保卫保障房

　　2011年，是中国住房领域“市场”和“保障”衔接的关键之年。完成此衔接任务的关节点，就是扩面提速的1000万套保障房建设计划。

　　“1000万套”，可以说既是民生承诺，也是经济药方，更是地方政府保证“施政正确”必须履行的职责。在指标压力面前，地方政府将如何变压力为动力？这成为《财经国家周刊》关注的焦点。

　　按照1000万套指标分解、落地程序，4月当是各地保障房选址、布局的“春播”时节；未来5、6月侧重完成规划、报批手续；7、8、9月份，各地将迎来保障房大规模集中建设的热潮。届时，保障房“问责季”或许也将如期到来。

　　《财经国家周刊》记者在调研中发现，在指标与时间表的双重考验下，在一些地方对各种建设模式、融资方式和土地政策探讨、探索的过程中，也不乏一些受压变形、刻意投机取巧甚至是政策“擦边球”之举。

　　联系到国务院办公厅近日转发的《关于2011年纠风工作实施意见的通知》，其中提出，要坚决防范和纠正保障性住房建设、配置等环节的不正之风。有专家建议，当前，保障房政策正在推进过程中不断调整、完善。下一步，如何规范、引导保障房政策创新方向，总结推广成功经验、取缔不正之风应当成为施政重点。

　　真实的保障房

　　在1000万套保障房建设计划的指标压力下，地方政府的保障房政策“创新”和“探索”，正在遭受各个层面的受压变形

　　文/《财经国家周刊》记者 王玉光

　　未来几个月，各地将迎来保障房大规模集中建设的热潮。在1000万套保障房指标压力面前，地方政府已无退路。

　　4月，正是各地保障房建设项目规划落地之时。《财经国家周刊》记者在黑龙江、吉林、河南等多个省市采访时发现，保障房项目大都被列为当地的民生工程之首、“天字号工程”、“市委书记工程”。

　　在一些地方，各种建设模式、融资方式和土地政策推陈出新。然而，在积极争取政策资源、空间的同时，一些创新举措受压变形，沦为刻意的投机取巧，或是政策“擦边球”。

　　比如：将产权模糊的回迁房、福利房编入保障房以充数字；在土地“未批先建”和“财政担保贷款”的双重禁令中寻求保障房融资突破；此外，因“重建设、轻管理”而引发的保障房寻租、投机行为(例如经济适用房黑市交易)也有再度抬头的倾向。

　　有专家提醒：当前，保障房政策正在推进过程中不断调整、完善。下一步，如何规范、引导保障房政策创新方向，总结推广成功经验、取缔不正之风应当成为施政重点。

　　指标“加码”

　　1000万套保障房建设指标层层分解到地方，一般人会认为，任务“相当重”，但也有选择“自加压力”的地方。

　　2011年全国“两会”期间，全国人大代表、黑龙江省发改委主任宋希斌告诉《财经国家周刊》记者，今年中央下达给黑龙江省的保障房建设任务是83万套。省委省政府“自加压力”，将年度开工目标上调为105万套，相当于全国任务的十分之一。

　　据测算，105万套保障房所需建设资金约为1160亿元。而公开数据显示，2010年全年，黑龙江省完成地方财政收入1073.3亿元，首次突破千亿元大关。这意味着，黑龙江省去年一年的财政收入，也不够完成上述保障房建设任务。

　　既然如此，黑龙江省为何还要“加码”保障房建设目标？宋希斌的解释是“意在表明省委省政府解决民生大事的决心”，“抓住国家政策机遇，举全省之力，打一场保障房建设的攻坚战”。

　　在吉林省长春市，《财经国家周刊》记者也发现了保障房指标“加码”的现象。

　　2011年，吉林省下达给长春市的保障房建设任务是5600套；而长春市在政府工作报告中则向全体市民承诺，年度建设1万套保障房；到了具体的执行部门——长春市住房保障和房地产管理局后，计划为年度开工1.5万套、近百万平方米。

　　该局一位负责人向记者坦陈：之所以要安排一个远远大于实际计划的开工数字，是因为担心原计划在落实过程中出现意外，被“打折”执行。因而，出于“广种薄收”的考虑，他认为“安排1.5万套，总能保障1万套的落实”。

　　该市财政部门曾担心，“加码”保障房建设计划可能会使建设资金捉襟见肘。但房管部门却认为，保障房建设任务的加码，并非意味着资金也要同时加码。“一个项目可以在今年先开工，然后根据资金进度缓慢推进，顺延到下一年也没关系”。

　　《财经国家周刊》记者在调查中还发现，有个别市、区级政府为完成保障房建设指标刻意“凑数”，将产权性质模糊的回迁房、企事业单位自建的福利房以及公务员住房，也都填充至年度保障房建设目标中。某市今年计划新建的4万余套保障房指标中，回迁房占了一大半。而这部分回迁房对应的是否为中低收入人群，政府并未作出说明。

　　业内人士告诉《财经国家周刊》记者，回迁房虽是有一定保障作用的政策性住房，但本质上并不是保障房。“所谓保障房，保障的对象一定是两困人群，即收入来源困难和住房困难的人群”，而回迁房面对的不一定是两困人群，甚至是多房户。

　　至于将福利房、公务员住房也计入保障房范畴，在这位业内人士看来，则“纯粹是与民争利”。

　　国家行政学院决策咨询部研究员王小广(微博 专栏)则认为，过多的强调开工数字，忽视竣工数字，可能会导致未来保障房政策的执行力度偏弱。因而，约束保障房的竣工指标，比加码开工指标更具现实意义。

　　棚改收支账

　　2010年，哈尔滨市提出要对棚户区改造“扩面提速”。计划三年内完成史上最大规模棚改工程，涉及99片集中棚户区、近900万平方米的拆、建量；同时，还要对614片“只拆不建”的边角地、零散棚户区“拔毛”。两项任务总计超过1300万平方米。

