□记者 段羡菊 沈锡权 薛凯 长沙、杭州、北京报道

　　预算不透明、考虑民众意愿不多、支出科目太笼统、人大代表专业知识缺乏等，是现行财政体制的核心弊端；财政改革和行政体制改革必须齐头并进，才能互动双赢；无财不政“财“政”攸关，把财政体制改革当作政治体制改革的稳妥切口的思路正成为共识。

　　“十二五”规划纲要提出“积极稳妥推进政治体制改革”。有关专家认为，财政改革是当今改革的最佳突破口之一。中央可以把财政公开作为改革多米诺骨牌中的首张，然后带动预算体制改革，影响行政管理体制改革，并切入政治体制改革。

　　以财政公开带动预算体制改革

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》在2008年5月实施，财政公开的步伐陡然得以加快。财政公开尊重了公众的知情权，使得资金使用可以接受外部监督，给政府部门花钱套上了“紧箍咒”，受到强烈关注与普遍赞扬。广州市财政局2009年10月网上公布114个部门的预算，往常每月点击量不超过3万次，公开后因一天点击量达4万多次而曾陷于瘫痪。

　　更有实质意义的财政公开，是在预算方案确定之前的“公开”。浙江省台州管辖的温岭市五年前即开国内先河，在乡镇试点“参与式预算”。这个市的市委领导向记者介绍，现在已在全市乡镇推开并形成了多种模式。比如，新河镇在镇人大代表大会最后票决预算修正案前，增加了人大代表大会辩论程序。泽国镇在镇人大代表审议之前，通过公开摇号等形式产生民意代表，投票决定财政资金投向哪些建设项目。

　　预算不透明、考虑民众意愿不多、支出科目太笼统、人大代表专业知识缺乏等，是现行财政体制的核心弊端。据记者调查，目前国内大部分地方的各级政府还没有推行财务公开，主要原因有三：一是“不想公开”。部分官员担心职务消费利益受损，腐败空间压缩；二是“不愿先公开”。大家都处于观望状态，不做出头鸟；三是“不能公开”。

　　广西柳城县县长牛继昌反映，同是乡镇长，柳城县和一墙之隔柳州市区津贴收入要差一倍。记者采访的浙江乐清等地的公务员津贴补贴一年人均过6万，而柳城、湖南祁东等县只有万余。再如公车预算，柳城县一年车均约7000元，祁东县一年约8000元，浙江的乐清约2.5万元。很多官员担心，公开以后，就会使存在不同行政层级、不同地区、不同行业的财政保障水平，以及公务员、教师的收入差距全部曝光，引发更大的社会矛盾。

　　以财政改革带动行政管理体制改革

　　湖南省今年全省推行财政“省管县”，资金拨付精简了地市环节，不少县干部反映“现在，市刮县失去空间了，雁过拔毛的可能性不存在了。“省管县”财政改革连锁触动行政管理体制改革。这一点在较早推行这项改革的浙江省特别明显。2009年，在此前多轮对部分县“放权”之后，浙江出台了全国首部推进“扩权强县”的省级政府规章，443项省级审批权限一次性下放到县(市)，被称为“浙江最大一次权力下放”。省财政厅地方预算处处长倪学军介绍，正是财政管理向县级放权，打开了行政审批放权的空间，极大地刺激了县域经济的发展。

　　“公务接待、公车使用、公费旅游”等居高不下，浪费财政资金，助长腐败，损害执政形象，是行政管理体制的一个顽症。湖南省公安厅从2009年以来，为了解决接待中讲排场、奢侈浪费和互相攀比现象，厅党组决定从省委常委、公安厅长李江开始，每月将厅领导与各处室的接待费面向全厅干部职工公开，效果立竿见影，紧邻公安厅的三家高档餐馆生意一天不如一天，只好将门面转让出去。记者从公安厅纪委了解到，实施以来接待费用降了四成，节俭风气正在形成，公众形象也得到提升。

　　决策前“拍脑袋”，决策时“拍胸脯”，出了问题“拍屁股”走人，留下一堆问题和债务，类似政府决策祸患无穷。记者采访的湖南、广西等中西部很多地区，近年来对乡镇实行“乡财县管乡用”，取消了乡镇财政的举债权，有力扭转了乡镇不顾实际盲目决策、债务急剧膨胀的现象。2009年，浙江省委组织部和财政等部门合作，设置政府负债率等指标警戒线，同时把“政府性债务负债率和债务率”纳入党政领导班子实绩分析评价指标体系，列入审计范围。截至2009年底，浙江省政府性债务负债率20.15%，并且向社会公开，成为在国内债务控制得比较好的省份。

