房地产市场化改革以来最为深刻的变局正在发生，新的住房“双轨制”模式能否既避免重归政府包办的老路，又确保市场竞争活力，并充分满足居有其所的政策指向和公众期待，仍有诸多未知数

　　《财经》记者 慈冰 胡雯

　　“房地产市场是热锅里的一颗鸡蛋，政府正在不断添加凉水，希望保持鸡蛋的新鲜，而锅下的炉火烧得正旺。”一位经济学家对《财经》记者说。

　　从去年底到今年初，房地产市场调控力度不断加强，相关政策措施引发争议亦属空前，延续十余年的房改路径面临结构性调整，整个楼市变局一触即发。1月26日，国务院公布新一轮房地产调控政策(新国八条)，其遏制房价过高的力度和决心均为“史无前例”。

　　春节前后，以北京为代表，各地方政府一改往日推诿搪塞姿态，相继出台以“限购令”和大规模保障房建设为关键词的实施细则，亦被认为是“有史以来最为严厉”。

　　“限购令”以行政手段强力介入，迅速止住了房价的上涨势头，但这种调控手段的极端和特殊性，也使经济学家和房地产业界感到担忧：中国是否继续坚持房地产市场化改革方向？同时，限购令给居民购房带来诸多不便，尤其是以户籍作为设限门槛，事关更广泛人群的切身利益，引发民众对调控政策合理性和持续性的争议。

　　按照决策层的设计，在限购之外，当务之急便是加大多年积欠的保障房建设。2月24日，国务院副总理李克强在全国保障性安居工程工作会议上强调，要“加大投入，完善机制，公平分配，保质保量完成今年开工建设1000万套的任务”。

　　在3月初全国“两会”上，住建部副部长齐骥则对1000万套保障性安居工程建设所需的近1.4万亿元资金进行分解，以打消外界的疑虑。住建部同时表示，亦将要对涨势旺盛的租房市场进行必要调控。这也在某种程度上缓解了公众对房地产新政的部分担忧。

　　中国银行首席经济学家曹远征认为，房地产市场正经历着自市场化改革以来最为深刻的变局。在他看来，决策层的真正目的，是以严厉的行政限购手段控制需求，为大幅度地提高保障房建设争取时间，从而最终改变房地产市场结构。

　　曹远征曾任职原国家体改办，参与过1998年房地产市场化改革方案制定。“目前的政策是在搭建一个全新的市场框架，1000万套保障房是这个计划的关键。”

　　在房地产市场化改革十余年之后，“保障归保障，市场归市场”的新双轨模式已成为公认的发展方向，面对“对轨房”并行趋势，业界观察认为，此轮严厉调控更像是为转向提供缓冲。

　　但在实践操作层面上，由于房地产业涉及国计民生，牵一发动全身，在没有更完整、更系统的结构调整配套的情况下，想要完成如此宏大的转轨，难度巨大。

　　严厉的“限购令”会否恶化本已失衡的市场供需关系？保障房建设计划一旦落空，将会对中国经济造成怎样影响？即便保障房计划顺利实施，政府干预房地产市场的路径依赖会否难以破解？保障房分配中潜在的权力寻租怎样规避？

　　“这是一招险棋，政府也是赌了一局。”曹远征说。

　　“限购令”袭来

　　以往几次调控经验证明，行政干预市场需求的政策虽然效力明显，但随后的市场反弹也异常迅猛。此次调控能否不落覆辙

　　与此前多次调控相比，本轮针对房地产的政策调控势头迅猛，似无留余地之意。与此前的虚与委蛇不同，此次从中央到地方的政策协调更为一致且落实迅速。

　　2月16日，北京市政府办公厅发布被称为“京十五条”的调控细则，在限购方面的严厉程度大大超出市场预期。截至目前，全国共有36个城市出台了“限购令”，而在未来，实行限购政策的城市还要翻一番。受其影响，房地产市场迅速降温，多年格局受到动摇。

　　2月，因“限购令”引发的强烈寒流袭击了北京、上海等一线城市，市场成交惨淡，悲观气氛在房地产行业中不断蔓延。

　　东方证券研究认为，限购政策比信贷政策的威力更大，由首付比例提高影响的购房需求，还可以通过房价下跌来自行恢复，而限购政策对需求的影响却是永久性的，即使房价下降也无法恢复，除非限购取消。

　　清华大学经济管理学院金融系主任李稻葵出人意料地为限购辩护，一度引发嘘声。为此，他在《论限购》一文中指出，限购是常规调控手段失效的情况下所能采取的最后一剂药，在目前地产价格持续攀高的形势下，限购就像给高烧病人的一剂退烧针，有其副作用，但却是必需的。