　　根据部署，棚改将作为哈尔滨市推进保障性住房政策的一个重要载体。2000套廉租房、1万套公租房和4000套经适房的年度建设指标，“都要在棚改中解决”。这意味着，政府首先要通过棚改项目“赚钱”，然后将赚来的钱用于保障房建设。

　　这套保障房建设模式，被总结概括为“政府主导、市场化运作”。简单说，就是用棚改中整理出来的土地，归集一部分建设资金；或是用棚改项目中产生的商品房开发收益，反哺保障房建设。

　　较早以该模式运作的成功案例，是2008年4月启动的哈尔滨市第一个棚改项目——“好民居滨江新城”。该项目位于哈尔滨市道外区，总占地面积13.8万平方米，总建筑面积68万平方米。

　　在对该棚改项目拆迁过程中，政府让利幅度较大，拆迁工作仅用1个月就顺利完成。然而，由于拆迁征地补偿过重，整理出来的商品房地块背负成本过大，在二级市场挂牌出让时，两个多月无人问津。

　　迫于此，哈尔滨市政府决定自己成立公司，“啃棚改的骨头”。哈尔滨好民居建设投资发展有限公司(以下简称好民居公司)应运而生。该公司成立的主旨，就是在棚改建设过程中发挥主体作用。用好民居公司总经理高洪旗的话说，“就是替棚改项目兜底摘牌”。

　　好民居公司成立之后，又通过另一家市属保障房融资平台公司——“民生公司”获得担保贷款，以6.5亿元摘得上述棚改地块，并开发建设商品房项目“好民居滨江新城”。2009年5月，正值哈尔滨市房价进入上升通道，该项目以5100元/平方米价格开盘预售，房价一路走高，至今已近8000元/平方米。

　　高洪旗告诉《财经国家周刊》，“好民居滨江新城”项目目前销售商品房面积超过20万平方米，收益约为9亿元，扣除棚改过程中的拆迁征地成本，还有约2亿元盈余，可以反哺到其他棚改项目的保障房建设中。

　　与北京等地奉行的在商品房小区内“配建”部分保障房的模式不同，哈尔滨市在棚改项目中，突出以保障房、回迁房为主体，“配建”的部分是商品房。

　　以哈尔滨市最大的保障房集中建设工程——群力西区“民生尚都”项目为例。项目总建筑面积242万平方米，整体投资近90亿元。负责人介绍，资金来源主要通过银行贷款。其次，小区内还规划约25万平方米商品房。据周边楼盘价格粗算，这部分“配建”的商品房，理论上至少可形成15亿元的销售收益。

　　并非所有棚改项目都能“赚钱”。目前正在着手拆迁的“陶瓷小区”棚改项目经初步测算，94万平方米的拆迁、建设面积，“可能要赔近5亿元”。而弥补的方案，似乎除了增加商品房开发面积外，别无他法。

　　高洪旗表示，以“棚改”为载体的保障房建设，最难的工作就是“算账”。每个棚改项目运作成功与否，关键是看其中的商品房销售收益，能否覆盖征地回迁的成本。但这部分成本往往不可控，一旦遇到“漫天要价的钉子户”，整个算盘就要失准。

　　《财经国家周刊》记者在采访中了解到，当前棚改工程的“市场化操作”，还面临诸多政策之约。

　　例如，根据国土资源部的要求，严禁土地“未批先建”；然而，棚改项目若不能提前拿到土地证，银行又无法办理土地抵押贷款；之前在整顿地方融资平台的运动中，“财政担保贷款”也被叫停，这导致棚改及保障房建设初期融资颇为困难。

　　对此，有地方官员建议，“希望国家能把扶植保障房建设的理念，落实到具体的扶植政策上来”，比如说金融扶植政策或是征地扶植政策，从而规范保障房制度创新的方向。

　　“牟利房”漏洞

　　在保障房衔枚疾进的时期，“重建设、轻管理”的弊端有所浮现。在一些地方城市，不乏少量保障房沦为一些人的“牟利房”现象。

　　长春市最大的保障性住房工程——团山小区，是当地政府为了撬动保障房事业而实施的示范性工程。目前，该小区3181套保障房已竣工并交付使用。其中包括1360套廉租房和1821套经济适用房。

　　有周边居民向《财经国家周刊》记者反应：一些不具备廉租房、经适房申领资格的人“混”进了该小区，成为“冒名”的业主。“小区内经常能看见奔驰、宝马等高档轿车出入”。

　　4月20日上午，记者来到团山小区暗访。并未发现爆料人所说的奔驰、宝马。小区内，工人们忙于对道路进行最后的铺设，搬运家具和装修施工人员频繁出入。一些自称是小区居民的业主对记者的询问也颇为谨慎。

　　在一栋经济适用房的高层塔楼内，记者从1层爬到10层，发现一个细节：其中仅有不到10家住户有入住痕迹(如门上贴了春联，或是正在装修)，其余绝大部分房屋连门上的塑封包装都没有拆卸。对于一个已有一年多交房期的小区来说，这样的“空置”确实少见。

　　记者进一步调查发现，在长春市当地一些房屋中介的网上门店中，团山小区的经济适用房被公然叫卖。

　　一家名为“长春程氏房地产信息咨询有限公司”的售楼信息显示，“团山小区”一套55平方米、房龄为1年的经济适用房叫价21万元。据此测算，该套房单价3818元/平方米，已超过经适房最初定价的2倍多。

　　记者根据房源信息中提供的电话号码，与一位张姓经纪人取得联系。她在电话中称，上述团山小区经适房的业主夫妻是当地公务员，房子挂靠在老人名下。如果有购买意向，可先交纳20万元房款并入住，约一年后，原业主协助办理更名及产权过户手续，再缴纳1万元尾款。“如果办不了更名，返还全款及利息，公务员可担保。”

　　根据有关规定，经济适用房属于面向城市中低收入人群销售的政策性住房，对购买对象有严格的限定。目前，大多数城市都禁止经适房5年内上市交易，即便交易，也要将至少20%的收益交还给政府。