　　众多采访对象向记者反映，这两项改革必须齐头并进，才能互动双赢。行政体制改革不到位，财政改革也要被拖后腿。反映最突出的现象，乃是财政部门预算之所以难以执行、决算往往拖延到第二年下半年，在于各级政府年中出台的政策太多、领导超出计划的事情做得太多，这就导致支出膨胀，预算缺乏刚性约束。再如，从中央各部门的行政审批权力太大且不透明，使得专项转移支付资金拨付过程中的浪费与腐败现象突出，地方政府怨声载道。

　　以“财改”推动“政改”正成为共识

　　无财不政，“财”“政”攸关。把财政体制改革当作政治体制改革的稳妥切口的思路正成为共识。财政部财政科学研究所所长贾康(微博 专栏)接受记者采访时指出，中国可以通过推进理财的民主化、法制化———首先是相关信息透明度的提高，然后是这方面一系列相关制度建设，包括人大审议预算制度权力的落实，从而通过理财的民主化、法制化，拉动经济和社会生活的民主化、法制化、现代化。他认为，这就是中国今后“打开渐进改革潜力空间的具体路径”。

　　据《经济参考报》记者详细调查，以“财改”推动“政改”的“共识”主要支撑是，越来越多的中国人认识到，民主的核心不仅仅是直接选举，还在于“预算民主”，即国家的钱怎么花。政改的目的是促进社会的公平、正义，而财政体制改革正可以“牵一发动全身”，对解决助长高房价的“土地财政”、各利益阶层分配不公、腐败问题等当今社会的难点问题，都能起到牵制作用，因为这些问题背后都隐藏着财政体制的根源。此外，财政改革不会造成社会动荡。有人比喻，财政改革可称作“要钱不要命”的温和式改革。

　　贾康等学者向记者介绍，1880年前，美国虽然建立了直接选举和三权分立制度，但政府机关腐败满天飞的现象突出存在。1880到1920年，美国经历了一个所谓“进步时代”，期间美国并没有正面展开看起来很激进的政改，而是主要从建立精细的预算制度、严格约束政府支出入手，并配以舆论监督等表达机制，走过了这个混沌时期。虽然中美政治制度不一样，但美国做法不无启示。

　　尤为关键的是，财政体制改革能够扩大公民的政治参与，推动社会的民主化程度，塑造执政者的民主形象。国内在财政公开等方面的探索，往往被境外解读为“中国政治透明揭开新篇章”。温岭市委书记叶海燕告诉记者，财政预算方面的审查权利一部分让渡给人大代表与民众后，“官员的权利变小了，市委、政府的压力大了”。但人大、政府、代表、公众之间建立起了有效的对话机制；同时，政府的行为更有合法性了，为民办事效率提高了，有的事情政府没钱做，公众也能够理解，而不像以往常抱怨政府“无能”、“腐败”或“不公平”；此外，法律赋予的人大审议预算权较好落实。

　　实施以“财改”推进“政改”的改革思路，这条路径绝不会一帆风顺，能否成功的关键，乃在于中央要强力推进财政体制改革的同时，加强行政管理体制乃至干部人事制度改革的互动，从而压制各级政府与领导干部的利益空间，破除改革的阻力。

　　问题

　　财权事权不匹配“部门割据”阻调控

　　《经济参考报》记者在浙江、湖南、北京、广西等地调查发现，分税制财政体制在运行中存在这样一些问题：财力相对集中在中央，事权分散在地方，导致一些基层政府为应对各项发展目标而不堪重负；中央一些部门财权过大、专项转移支付比重过高的问题，造成中央调控偏离均衡地区差距的初衷，引起不少地方政府的不满；公共财政使用中普遍缺乏有效监督，又加剧了这些矛盾的产生。

　　地方干部反映财权事权不匹配

　　全国人大常委会预算工作委员会研究室主任冯键认为，分税制财政体制中事权划分最大问题是：财力相对集中在中央、省级，事权分散在基层，大量的具体支出责任主要落在了县市基层政府身上，而基层政府可支配财力又很少，形成责任在基层、财权在上级的不合理局面。

