012年将是改革酝酿期

　　第一财经日报：明年将会召开中共十八大，高层领导将会换届。在这个特殊的年份里，行政体制改革是否会有大动作？

　　汪玉凯：明年党的十八大会发布政治报告，确定未来五年整个国家的路线、方针、政策。然后2013年进行政府换届，并会同时进行行政体制改革。所以明年不会有大的动作，但是要酝酿，哪些部门要撤销、职能怎么转换，然后到2013年3月份政府换届以后再进行调整改革。

　　日报：需要酝酿的改革都包括哪些内容？

　　汪玉凯：不管明年十八大报告对下一步行政体制改革如何具体来描绘，我认为它不会脱离“十二五”规划。在“十二五”规划里，描绘了财政体制改革、政治体制改革、行政体制改革、社会体制改革、文化体制改革，对于行政体制改革，“十二五”规划里主要有这么几个侧重点：

　　一个是进一步坚决推进大部制改革。我们在2008年的时候，就已经推行大部制改革了。当时主要推出五大部，工业和信息化部、住房和城乡建设部、人力资源和社会保障部、环保部，还有交通运输部。现在看来，大部制遇到了很多困难，表面上部门合并了，其实还是各自为政，内部整合还没有整合好。

　　除了解决这些大部遇到的问题之外，我们可能还会推出新的大部。文化口方面，要搞文化体制改革，文化部、新闻办公室、广电总局、新闻出版总署等很多部门，都可能需要整合。还有农业口，涉及到农业、林业、水利等部门的调整。能源部也可能会组建。

　　推出大部制改革肯定有内容的，不限于过去的整合改革和完善，新的大部肯定还会推出。2013年两会召开之前，这一改革方案会比较具体化。

　　另外要深化行政许可制度改革，减少行政审批事项，尽量发挥市场的责任，能够用市场解决问题就尽量不要审批。

　　还有就是加快省直管县步伐和事业单位体制改革的全面起动，这些都是十八大召开以后行政体制改革的重点。

　　推进中央到地方的财权变革

　　日报：您一直在呼吁要推进省直管县改革，建议减少行政层级，强县扩权，管理重心下移。目前这一改革进展如何？

　　汪玉凯：这个改革我们在不断地推进，但这个从结构上有所放缓，2008年以后我们把这个改革的调子提得很高，要求在全国推进省直管县改革，后来发现改革中复杂性还是比较强的，各地情况差异比较大，所以从结构上有所放缓。

　　目前这一改革还是在因地制宜地搞，让地方能够自主做出选择。中央主要给的是政策，不搞一刀切，也没有指标，要求省市必须在哪一年哪一月全部搞完。这些都是十八大以后新一届政府改革中有可能重点进行改革的。

　　日报：您认为省直管县的利处主要在哪里？难点又是什么？

　　汪玉凯：重点发育县域经济，实行强县战略，这是我们重要的目标。所以要减少行政层次，把当前的省市县乡四级管理变成三级管理，市和县变成一级，市不管县，市县平级。

　　现在大量的资源都在市一级，地级市有很大发展，但县一级的发展受到很大的影响和制约，这是一个比较大的问题。

　　市不管县以后，县都归省管。这一改革还是要稳步走，一开始行政上的难度比较大，财政的难度相对比较小，所以应先搞财政。让县里的投资、财政拨款，都直接对省。

　　然后再推进行政人事改革。这样改革以后，县里的各个政府机构就直接对接省级机关了，比如县文化局就对口省文化厅，就不再对接市文化局了。也就是说，县级所有的政府部门都直接对省，这会对省级的工作提出巨大的挑战。一个省可能要面对100多个县，你能转得过来么？如果不下放权力，就管不过来的。所以对省一级来说，都有调整的过程。