　　公开信息显示，长春市自去年8月起，两次放宽经济适用房申购条件，首先将残疾人等6类特殊人群纳入保障范围，后又将准入标准由人均月收入低于500元放宽到800元，并且将经适房的上市交易时间由5年缩短到3年，政府不再收取收益。

　　长春市房地产管理和住房保障局一位负责人当时还表示，放宽经济适用房交易条件“意在进一步打消购房者顾虑，增加购房积极性，扩大内需”。

　　对此，长春市房地产管理和住房保障局副局长陈济生向《财经国家周刊》记者证实，经济适用房上市交易时间从5年缩短至3年，确实有过政策动议，“但一直没正式发布”。

　　放宽经济适用房入市条件，在一些地方城市，被认为是无奈之举。在河南省漯河市，房管部门某负责人告诉记者，当地经济适用房销售价格仅比商品房低一两百元，不具备明显销售优势。为此，政府建了经济适用房后，还要为其打广告促销。

　　对于一些建设资金压力较大的地方政府而言，经济适用房是完成保障房任务的最佳选择。因为经适房快建快销，资金回笼快且能循环利用，与资金回收缓慢的公租房和廉租房比，还省去了后续管理的麻烦。

　　今年全国两会期间，上海代表团有近半数人大代表反对政府建设经济适用房，认为其“受益面窄，寻租空间大”。但政府部门坚持要建，所出示的理由，是经适房在保障房建设过程中的“融资”优势。

　　记者在采访中了解到，出于对经济适用房套利空间的预期，目前不少城市均出现房产中介公然叫卖经济适用房的现象。网上所公布的大多数房源信息中，所售经适房房龄均未满5年，有的甚至是1年房龄、从未入住过的新房。

　　长春市房地产管理和住房保障局副局长陈济生告诉《财经国家周刊》记者，自去年底他上任以来，内部开会反复强调廉洁问题，对保障房分配过程中存在的徇私舞弊行为，要“严查深究”。

　　陈济生还表示，下一步可能会研究经济适用房封闭运行的机制，关闭其短期内上市交易的政策通道，堵住一些人借机牟利的政策漏洞。

　　走出“地荒”

　　保障房建设压力真正传至地方之时，土地稀缺成为最大制约，地方政府自行突破政策成为无奈选择

　　文/《财经国家周刊》记者 魏洪磊

　　每一个上下班高峰期，郑州人民路与二七路的交汇处都变为一个巨大的移动停车场，这座人口超过千万的城市正处在第一条地铁建设所带来的冲动中。这项为期五年的工程，正在迈入攻坚期。而比之更为迫切的是城中村和城边村改造，这正成为郑州缓解“地荒”所打出的下一张牌。

　　按照河南省分配下来的任务，在接下来的5年中，郑州市将建设超过4000万平方米的各类保障房。而之前的5年中，整个河南省保障房建设总量为4952万平方米。对郑州来说，这张“军令状”绝不轻松。

　　郑州市“十二五”保障房建设规划(讨论稿)显示，从今年到2015年，保障房用地供应总量为20481亩，其中今年的任务量为3510亩。

　　郑州市国土局人士表示，以往每年的住宅用地供应量大概在200~300公顷(约3000亩~4500亩)。以此数据看，仅保障房用地就接近这一平均水平。

　　压力之下，郑州开始瞄准城中村及远郊村的土地；另一方面，着手尝试引入制造企业参与建公租房，缓解土地及资金压力。

　　严格来讲，此两种对策游走于政策边缘。前者为农村集体建设用地，后者为工业用地。国土资源部人士对《财经国家周刊》表示，这两类土地能否用于保障房建设，目前尚无明确政策。“是新出现的情况，政策是否允许还需要观察。”

　　“从省里到市里，落实保障房用地的压力非常之大，从上到下都在找地。” 接近河南省政府的人士说。

　　地荒压力

　　53823套房，700万平方米，140公顷土地。无论房管局还是国土局，这一串数字都已背得滚瓜烂熟。

　　“要说困难，毫无疑问是资金和土地。”郑州市房管局政策研究室副主任白天说。而郑州市国土局土地利用处更是经历了高速运转的一个月。“整个3月到现在，市本级、各区县、包括开发商，都在找地。无论地块大小，先上报再说。”土地利用处副处长孙春雷说。

　　按照计划，2011年郑州市将供应702.1万平方米保障房。孙春雷告诉《财经国家周刊》，指标层层下达后，郑州市政府针对供地召开过多次会议，对用地量进行测算，最终这一数字被确定在140公顷左右。“整个3、4月份，我们都在加班加点找地，现在已经全部落实到具体地块。”

　　孙说，“上面如果有决心，我们就没有问题。”

　　现实困境依然存在。“保障房计划很可能会落空。”当地一位开发商说，“三方面制约，制度、资金和土地，现在看，前两项都没问题，但郑州太缺地了。”

　　华创证券曾于3月底赴河南调研，其提供的数据显示，郑州的保障房供地分为四类：

　　首先，目前“四证齐全”、可以开发的土地53公顷；其次，已经获批、正在征收的土地20公顷；第三，已经审批核准的郑州市航空港区、富士康、格力电器等企业可用于建设公租房的土地47公顷；最后，国土资源局规定2011年出让的每一宗住宅用地的10%必须配建保障房，约为30公顷。

　　“总体上看，郑州市2011年保障房的土地需求已全部落实。”华创证券分析师华中炜说。

　　4月17日，在郑州某开发商的办公室里，《财经国家周刊》记者见证了这样一幕：一名当地规划局人士前来游说，他自称手中有330亩工业用地。“已经拿到土地证，要不要？”

　　开发商当即表示，只拿住宅地块，不做工业地产。该规划局人士颇为不屑。“拿地思路要放宽。”他说，“先盖上标准厂房再说，过半年后，想盖啥就盖啥。”“省里市里不断开会，要落实土地的压力特别大，从上到下都在到处找地，有工业用地就赶紧拿。经适房已经没有地了。政府急了说变性就变。”