　　3月9日，齐骥在记者招待会上坦言，短时间内，房地产供给不能完全满足各种需求的情况下，提出让暂时有限的供给去提供给那些最需要居住来购房的消费者，是当前调控的一个基本出发点。

　　“在缓解供需矛盾当中，一是要增加普通商品住房的有效供给，二是在需求当中剔除那些不合理的住房需求，使得增加的住房供应部分，能够绝大部分去满足合理的需求，这是我们在调控当中要努力做到的。”齐骥说。

　　但实际情况恰恰相反，且颇不令人乐观。公开数据显示，普通商品房住房的供给正在加速减少。去年以来的两轮政策调控，已经对房地产新增投资造成了负面影响。

　　2010年4月，国家出台“国八条”，对市场进行行政调控，房地产投资的增速就已经在降缓。国家统计局数字显示，去年全年房地产开发投资完成4.83万亿元，同比增长33.2%，新开工16.38亿平方米，同比增长40.7%，但是二者的同比增速在去年3月之后逐步回落，其中11月、12月回落幅度较大，是整个行业趋势扭转的拐点。

　　万科集团在给《财经》杂志的回复中指出，自2010年底新开工面积增速有放缓迹象，加上2011年开发企业资金面趋紧，可能会影响一年后的市场供应。SOHO中国董事长潘石屹则更为悲观地预计，从今年开始或将有一半的房地产企业因资金不足等原因而陆续倒下。从SOHO中国自身来看，新开工建设的面积亦将大为减少。

　　市场人士比较一致的看法是，限购这剂“退烧针”虽然立竿见影，但以行政手段强力压制需求，会因人为扭曲房价，影响价格对资源配置的调节作用，结果使得供给进一步减少，供需矛盾更加突出，市场波动愈发剧烈。

　　“需求是没有办法压制的。”一位住建部前主管官员表达了他的担忧，“几次调控的经验看，短期调控和中长期供求关系的平衡没有把握好，每次调控都导致供应减少。如果供需根本矛盾不解决，刚性需求依然会释放，市场就会面临更大一轮反弹风险。”

　　2010年9月，限购政策出台后，全国房地产市场迅速降温。一位住建部主管官员对《财经》记者感叹，限购政策的效力非常明显。但随后，2010年底的市场反弹速度却异常迅猛。

　　据国家统计局数字显示，在第一轮限购令出台后，2010年10月，全国商品房销售面积9278万平方米，环比下降11.2%；商品房销售额5076亿元，环比下降7.7%。成交量迅速萎缩的同时，房价涨幅也进一步得到遏制。10月，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨8.6%，涨幅比9月缩小0.5个百分点，环比上涨0.2%。

　　进入2010年12月之后，房地产市场强力反弹。12月全国商品房销售面积为2.18亿平方米，环比上升116%；商品房销售额为人民币1.02万亿元，环比上升92%。这样的趋势一直延续到了2011年1月。

　　保障房“补位”

　　“限购令”只是权宜之举，并不能解决房地产市场的供求失衡，1000万套保障房计划实施效果才是关键

　　从持续十余年的市场化供给，向“政府保障+市场供给”的“双轨制”转型，在业界看来，是房地产市场非均衡发展形势所迫，在流动人口日益庞大、城市化速度加快的情况下，转轨无可避免。

　　按照新的“双轨制”政策设计，以限购手段控制需求之后，政府的工作重心将转移到增加保障房供给上，而不再是此前的圈地、拆迁、招拍挂等土地财政多部曲。以今年为例，各地方政府将力争完成1000万套保障性安居工程，以分流部分刚性需求，缓解供需矛盾。

　　2010年全国商品住房销售大约为900万套，对比之下，2011年1000万套保障性安居工程的供给增量数额看起来不小，各地政府何以做到如此规模的放量供应？细看齐骥的解释，外界注意到，微妙之处正在于这1000万套的准确名称：“保障性安居工程。”

　　据《财经》记者了解的数字，2011年1000万套保障房计划中，有350万套左右是各类棚户区改造，这包括城市棚户区改造和矿区、林区、垦区棚户区改造；以及60万－70万套回迁房。显然，这一部分主要是存量翻新，并不是外界所理解的保障房增量。

　　真正属于保障房范围的增量主要是三部分： 220万套公租房、150万－160万套廉租房、100万套经济适用房。即使如此，这也远超过2010年实际完成的370万套保障房建设。

