审计署首次公布地方债账单 尚未超偿债能力
总体负担尚未超过偿债能力 “借、用、管、还”亟待规范
审计署首次公布地方债账单：10.7万亿
本报记者 刘世昕
10.7万亿元，我国省市县三级地方政府性债务终于有了一本明白账。
在今天审计署审计长刘家义向全国人大常委会提交的审计工作报告中，这个首次由官方公布的数字最值得关注。
多年来，各级地方政府为了应对重大危机、战胜特殊困难，以及弥补改善民生和发展经济的财力不足，通过多种方式举借了大量债务。
这些债务是否合理、规模到底多大、风险状况如何，以及怎样偿还等一系列问题，不仅成为专家学者和公众热议的话题，也为中央层面所关注。而一直以来，对地方债总额的猜测，更是从6万亿元到了14万亿元，并且对其作用的评价也褒贬不一。
据审计署全国地方政府性债务审计工作领导小组办公室有关人员介绍，按照中央的部署，审计署今年上半年派出4.13万名审计人员，历时3个月，对187.36万笔地方政府性债务逐笔、逐项进行了审计。
除了摸清底数、对债务进行分类外，还计算出目前地方政府负有偿还责任债务的负债率为52.25%，尚未超出其偿债能力。但审计也发现，地方政府性债务在“借、管、用、还”等方面还存在诸多不规范的问题，亟待加强管理。
地方政府性债务负担未超出偿还能力
对审计署来说，10.7万亿元这个数，绝对是经得起推敲的。
据了解，此次审计署动用了4.13万名审计人员，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项”审核的原则，对31个省自治区直辖市和5个计划单列市本级及所属392个市本级、2779个县级政府的全部政府性债务情况进行审计(云南省盈江县因地震未纳入审计)，涉及2.55万个政府部门和机构、6576家融资平台公司，5.4万个其他单位，37.38万个项目，187.36万笔债务。
据介绍，此次审计的范围，主要是政府负有偿还责任的债务，但为了摸清地方政府性债务的全面情况，还对政府负有担保责任的，以及可能承担一定救助责任的其他相关债务进行了审计。
从审计结果看，截至2010年年底，全国省市县三级地方政府，负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方综合财力的比率，为52.25%。如果按照地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45%。总体看，我国地方政府性债务负担尚未超过其偿债能力。
在一些专家看来，有了70.45%的这样一个债务率指标，相当于对地方政府性债务的风险度有了更加客观、准确的判断依据。
审计也发现，部分地区的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，债务负担较重。由于偿债能力不足，一些地方政府只能通过举借新债偿还旧债，有的地方还出现了逾期债务。
如何评价10.7万亿元地方债
近年来，随着地方债问题浮出水面，专家学者们对地方债的评价也褒贬不一。审计署全国地方政府性债务审计工作领导小组办公室有关人员介绍，此次大规模审计的任务，不仅要摸清地方债的底数，更重要的是通过审计，全面客观地摸清地方债资金的使用情况。
这位负责人说，分析地方债的利弊，要用历史、客观、辩证的眼光。从审计情况看，地方债务资金在弥补地方财力不足、应对危机和抗击自然灾害、改善民生和生态环境保护方面功不可没。
比如，截至2010年年底，地方各级政府投入到交通运输、基础设施和能源建设等领域的债务资金达到59466.89亿元，促进了各地经济社会发展和民生改善，有利于增强“十二五”及今后一段时期，经济社会发展的后劲。
还要从多个维度来分析债务负担。首先，要分清债务的性质。比如，不能把政府负有担保或救助责任的债务简单地视为政府直接债务，否则，可能会扩大政府债务的风险。
其次，评价债务负担还要与偿债的公共资源联系起来看。如果仅简单地依据债务规模、增长速度等指标，无法全面准确地判断债务风险程度。只有将债务余额与政府可支配的公共资源进行比对，当这些资源不足以偿还现有债务，才意味着产生了债务危机。
另外，还要看债务资金投入产生的经济效益、社会效益和生态效益等，分析债务举借与经济社会发展是否相应，是否形成了一种良性循环。
在学界也有这样一种观点，认为当前地方债主要是应对国际金融危机产生的。从审计情况看，我国地方政府性债务并不是最近几年才有的，最早可追溯到1979年，当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债。截至1996年年底，全国所有省级政府、90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。
截至2010年年底，除54个县区没有政府性债务外，全国其他地方政府均有政府性债务。
在2010年年底的地方政府性债务余额中，有54816.11亿元是2008年及以前年度举借和2009年以后举借用于2008年以前开工项目续建的，占51.15%。其中，2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%； 用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。
审计结果显示，地方政府性债务是多年累积形成的，不能将其片面理解成主要是为应对国际金融危机而产生的。
“借、用、管、还”中的5个问题
在对地方债的审计中，审计人员分析认为，目前地方政府性债务在借、管、用、还等方面还存在5个方面不规范的问题。
首先是举债融资缺乏规范。目前，我国现有的规定并未赋予地方政府举债权，所以，中央层面对地方政府的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债，举债程序不够透明，还有违规提供担保等问题。
其次是举债未纳入预算管理，债务监管不到位。目前，大部分地方性债务收支未纳入预算管理和监督，一些地方政府未出台债务管理规定，也未建立起还贷准备金制度和风险预警控制机制，特别是一些县市政府债务管理制度不健全，还存在债务底数不清，偿债责任未落实等问题。
第三，部分债务资金未及时安排使用。债务资金未及时安排使用并发挥效益，主要是因为一些地方举债存在盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有的因担心银根紧缩而为项目超前融资等。
第四，举借、管理和使用不够规范。一些地方以虚假或不合法的抵押物等方式举债，有的将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或修建楼堂馆所，有的甚至投入到低水平重复建设项目等。
另外，地方政府融资平台公司数量多，管理不规范，一些融资平台公司存在法人治理结构不完善，内部管理级次过多，链条长、资本金到位率低等问题，盈利能力较弱，2010年度有1734家出现亏损，占全国融资平台公司总量的26%。
“谁举债、谁负责”
尽管10.7万亿元的地方债尚在地方财力偿还范围内，但也有一些地方债务率较高。为此，审计报告提出，“按谁举债、谁负责的原则，稳妥地处理存量债务”。
对存量债务，审计署建议，对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的债务，应剥离政府偿债责任，主要由项目自身收益来偿还；对无收益公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，有计划地通过预算安排落实偿债资金；对债务风险和偿债压力加大的，各级政府应进行动态监控，采取有效措施，积极防范和化解债务风险。
对问题突出的地方融资平台公司的问题，审计署建议，要清理规范融资平台公司，坚决制止地方政府违规担保行为。除法律和国务院另有规定外，不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务；切实处理好新建项目融资问题，积极通过财政预算或市场化方式解决在建项目资金来源，防止盲目铺摊子，上项目和半拉子工程。
审计署还建议，更重要的是国家应该建立规范的举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。其中包括，举债计划需经国务院审批，并纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，要严格审批和控制规模，健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。
据介绍，今后，审计署将按照中央的部署和《审计法》的相关规定，将地方政府性债务审计与地方财政收支、地方党委政府主要领导干部任期经济责任审计有机结合起来，继续组织对地方政府性债务实行动态化、常态化的审计监督。
本报北京6月27日电
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