　　该规划局人士走后，当事开发商说，“土地就缺到这种程度。”

　　就全国而言，每年所供的国有建设用地中，住宅用地比例偏低，郑州也是如此。当地人士做过统计，每年住宅用地量仅占总量的三成左右。

　　但孙春雷并不认可这一说法。“我们没有厚此薄彼一说，每年用地量多少也比较科学。比如开发区工业化进程快，招商很频繁，而且工业用地地块相对比较大，总量就变大了。”

　　孙春雷表示，郑州受困于用地指标与实际用地需求的巨大反差。“比如给的指标是10平方公里，而需求却是50平方公里，就得考虑各种地块兼顾到。”

　　郑州国土、房管系统的多位官员均认为，2011年供地任务完成无忧。但2012年，郑州的保障房建设面积比今年更为庞大。

　　郑州市“十二五”保障房建设规划(讨论稿)数据显示，2012年郑州将建设808.9万平米保障房，比今年多出100万平米。明年的土地怎么解决，已经摆上台面。

　　根据郑州国土局方面的说法，其用地处已着手明年工作，开始往省里和国家上报用地指标，各个县市包括区里，开发商等，已经开始做工作。“经适房提的早，前几年就做工作了，该报批报批、该征收征收，今年有一批新增用地已经在征收阶段。”

　　除了提前进行土地收储征收，郑州市的另一做法是压缩工业用地，集约利用。由于各地用地指标均为自行上报一个总数，工业用地的减少，将可能提供更多住宅用地。

　　“工业用地也一样缺，有的面积太小就不给批地了，直接盖标准厂房。”孙春雷说。

　　耕地占补平衡是各地惯常手段，占用耕地后，另觅新地开垦为农田，以确保18亿亩耕地红线。但在郑州，因为缺地，当地耕地占补平衡已经很难，有一些要到驻马店等地方搞异地平衡来置换指标。

　　“不能再继续摊大饼，国家控制用地量是理性的做法。”孙春雷说。

　　据《财经国家周刊》调查，目前郑州对于工业用地的标准是，一公顷的投资强度不少于3500万元，以前这一数字是2000万元。这意味着一公顷土地上必须有更大的承载力。“原先开一个工厂的用地，现在要开两个厂。”

　　河南省最近下发文件，对工业用地的容积率做出新规定，除个别地区外，容积率不得小于1，对工业用地提出了更高要求。

　　工业用地新尝试

　　5年，20481亩保障房用地供应，这对每年住宅储备总量4000多亩的郑州而言困难重重，工业用地正在成为新宠。

　　郑州2011年的160公顷保障房用地中，有47公顷出自企业，其中大部分为工业用地。

　　郑州国土局人士表示，航空港区有6000多套保障房，“是今年比较特殊的一块”。这部分公租房所有者为富士康公司，再加上西开发区等地的格力电器、海马汽车，制造企业成为郑州公租房建设的主角。

　　华创证券策略研究员郭艳红表示，郑州目前在做详细规划，随后将上报到住建部和国土部。“到底能不能用工业用地做保障房。我觉得政府还是鼓励的可能性大一些，只靠政府来建公租房是不可能的，这么多资金怎么出？”

　　郑州在等待审批的过程中，相当体量的公租房已经先行开工。郑州市房管局政策研究室副主任白天告诉《财经国家周刊》，分别位于两个开发区的海马汽车与富士康，其公租房都已经部分完成。其中海马汽车的一期公租房已经建成，富士康的速度更快，有30多万平米简装修房在配家具，将在上半年交付使用。

　　白天介绍，海马汽车建设模式为，在划拨工业用地的同时，预留5%~10%规划成职工公寓。“土地等于是政府一次性给它划拨或出让，它建厂房的同时把职工公寓建起来，建设资金主要是按照经适房办法减免税费，尽量降低成本。”

　　进入郑州较晚的格力电器，也将采用此模式建房，并纳入公租房范围内。此刻正紧锣密鼓地筹建工厂和宿舍。

　　“用地上保证产业聚居区工人来使用，而且明年根据规模来说，还是有。”孙春雷表示，这是郑州建设公租房的新尝试。

　　若能控制住宅面积，此举并不违规。2008年初，国土部明文规定，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积，不得超过工业项目总用地面积的7%。

　　富士康则为另一种模式。按规划，其位于航空港区的工厂将有10万~20万人的规模。“我们目前仅掌握它报上来的用地量，具体模式并不了解。”孙春雷说。

　　他介绍，航空港区的用地情况比较特殊，其原先分别隶属于新郑市和中牟县。即使现在，很多资料也是这两个地方审批，土地供应不归市本级。“是那两个地方发证，土地使用权在县市一级，航空港区不审批土地。这边的土地管理体制还没有理顺。”

　　白天对《财经国家周刊》介绍，富士康的公租房建设用地并非划拨，而是企业参与招拍挂后自己建设。政府在土地出让前，把套型结构、租金水平、建设标准等一一明确后，定向出租给用工企业。“要走招标程序。”

　　在此过程中，富士康享受了诸多优惠政策，比如底商可以允许出售或持有；建设过程中，按照经适房办法减免基础设施配套费等各种税费；此外，企业拿地的价格相对较低，建安成本也不高。

　　知情人士表示，空港区域的生活区与工厂区完全分离，富士康所获地块全部位于生活区内，公租房建成后，不只解决本公司职工住宿问题。“而其生活区目前是给富士康用，但后期它配套的产业链公司也将进入，都是劳动密集型产业，一期二期后续建设也不是完全对富士康来供应。”

　　知情人士表示，空港区域前期的公租房，全部由政府代建后归富士康所有，引发较多争议。“出于招商引资考虑，估计是政府帮它建，之后定向租给它。”而同一区域的其它土地，已经被正常出让，由企业来建设公租房。除享受保障房政策外，政府承诺以后将回购这些房子。