　　“财权和事权最不匹配的地方就是教育。”湖南省衡阳市祁东县县长雷高飞说，全县397所学校，必须拆除重建的D级危房近9万平米，加上学校其他设施建设，匡算一下至少投入要达到2.4个亿。“中央、省给我的学校房屋维护费、城市基础设施配套费等，加起来总共收入不到2000万元。两千万要干2个多亿的事情，客观上很难全部完成。”

　　一些沿海经济发达县市财政支出同样不堪重负。浙江省乐清市2009年财政收入59亿元，在过去的五年，该市可用财力年均增长14.8%，但地方财力年年入不敷出，且人均财政支出2215元，还不到浙江省平均数的一半。

　　为什么财政蛋糕越做越大，自己却越吃越少、越来越“穷”？乐清市委书记潘孝政说，乐清外来人口有70万。去年乐清地方可用财力用于教育支出的占到一半，近14亿元，外来民工子女教育支出占到其中的25%。

　　“中央对欠发达地区关注是对的。但财权事权要统一，中央应该把这笔义务教育转移支付我们这里来，而事实是，我们上交了财政收入，中央教育转移支付款给了中西部人口输出地，孩子们上学却到了东部，我该交的交了，还要追加责任，造成了实际上的‘重复转移支付’。”

　　冯键说，按照国务院关于实行分税制财政管理体制的决定，中央财政除了保障本级支出外，主要承担均衡各地区财力的责任，而不应具体安排大量属于地方责任的项目。但在实际执行中，大量地方性的支出项目由中央决策、地方执行，“中央点菜、地方买单；中央出钱、地方配套”加剧了地方财政收支矛盾。

　　“有限的财力用到国家项目‘配套资金’上了。”地处西部的柳州市柳城县县长牛继昌介绍说，前年柳城争取了1.3亿元的水利项目，却要承诺3000万元配套资金，逼得这个财力捉襟见肘的农业县县长“一天到晚琢磨着如何拆东墙补西墙”。

　　“部门割据”影响中央调控效果

　　湖南省省长助理、财政厅长李友志认为，如果说1994年前分税制改革目标主要解决地方“割据”的问题，那么当前要完善分税制主要是解决“部门割据”的问题，“由于中央专项转移支付过多、中央管钱的部门过多，导致资金使用分散，效率低下，‘跑部钱进’，还滋生腐败。”

　　全国人大提供的一份报告显示，2009年中央专项转移支付数额达到12359亿元，占全国转移支付的52%。大量专项转移支付由中央有关部门安排下达具体项目。

　　“国家财政去年给了湖南1000多个亿，大部分是专项，省级以下只有配套的权力。现在上面批资金，建文化站也管，建派出所也管，建法庭也管，还要查这些资金的去向。”李友志说。

　　湖南祁东县归阳镇党委书记周才平在接受记者采访时大倒苦水。该镇党委政府办公楼是上世纪六十年代早期的，但镇“七站八所”在中央一些部委自上而下的督促下，纷纷大兴土木。“文化站办公楼在建，司法所办公楼建好了，计生楼要新建，有的所就一两个人，非要造一栋楼，上面还要求有红外线水龙头，手一伸就出水，一千多元一个，光这笔就花了几千元钱。上面只给了8万元，乡镇‘配套’的钱要花几十万元，乡镇哪来这么多钱？”

　　广西壮族自治区财政厅预算处处长王代玉说，专项越多、配套越高，范围越窄，中央部委对下面情况不了解，专项转移支付现在什么都有，有的同一个项目，几个部门一起给钱，很混乱；有的像边防哨所建设这样的燃眉之急项目，却要不来钱。

　　一些基层政府部门为争取专项转移支付资金，层层向上级汇报，甚至直接进京反映情况，成本很高。一些项目审批和资金分配不够透明，很容易滋生腐败。中央党校经济学部宏观经济室主任梁鹏说，现在清理各地驻京办很难，因为大量财权都集中在中央部门，各地必须来跑才能争取资金。

　　浙江省财政厅总预算局副局长倪学军说，当前分税制要完善，就要控制这些“分钱的部门的权力”。李友志提出，应该“加大两个力度，减少两个环节”———加大一般性转移支付力度和地方政府的财政自主权力度；减少部门环节，减少审批环节。