　　日报：这也牵涉到另外一个问题，就是财税体制改革的问题，中央和地方、省级和市县一级，应如何划分财政权力，这一块未来会如何调整？

　　汪玉凯：财税体制调整主要就是中央财政和地方财政的关系问题，这肯定是未来改革的重点。

　　要推进社会公共服务平等化，就要把地方事权划清楚，地方存在什么责任划分清楚。

　　此外，土地财政受到抑制以后，地方政府的财政将有很大损失，需要开辟新的税源，比如说房产税。

　　再一个就是加大对地方财政转移支付能力，减少专项转移支付，增加常规性的转移支付。常规性转移支付比较规范，缺少人为的色彩。专项转移支付很容易导致“跑部线进”的现象。

　　实行专项转移支付的情况下，钱都在各个部委手里。比如农业部掌握农业投资，交通部掌握交通方面投资，工信部掌握工业方面的投资。地方要上农业的项目就要跑农业部，上工业项目就要跑工信部，这就是“跑部钱进”。

　　因此，未来改革应大量缩小专项资金，增加常规性的转移支付。常规性转移支付由财政部来控制。发改委管立项，立项以后财政部给钱，一个管项目一个给钱，二者分开，一定程度上就能够减少转移支付的黑洞和权钱交易，以及“跑部钱进”的现象。

　　日报：对这项改革，您认为明后年会有多大动作？

　　汪玉凯：明年我认为还有酝酿的过程，但在起草十八大报告过程中，中央需要调查这方面存在的突出问题，如何来解决，解决到什么程度，这样才能对十八大以后中央和地方财政的关系进行调整。

　　日报：财政体制改革跟最近全国人大审议的《预算法》修正案很有关系，对这部法律的修改，您有什么样的预期？

　　汪玉凯：这是一部很重要的法律，我们的预算管理缺乏最重要的法律依据，这样导致我们很多的资金在预算外。比如说去年8.3万亿税收收入，2.9万亿土地转让金收入，还有很多收费项目，大概占了一万多亿吧，但各种收费、土地转让金都没有在预算范围内来运行，这样财政的公平公正性受到很大挑战。

　　这两年政府在搞预算公开，但如果不把土地转让金和收费纳入预算，即使预算透明了也不一定很真实。比如说三公消费，这方面公开得很少，但实际上花得很大，但你也统计不上来，所以公开也不是真实的消费。

　　至于我的预期，一个是预算立法后要规范，地方的所有收入都要纳入财政预算，这是一个国家财政最起码的条件。在这个体制下我们再实行预算公开，让老百姓知道，老百姓有知情权和发言权。第三预算的开支审批要发挥人大的作用。我觉得应进一步加强人大对财政的控制力度，这样才能有效控制政府的花钱行为。

　　应扩大差额选举范围和比例

　　日报：刚才集中探讨了财权，接下来还想谈谈人事。今明两年省市县乡在集中换届，您对换届有何观察？

　　汪玉凯：今年的省市县乡四级换届，都是为明年十八大的召开做组织准备的。现在地方的主要领导在十八大以后可能还是继续任职。十八大以后对省级不会有大面积调整，调整就在换届过程中。

　　这次的换届也呈现出了一些特点。有东西部交流的官员，也有中央和地方交流的官员，上下东西，交流还是比较频繁。

　　此外，上个世纪50年代到60年代出生的领导人已经是省部级的主力了，40年代的人大部分退休了。还有就是省部级官员学历普遍比较高，比如河北省代省长张庆伟是博士。官员也都不只是理科出身的，文科背景的官员也比较多。再一个就是女干部也比较多，省一级中女常委也不少。另外，除了省委书记在调整外，大面积调整的还有另外两个岗位：一个是纪委书记，各地党委的纪委书记大量地互动，以避免在一个地方长时间任职形成关系网；还有一个是组织部长，也在大面积互动。这些都是从四级单位换届中普遍的一些现象。

　　日报：您觉得今年换届过程中，党内民主有何进步的地方？

　　汪玉凯：一些地方在搞差额选举，特别是对正职进行差额选举，比如县委书记、市委书记这些地方一把手的差额选举，都是民主选举中比较好的势头。

　　我一直认为首先要发展党内民主，应扩大差额选举的范围和比例，这样才真正变成既有选，又有取。如果说没有差额选举，只是等额选举，就是没有选只有取了。