　　“是否全部由企业自建，还有待考察，企业恐怕也没有太大精力。”当地一位官员在谈及富士康公租房模式时表示，作为河南省的“1号工程”，富士康员工的居住问题相当重要。

　　但多位当地开发商均表示，“帮企业建房，解决不了市场居住的压力。”

　　瞄准城郊村

　　对郑州而言，城中村和城郊村的集体建设用地更值得挖掘。“探讨在集体建设用地上建公租房，是一条出路。”郑州国土局人士说。

　　当地开发商告诉《财经国家周刊》，城中村和城郊村里许多小的地块，都被纳入保障房用地规划中。“比如村里20亩地，以前都不批，现在要盖保障房，都批下来了。”

　　郑州市国土局方面证实，在之前的紧张找地过程中，下面县市的小地块也都一一被落实。其中不乏零敲碎打的小幅地块。而下一步，郑州打算将大量的城郊村变为土地供给的源头。

　　国土局人士介绍，在先期规划中，村集体与开发商在达成一致的前提下，可以进行房地产开发。前者有集体用地规划，可以以地入股；后者出资负责建安，因在城郊地带，成本较低。

　　这一计划是否可行，要看城郊的公租房能不能租出去。当地开发商，以及国土、房管系统的多位官员，均持乐观态度。

　　其中的一个大背景是，国家在“十二五规划”中将郑州纳入中原经济区，郑州看中的是未来的政策支持，以及大量企业投资及务工人员的入驻。

　　“这么多人，配套设施得有。要靠公租房来解决，这也是我们今年公租房建设量大的原因。”孙春雷说。

　　对郑州而言，“十一五”期间已经完成不少城中村改造，主要开发成安置房和商品房，剩余开发量不多，“从这块来找保障房用地不大可能”——重点是城郊村。

　　经过土地整合，撤村并点等一系列举措，已经有不少土地纳入政府视野。“城郊村改造有大量集体用地可以用，当然现在也是探讨研究相关政策。”孙春雷表示。

　　当地开发商告诉《财经国家周刊》，以往城郊的集体建设用地不少盖成小产权房，成为城市新居民的吸纳地。

　　“如果以后政策支持，就可以建。”郑州国土局人士认为，当前用地紧张，可以将大量集体用地利用起来。“以前公租房概念还没出来，因此没有政策说不允许建公租房。现在用地这么紧张，百姓愿意以地入股，这样也不违法。”

　　孙春雷介绍，大多数城郊村原先的规划很乱，土地利用率很低，空心村很多。“通过村庄整治，可以提高容积率重新规划，节约出大量建设用地，宅基地也是建设用地。再有配套政策，是可以做的。”

　　但郑州的拆迁成本日益高涨，拆后重建可否建成保障房则仍有疑问。

　　《财经国家周刊》记者走访了当地最大一个城中村，该村有土地6300亩，居民13500人，整体拆迁规划已经完成，但拆迁工作进展缓慢。其项目负责人表示，村集体要价过高影响了拆迁进度。“回迁房要人均200平方米，而郑州市的文件规定是130平方米。”

　　另一阻碍在于政府的收益过高。“之前的土地出让金100%返还，现在市政府、区里都留一块，大约30%到40%。”核算下来，一亩地的成本已经超过500万元。

　　按照规划，该项目除去回迁房，需配建10%的廉租房，这在郑州市所上报的52823套保障房计划之内，但何日完成还是悬念。

　　保障房的保障

　　“十二五”期间，全国保障房总投资额将近5万亿元，如果质量不能保障，将会形成一大批垃圾工程，造成巨大浪费和遗留问题

　　文/《财经国家周刊》记者 王玉光

　　在保障房建设大兴土木之际，建筑质量问题再成舆论关注焦点。

　　近日，内蒙古包头市最大的棚户区改造项目“民馨家园”被曝存有严重质量问题。500多户住宅遭遇“墙脆脆”。这是继去年10月北京“明悦湾”8栋保障房被责令拆除以来，又一起因质量问题而影响波及全国的恶性事件。

　　这些事件，无疑加重了社会各界对保障房质量的不信任感。

　　2011年，全国将开工建设1000万套保障性住房。预计总体投资接近1.4万亿元；“十二五”期间，全国保障房建设目标将追加至3600万套。据此推算，总投资额接近5万亿元。正如一位专家所言：“如果质量不能保障，将会形成一批数量庞大的垃圾工程，造成非常大的浪费和遗留问题”。

　　《财经国家周刊》记者在采访中了解到，考虑到未来几个月保障房大规模集中建设高潮将至，眼下各地方政府都担心成为消极怠工的“坏典型”。有关加强保障房质量管理的约束性文件，近期也呈现密集出台趋势。

　　质量瑕疵

　　在长春市最大的保障房社区团山小区内，廉租房住户吕大妈热情地将记者迎进家门。分到这套近50平方米的廉租房，她很高兴。但是才住进两个月，她已找了三次物业公司。顺着她手指的方向，记者看到了屋顶渗水的痕迹，以及墙上爆起的涂料层。

　　团山小区每栋楼的一层风门上，都贴着物业的告示，提醒居民抓紧查检房屋质量问题，及时报修。“过期不候”。

　　在另一个保障房社区惠民小区，有住户告诉记者：不久前他在墙上钉钉子，“结果一锤子下去，哗哗地掉沙子”。

　　此前，当地媒体记者马天牧还报道过一起回迁房“屋漏漏”事件：某小区业主安装地热时把楼板刨出个小洞。后来找开发商维修，结果又被刨出个两平方米的大洞。照片上，楼板的水泥松散地脱落入楼下邻居的客厅，纤细的钢筋杂乱勾连，根本未植入周边墙体。

　　鉴于保障房、回迁房的这些质量瑕疵，长春市近日下发了《关于加强保障性住房和回迁房工程质量管理的通知》，对保障房质量控制链条上的建设、勘察设计、施工、监理等环节逐一提出约束性要求。