　　财政监督缺失为科学发展埋下隐患

　　记者在调查中还发现，各地政府在财政资金使用上，普遍存在财政监督缺失、财政预算不严肃的问题，很多是地方领导拍板说了算，根据领导意思调预算。

　　广西柳州市委组织部常务副部长张正义当过多年县区一把手，他深有感触地说，财政预算缺乏监督，说白了还是“一把手说了算”的现象。整个大的盘子，是在人代会上确定的，但政府权力太大，地方人大很难监督，连人大自己的经费划拨都要看政府“脸色”，每年预算的一套报告数字，行的又是另外一套。

　　广西壮族自治区金融办主任赵德明认为，“如果没有严格的财政监督，走科学发展道路基本上是空对空的。”

　　关于财政监督和财政公开，基层县市一级党政领导普遍认为，公开目前只能在大预算、大项目、大笔支出方面让老百姓明白，他们的税收用到哪里去了，政府有没有乱花钱，但是，现阶段公开不可能做得很细。

　　中央党校经济学部宏观经济室主任梁鹏说，财政民主化是一种必然的选择。近几年逐渐放开了，但各级领导从心态上没做好准备。近些年一些地方尝试推进财政公开，但财政部门感觉给自己添了很多麻烦，公布的越多，大家的质疑越多，压力非常大。

　　湖南省省长助理、财政厅长李友志认为，如果行政或政治体制不改革，财政改革就难以深化。比如，行政审批权太大，部门就不会放权，资金就会“专项化”；还有涉及到官员腐败、群众呼声高的“三公”能不能公开？也必须有系统化的考虑。

　　记者调查发现，基层在财政公开监督方面也出现了一些有益的探索和创新。浙江省温岭市在乡镇一级推行“参与式预算”，就是镇政府初步确定财政预算后，由人大代表来提意见，要通过人大代表参与的“民主恳谈会”后才能排出最后方案，人大代表还可以五人以上联名提出“预算修正议案”，以此纠正政府编制预算的失误。温岭市一位领导说，实施参与式预算，使预算审查由形式上的审查转变为实质性审查，乡镇人大代表的职权由“虚”转“实”，预算就由“软”变“硬”。

　　专家建议：理顺中央地方责任确立地方稳定财源

　　部分专家和地方干部认为，当前应像严控“土地闸门”一样高度重视规范“财政水龙头”的问题，加快财税体制改革，为科学发展提供制度保障。

　　专家建议，当前亟待理顺中央和地方政府的支出责任。应适当加大中央财政的支出责任，将某些全国性、跨地区的重大支出划归中央。对于属于中央支出责任的事务，有些可委托地方管理，但资金由中央全额安排；对属于地方支出责任的事务，中央不再安排具体的支出项目。中央制定新的支出政策，一般不在年度预算执行中出台，应列入下年度预算安排，对执行新政策有困难的地方，应由中央财政通过增加转移支付给予保障。

　　全国人大常委会预算工作委员会研究室主任冯键说，调整政府间事权成为我国财政体制改革首先要解决的问题。冯键建议，党中央、国务院责成中编办、财政部、国家发改委等部门，对科学界定政府支出范围、科学划分中央与地方政府支出责任等进行进一步的专题研究。

　　关于转移支付资金分配不公开、不透明、不规范等问题，部分专家和地方干部认为，当前亟待改革和完善财政转移支付制度：一、以公开透明防腐败、促效率。二、明确转移支付的具体标准。三、清理合并有关专项。四、加强监督和评估。五、建立严格的准入和淘汰制度。六、尽快出台财政转移支付法。

　　一些专家和地方干部还认为，要消除科学发展动力不足的问题，国家应从财税体制上进行调整，为地方政府确立稳定的财源：一、优化财政体制，调动地方发展经济、做大税源的积极性。一些地方干部建议，国家能适当增加上划中央收入后的返还比例和金额。二、尽快出台房地产税。三、规范政府债务管理。财政部财政科学研究所所长贾康认为，对于地方债和地方融资平台，不能简单地一棍子打死。应采取有堵有疏、疏堵结合的办法，把地方负债通过“治存量、开前门、关后门、修围墙”等举措逐渐消化掉，同时通过法律、制度建设，规范政府债务的发行、使用、监督等。