刘华

　　酝酿多时的地方政府自行发债试点终见眉目，浙江成为首批试点的省级政府之一。

　　10月10日，本报从浙江省财政厅证实，浙江今年确定自行发行80亿地方债(其中计划单列市宁波13亿)，全额用于市县在建重点项目，严格控制用于新上项目。

　　由于《预算法》的限制，地方政府本无自主发债权。但自2009年开始，财政部开始代发地方政府债，而浙江此次试点，向地方政府自主发债又进一步。

　　自行发债与自主发债并非一个概念。自主发债的规模和具体项目等由地方政府“自主”，而自行发债的主要事项由财政部决定。

　　浙江这次自行发债“是真正意义上的试点”。浙商资本投资促进会秘书长蔡骅表示，由于土地财政收入锐减，浙江部分重点工程进度受限，而地方政府自行发债不仅新开财源，还暗含疏导民间热钱流向之意。

　　“发行地方政府债券，我们严格按照财政部的要求做。”浙江省财政厅总预算局副局长倪学军向本报表示，财政部已拿出了同意浙江试点发债的初步方案。

　　倪学军所指的“财政部要求”，是指地方政府自行发债额度仍然在今年2000亿中央代发地方政府债的总盘子中，发债资金用途方向也是明确的。

　　自2009年起财政部开始代发地方政府债，年度发行规模均为2000亿元。浙江2009年和2010年的发债规模分别为82亿元、80亿元。

　　浙江省此次试点自行发行地方债额度仍为80亿元(其中计划单列市宁波13亿元)，全额用于市县。根据财政部的规定，浙江省地方政府债券3年期和5年期各占全年债券规模的50%。企业和个人取得的地方政府债券利息所得，免征企业所得税和个人所得税。

　　今年初，财政部开始研究考虑“让地方自行发债”，市场曾传闻首批试点城市包括上海、广东、浙江等财政实力相对较强的省份。而浙江此次明确为首批试点省份，一个重要原因是其偿债能力较强。

　　据国家审计署公开资料显示：至2010年末浙江省政府负有偿还责任债务的债务率为43.20%，加上政府负有担保责任的债务，债务率为47.66%，低于全国水平的52.25%和70.45%。

　　财政部科研所金融研究室主任赵全厚此前接受本报采访时指出，“地方政府自行发债与自主发债并非一个概念。”地方自行发债是中央代发地方政府债与地方自主发债之间的一种过渡方式。

　　所谓地方政府自主发债，指的是“项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负”，而从浙江本次自行发债的试点来看，距离自主发债还有很大距离。

　　绍兴市财政局局长阮坚勇对本报记者透露，浙江省此前已根据财政部要求，将2011年地方政府债券规模分配下达各市县，各市县也上报了项目。债券资金安排使用方案待财政部核准、省人大常委会审议通过后，再按规定程序发行。

　　浙江省财政厅厅长钱巨炎向媒体透露，2011年地方政府债券资金省本级不留，全额用于市、县完成在建项目，优先用于保障性安居工程建设等，向民生项目倾斜，确保重点在建项目，严格控制用于新上项目。

　　浙江领跑地方政府债 民间资金或增新流向

　　根据债券资金用途分类，具体如下：保障性安居工程建设13.66亿元；农村民生工程和基础设施建设1.63亿元；医疗卫生、教育文化等基础设施建设17.35亿元；生态建设工程1.98亿元；水利基础设施建设4.88亿元；铁路等重点基础设施建设27.5亿元。

　　“通过发行地方政府债券，可以逐步提高政府债券比重，优化地方政府债务结构。”浙江财政厅一位官员对记者说，浙江将建立风险预警机制对政府性债务实施风险预警。

　　具体的设计是，建立以债务率(债务余额占综合财力比重)、新增债务率(新增债务余额占综合财力比重)、偿债率(当年还本付息额占综合财力比重)等为风险预警指标的预警体系。同时，还要准确掌握存量债务情况，包括规模、结构、风险等，正确评估地方政府的真实偿债能力，控制发债规模和风险预警。

　　疏导民间资金

　　在蔡骅看来，浙江试点自发地方债，不仅是为了缓解土地财政紧张的现状，也隐含着疏导民间资金流向之意。

　　据财政部门披露，今年上半年，浙江制造业税收增速从年初的33.6%逐月回落至27.8%，房地产业相关税收和土地出让金均大幅减少，财政收支难度加大。

　　以杭州为例，近三年来卖地收入锐减：2009年该市土地出让金1200亿元，是地方财政收入520.79亿的2.3倍；2010年卖地收入830亿元，而今年前三季度仅为386.8亿元。

　　而据浙江省审计厅9月28日《关于2010年度浙江省本级预算执行和全省其他财政收支的审计工作报告》披露，由于部分地方融资平台运营困难，已影响到项目建设进度。比如杭州市钱江通道南接线工程总投资需89亿元，需要项目资本金43亿元，但杭州市交通投资集团有限公司74%的资产负债率使项目筹资困难。

　　“楼市宏调导致地方政府钱袋子缩水。”浙商资本投资促进会秘书长蔡骅说，收紧“地根”影响了地方投资与经济增长，尤其是地方融资平台贷款所涉及的城市基建、工业园区等项目大受影响。

　　正因如此，浙江本次试点自发地方债，被明确“全额用于市县在建重点项目，严格控制用于新上项目”。

　　而本次浙江试点的自发债规模不过80亿元，未必能满足各市县的项目资金需求。相比之下，如果能引导浙江丰沛的民间资金进入地方债项目，将大大缓解地方政府的资金紧张局面。

　　民间资金一方面可以直接购买地方政府发行的债券，另一方面，在兴业银行首席经济学家鲁政委看来，地方的一些项目中，具备盈利能力的，可以考虑部分或者全部转让给民间投资，前提是由民间投资承担偿债义务。

　　以杭州为例，超过八成的政府债务偿还必须依赖土地收入。到去年底，该市地方政府性债务余额总计960.96亿元，其中政府负有偿还责任的达836.84亿元，占87.08%，远高于全国62.62%的总体比例；而明确以土地出让收入作为偿债来源的达683.93亿元，占81.73%，远高于全国23.8%的水平。

　　目前，杭州个别区、县(市)政府性债务偿债率突破预警指标，个别地区政府性债务偿债率突破预警指标，最高的已达62%。

　　亦有市场人士担心，一旦地方政府自行发债放开或扩大规模，将使地方的债务规模进一步扩大，偿债风险也会倍增。

　　浙江省审计厅厅长陈荣高则强调，“债务风险总体可控”，浙江政府偿债能力较强，适度举债促进了地方经济发展。