　　其中，对于建设和施工单位的要求，切中时弊，要求建设单位要对保障性住房和回迁房的质量全面负责，不得任意压缩合理工期和造价，不得明示或暗示设计单位和施工单位违反工程建设强制性标准；施工单位不得使用不合格的建筑材料，不得偷工减料，确保施工质量。

　　此外，对于质量管控的关键环节——监理单位，也提出明确要求：对保障性住房和回迁房建设实施“旁站式监理”。所谓“旁站式监理”，是指监理人员在房屋建筑工程施工阶段，对关键工序(比如打混凝土)的施工质量现场全程监督。

　　长春市住房保障与房地产管理局副局长陈济生告诉《财经国家周刊》记者，长春市已经建有团山小区、皓月小区等十几个保障房小区，“目前为止尚未发现重大的质量问题(比如结构性问题)”。但在此前的“局长接访日”活动中，保障房和回迁房的质量问题，仍是市民反映的热点。“但都是些可修可补、能够纠正的问题”。

　　在邻近的哈尔滨市，4月初曾专门召开全市建设工程质量安全工作会议，提出将保障性住房工程质量作为监管重点，突出治理墙体裂缝、起皮、门窗密封不严等群众反响强烈的“质量通病”问题。要求建设单位严格遵守保修处理时限，接到保修通知后，须在当日核查现场。

　　严防保障房质量出现问题，已成为哈尔滨市政府的一项“政治任务”。4月18日，在2011年全市棚户区改造工作动员会议上，市委书记盖如垠讲话强调：“保障房、棚改房，质量标准必须抓好。因为这是政府行为，质量必须过关，才能取信于民。”

　　而在北京市，目前已开始试点“保障房质量第三方检测”机制。有6家具备司法鉴定资质的机构介入北京市保障房的质量检测工作。市住建委相关负责人此前曾表示，对于不能提供第三方检测报告的工程，将不予竣工验收。

　　在上海市，今年开工的市属保障性住房项目中，有超过85%的项目都将加入《上海市住宅建设质量公约》，确保老百姓住上“放心房”。

　　“民心工程不能变成伤心工程”。长春市住房保障与房地产管理局副局长陈济生的一句话令记者印象深刻。在他看来，当前保障房建设全面提速，国家近期内投入巨大财力物力和行政成本，“所有的成本都在加大，保障房质量不允许做不好”。

　　从源头控制

　　在“墙脆脆”、“楼倒倒”等一系列质量乱象的背后，保障房的质量控制源头问题，一直是业内关注的焦点。

　　2010年7月31日，北京市住建委发出通报：大兴区建设行政主管部门在保障房项目监督检查中发现，明悦湾项目B、C区8栋住宅工程出现混凝土试块强度不符合设计要求的问题，该项目随即被责令停工、停售。

　　2010年10月，市建委正式发出通知，责令明悦湾8栋问题楼拆除重建。这成为北京首例因质量问题被拆除的保障房项目。

　　有业内人士认为，北京明月湾拆楼事件给人们的首要启示，是保障房建设不能克扣成本。由于政府要求开发商代建的保障房利润上限为3%，“对于施工方来说，要想在3%的利润上限里求利，只能违规发包；而对于承包者来说，不偷工减料似乎也不可能获利”。如此，一层层盘剥下来，保障房质量失控似乎成为必然。

　　但是根据《财经国家周刊》记者在采访中的了解，保障房建设成本控制的根源在于——保障房建设中的资金捉襟见肘。

　　长春市住房保障与房地产管理局副局长陈济生告诉《财经国家周刊》记者，经过反复测算，长春市目前将保障房建安成本严控在1000元/平方米左右，略低于商品房成本。“目的无非是想用有限的资金，多见几个平方米的保障房，让更多老百姓解困”。

　　据了解，长春市完成年度保障房建设计划所需资金30亿~40亿元。“对地方财政是天文数字”。因此，房管部门的期望值并不高，仅希望财政部门能给3亿元的贷款贴息，其余资金都将通过市场化方式、银行信贷筹集。

　　正因为如此，保障房建设资金可谓“数米下炊”。既然成本被定死，保障房的建设质量就只能依靠“严抓管理”、“严看死守”。

　　但另有一些业内人士认为，“通过加强管理来降低成本，空间非常有限。”北京住总集团董事长张贵林曾经对媒体表示，“不主张过分压低成本，这样容易出豆腐渣工程。”张贵林坦陈，住总承建的北京明月湾保障房项目的质量问题，恰恰在于“甲方强制使用低于市场价的施工材料”。

　　《财经国家周刊》记者在采访中还发现，目前保障房质量问题暴露较多的，大都是由开发商代建、配建的保障房项目。而相比之下，由政府部门、国有企业直接承建的保障房，质量往往能够保障。这是否意味着，配建制的保障房建设模式，也是引发保障房质量失控的一个根源？

　　对此，一些主张配建制的地方官员并不认同。“我们搞保障房的人，最忌讳的就是让中低收入人群过于聚集，这可能会带来新的社会问题，比如贫民窟现象。所以保障房建设一定要坚持和商品房混搭、混建的原则。”一位地方官员对《财经国家周刊》记者表示。

　　然而，一些被“配建”的开发商却极力反对，认为政府将保障房建设的责任强加给市场，推卸了自身的责任。华远地产前董事长任志强(微博 专栏)就曾表达过这样的观点。

　　鉴于上述争论，折中的办法就是加强对“配建保障房”的监理。比如长春市最近就正在研究类似的办法，在合同中明确约定，开发商配建的保障房须达到质量标准，政府才予以验收。否则，房子烂在开发商自己手里，政府概不负责。而且完不成配建任务，开发商的商品房部分也将受到预售制约。

　　陈济生还告诉《财经国家周刊》记者，长春市负责保障房主体建设任务的市属国有企业，最近新成立了直属施工单位。在今后的保障房建设中，将尽量多采用自家企业直属的施工单位，而非联营、挂靠企业。

　　保障房是百年大计

　　2010年3月29日，拆迁安置居民入住成都一个用于安置拆迁户的住宅小区——“蓉华上林”。令人惊诧的是，它的规划、设计、建设等等品质，都改变了许多人对拆迁用房“能对付就对付”的印象。

　　2001年，成都东郊工业区进行战略性结构调整，城市拆迁安置房建设便成为成都的一项重点民生工程。2007年9月，这个取名“蓉华上林”的项目开工。无论是政府还是建设者，都没有因是“安置用房”而降低品质的标准，相反，项目在酝酿阶段就明确提出了以“国家康居示范工程”为标准开展建设的追求。2007年10月16日，国家康居示范工程评审会在成都召开，“蓉华上林”项目因其优良规划、设计以及追求低成本与高质量、高舒适度统一等理念，被正式列入国家康居示范工程实施项目，成为成都市首例“国家康居示范工程”。

　　2008年，四川5·12大地震侵袭正在建设中的“蓉华上林”。5月29日，经中国建筑科学研究院专业检测后认定，“蓉华上林”从基础到主体结构均经受住了大地震的考验。

　　虽是安置房，“蓉华上林”100%小户型设计却实现了全装修交房，建设标准足以满足商品房客户的需求。据当地人介绍，2009年12月，在满足拆迁需要后，政府将其剩余的300套安置房转为商品房公开销售，价格与周围新开发的商品房相当，开盘当日两小时内全部售罄，而全部商品房的销售款则用于后续保障性住宅建设。

　　2010年12月15日，这个项目还获评“国家省地节能环保型住宅国家康居示范工程”，并获得产业成套技术推广、规划设计、建筑设计三个单项金奖。

　　保障房，绝不能因挂上“保障”二字而产生任何短期行为，保障房同样要讲求品质。“蓉华上林”提示的就是：保障房是百年大计，就要有建设百年住房全方位的考量。

　　漯河故事

　　层层压力下，一个小城市的保障房建设之路该如何走？漯河正是诸多四线城市在调控下的缩影

　　文/《财经国家周刊》记者 魏洪磊

　　从郑州坐动车到漯河只需50分钟，这个中小城市似乎远无调控下的风云激荡。沙河、澧河交汇于此，沿河两侧为市区主干道，鲜有高楼大厦。

　　漯河的房价一直稳定在2000元/平方米出头，在调控之后并无多少改变。这个城市的最大变化来自扑面而来的保障房建设任务。按照规划，漯河将在5年建设150万平方米保障房，今年的任务共12175套，超过30万平方米。

　　根据漯河市“十二五”保障规划，其每年需供应400亩保障房用地，同时旧城区改造和棚改的力度也在逐渐加大，资金需求日益强烈。

　　金融创新应运而生。今年2月份，漯河市公共住房建设投资有限公司(以下称房投公司)正式挂牌，成为河南省第一个保障房融资平台。在保障房资金压力下，此举被各界给予厚望。

　　但这座小城市，将要面对的不是一次保障房突击建设运动，更是一场行业变革。层层压力下如何借机建立长效保障制度，成为这个不温不火的城市所面临的最大课题。

　　保障房融资平台上马

　　地方融资平台已成一把双刃剑。公开资料显示，2010年地方融资平台贷款余额高达12.5万亿，风险部分超过20%，这也催生了监管层的多次表态，对地方融资平台进行压缩。

　　保障房任务下达至地方，令地方融资平台峰回路转。国务院副总理李克强在2010年底曾表态，地方融资平台若用于保障房建设，贷款可适度增加。“这为地方融资平台开了一个口子。”漯河市住房保障和房屋管理局局长陈兴和说。

　　漯河市房投公司随即在2010年底开始组建。陈兴和透露，整个2010年，漯河市区只有9万平方米的廉租房建设任务，并无公租房。财政压力不算大。“当时的主要考虑是通过搭建融资平台，首先解决投资问题。”

　　房投公司负责人告诉《财经国家周刊》，公司自去年底开始组建，春节后拿到营业执照。注册资金1亿元，其中现金3500万元，剩余6500万以实物资产做抵押，包括现有的公房和已经建成的10多万平米廉租房。

　　平台搭建完成后，下一个问题是如何融资。浦发银行最终成为房投公司的第一单。“已经沟通协调过了，贷款可行性报告已经上报到省里，计划最迟5月份可以批下来，融资金额8500万元。”上述负责人透露。

　　他表示，在房投公司运作过程中，和中信银行、国开行都有过接触。“他们都有意向，来调研过，但最后浦发银行的门槛比较低，它反应也比较及时，在公司成立初期就保持联系。”

　　融资对漯河而言，问题并不大。即使没有浦发银行，也有国开行可寻求合作。在过去的沿河拆迁中，漯河与国家开发银行有过合作，一笔贷款如期还本付息，给国开行留下不错的印象。2009年，国开行专程再赴漯河调研投资环境，最终表示对保障房投融资比较感兴趣，并和市政府积极做工作，这才有了房投公司的成立。

　　房管局人士表示，融资完成后，这笔钱将由局党委统筹，用于经适房和廉租房建设。对于漯河而言，最核心的问题不是融资，而是还钱。

　　“融资平台好搭建，也好融资，但怎么把钱还了是主要问题。”陈兴和表示，融资的困难是次要的，还是有渠道和办法。现在核心不在于借钱融资，主要是探索怎么还钱。“还是得靠市场。”陈兴和说。

　　漯河目前的计划是，利用经适房、棚户区改造、旧城改造等，从中找出利润来还利息和本金。“还款方面也没有什么压力和风险。因为我们有在建项目，融到的钱就用于在建项目。”房投公司人士表示。

　　陈兴和也对《财经国家周刊》详解了还款思路。

　　第一块是土地出让金。按国家规定，出让金净收益不能少于10%用于保障房。净收益很难核算，有些区域为支持某个项目，出让金全额返还，所以净收益的量可能很小。“漯河把它调整成出让金总额的3%。不管有没有净收益，今年我们提3000万元到4000万元没有问题。”

　　第二块是国家财政补助。尽管1300亿元中央财政拨款整体收效甚微，但对漯河这样的小城市而言仍可依赖。由于漯河土地、房子价格都不高，中央政府的补贴甚至能占总资金量的三分之一。“比如我们这里1500元/平方米，上面补500元，我们配三分之二。”

　　第三块则是房子自身的升值空间。“我们正在快速城市化时期，房子有很大升值空间，拿出一部分，加上商业配套设施，把这块资金找出来。”

　　第四块则是建立几个大保障房社区，配备商业并出售，拿回一部分利润。若还有缺口，可对公租房租售并举，出售少部分公租房。

　　陈兴和表示，国务院调查小组分赴各地督导调控的过程中，不少小组均提及，现阶段各地市通过搭建融资平台筹措保障房建设资金，是有效的办法。他同时表示，保障房资金完全可以做到专款专用。“保障房自身融资压力就很大，我觉得也不可能再把融到的钱用到别的地方去。”陈兴和说，“关键是度，合理的规模把握好了，不会有风险。”

　　公租房还是经适房

　　尽管保障房建设任务已经明确，但对漯河而言，如何确定保障房形态也是个不大不小的问题。

　　漯河今年领到的任务是12175套，其中廉租房2400套，公租房3000套，棚户区改造2400套，经适房4375套。“今年是这个结构，靠政府投资的是廉租房和公租房，大概30万平方米。”

　　在决策层的制度设计中，公租房将在未来成为保障房中的大头，因而地方政府最大的难题在于公租房。在许多城市，政府与企业共同承担这一任务。而陈兴和认为，漯河市的公租房建设只能靠政府。“国家的制度设计，就是租，但租金水平低。开发企业一算账，觉得不划算。”

　　3000套公租房，这是漯河此前从未有过的经历。这个小城市此前只有廉租房和经适房。现在只得寻求公租房的受益者。

　　陈兴和将其定义为“半市场半保障”的形态。这一形态在每一个快速发展的城市中均有广阔天地。它的对手，是遍布城市的城中村和城郊村。

　　“我相信公租房的需求还是有的，在我们这里，这个市场目前被城中村、城边村所吸纳，因为城市很小，交通方便，农民的房子也很便宜。”即使是省会城市郑州，目前也是城边村在行使着公租房的职能。

　　“个人观点，我们这种城市，廉租房必须要建，是民生问题。但公租房可以摸索来，根据需求来定规划。我最倾向是用经适房解决问题。”陈兴和说。

　　数据显示，目前漯河仍然有很多2000元/平方米的房子，这些房子满足了不少城市新居民的置业需求。而经适房则因有优惠政策，购房成本更低，大约在1500元/平方米。陈兴和认为，对于向往城市生活而未能在大城市立足的年轻人而言，小城市具有一定的吸引力。“放开口子保障，政府没那多钱，但通过经适房吸纳人口转移，同时也能促进我们的城市化。”

　　对于漯河而言，经适房是主要的保障形式，其准入与退出机制尤为重要。但陈兴和表示，漯河经适房与普通商品房的价格差距很小，“只要你愿意买，就能买到。”他说，“我们的保障面很宽，不存在排号不公平的现象，我们甚至做宣传来销售经适房。这也是我们城市的特点。”

　　经适房和普通商品房的最大区别在户型，这里的经适房通常在90平米左右，但“我们这边一般都不住这么小的房子”。居住习惯的差异，也使得当地经适房市场缺乏暗箱操作的空间。“我们的经适房不是为了保障而保障，而是为了更多吸纳外来人口，推进城市化。”陈兴和说。

　　工业用地绸缪

　　尽管陈兴和认为公租房的主角是地方政府，但今年漯河仍将这一任务交给了企业。在18万平方米的公租房建设规划中，当地一家企业承担了12万平方米的任务。

　　“市政府按照工业地价给地，手续正在办。公租房建设的方向也很明确，要围绕产业聚居区来建设。”陈兴和透露。

　　双方的动力何在？《财经国家周刊》了解到，以工业用地换企业支持，此为双方的真实用意。

　　上述企业在承担12万平方米的公租房任务后，自己规划了一处400亩地的电子工业园区，“这块地按工业用地给它，很便宜，每平方米的建安成本不到1000元，扣除政府补贴，等于是一平方米的房子投入才几百块钱。”知情人士说。其所建公租房可以作为电子工业园区的配套，另一方面，因公租房建在产业聚居区，可以满足此区域的人租用，并收取一部分租金。

　　对企业而言，低价拿到的土地可作为融资资本。“按照市场价格一评估，价格就高了，可以去抵押融资。”

　　陈兴和表示，今年漯河的任务就这样落实，其下属的一个县也是这个模式。

　　按照国土资源部的7%的配套用地标准，这一数字已经超标。但陈兴和认为，该地为工业聚居区，方圆几平方公里没有住宅，建公租房也是为了满足整个区域的需要。“因为是电子公司，对劳动技能要求也更高一些，需要稳定的技术工人，这是企业的想法。外面的企业也可以入住。便于项目招商。”

　　漯河此举与郑州不同，后者土地稀缺现象严重，工业用地也已经寸土寸金；而漯河的城市建设尚处于起步期，工业用地价格每亩仅为十几万元。地方财政并不宽裕的小城市以土地换取企业支持，完成保障房建设任务。

　　陈兴和认为，这一做法和公租房政策设计的初衷相吻合。“公租房解决的是夹心层，这个群体主要是新进城、新就业人员，大部分在产业聚居区。就近安排居住，无论从城市布局，还是工作和生活的便利，都是合理的。与公租房制度设计的初衷一致。”

　　漯河的廉租房也采取了类似的社会化模式，在今年的12万平方米廉租房中，其下属一个开发区承担了9万平米，另外3万平米交给下属的一个县来做，市政府的压力很小。

　　但陈兴和认为这个模式不能持久。“正好碰到企业有积极性，但明年没有企业建怎么办？‘十二五’期间，这不是我们的主要路子，下一步我们要有其他的建设方式。”