　　未来几年，政府主导下的保障房放量供应之势已然明确。如果这个过程能继续下去，则会在商品房市场和保障房市场之外刺激出第三个市场——即租房市场。至此，房地产市场的结构将发生质的改变，租售比和房价收入比都会趋于正常化。

　　从长期来看，只有具备了一定规模的保障房，才会达到上述设计目标，从而深刻地改变房地产市场的结构，系统性解决相应的结构性问题。

　　在国家层面，大规模保障房建设计划已写入“十二五”规划，作为政府长期战略。国务院总理温家宝2月28日与网友交流时提出，今后五年，全国将新建保障房3600万套。

　　积极推进保障房建设的另一层深意，在于防止经济大幅回落。房地产牵扯上下游50多个产业，限购势必会导致商品房新增投资下降，对钢材水泥等原材料的需求也同时放缓。但如果1000万套保障性安居工程投入建设，理论上可以填补这个空位。

　　“2010年商品房新开工12亿平方米，今年保障房建设目标5亿平方米，即使商品房下降40%，保障房也完全可以对冲商品房投资下降造成的风险。”一位住建部官员表示。

　　“只要能把1000万套保障房建起来，钢材水泥销售掉，宏观经济保持稳定，住房需求也能满足，那么商品房市场的价格波动已经与政府无关，甚至开发商不盖房子政府也会不担心。”曹远征说。

　　这一美好前景建立在既定的保障房建设目标能够按时完成的基础上，决策层对此心知肚明。2010年末，住建部向各地发出的《关于报送城镇保障性安居工程任务的通知》中明确指出，2011年计划建设保障性住房、改造各类棚户区住房1000万套，比2010年计划建设的580万套有大幅增长。

　　然而，2010年全国保障房建设计划最终只完成370万套，各地政府建设保障房的诚意和能力均被置疑。因此，今年的保障房建设计划在春节后即进入全体总动员阶段。1000万套保障性安居工程更像是一个政治任务，各地政府亦纷纷立下军令状。

　　2月21日始，住建部陆续与各地方政府签订《保障性住房目标责任书》，完成1000万套保障性安居工程住房的分配任务。住建部向地方政府下达“死命令”，分配完成所有的目标任务，必须在今年10月31日前全部开工，否则主要领导将遭到从约谈到行政处分乃至降级、免职的严厉处罚。

　　在土地供应方面，一位地方国土系统负责人透露，按照国土资源部1月28日紧急通知的要求，2011年住房用地供应计划必须向保障房建设用地倾斜，做到“应保尽保”，保障房、棚户区改造和中小套型普通商品房用地将不得低于住房用地供应计划总量的70%。

　　“这是我们缓解供需矛盾，增加有效供给的一个非常重要的手段。如果往远了讲，这是我们国家住房制度的战略思考和调整。”齐骥在3月9日说。他认为，大规模建设保障房，至少会让消费者的预期先得到改变。

　　建设资金瓶颈

　　不管是国家的钱、银行的钱还是社保基金的钱，最后都要讲回报，不能解决了保障房问题，又产生了其他问题

　　“如果保障房真建出来，市场结构会发生根本改变，此前的问题将不复存在；但如果做不出来，(市场)就乱了。所以政府在咬牙坚持。”曹远征说。

　　齐骥表示，1000万套保障性安居工程，年度投资大概在1.3万亿元到1.4万亿元之间。资金来源一直是保障房建设的瓶颈，各级政府也在想办法寻求突破。

　　目前财政资金投入保障房建设的主要包括：中央财政专项资金、省市县财政一般预算安排的资金、住房公积金增值净收益、从土地出让净收益中安排的资金、地方债券等。

　　2月14日，财政部部长助理王保安公开表示，2007年以来，中央财政不断累计下拨保障性安居工程补助资金为1547亿元，2010年投入保障房建设资金811亿元，2007年为51亿元。王保安同时指出，接下来财政部会通过采取财政贴息、政府资本金注入、税费优惠等措施，吸引社会力量参与保障性安居工程建设和运营。

　　与上万亿元的巨额资金需求相比，中央财政的补贴无疑杯水车薪，而地方政府配套资金不足的情况也非常突出。

　　一位接近住建部的权威人士介绍，由于涉及地方官员的“乌纱帽”，保障房工作不得不进行。“地方政府要投入很多钱，这在上海等大城市问题不大，有土地出让金收益做保证，但中西部土地出让收益少，实施起来难度极大。”

　　该人士表示，地方政府没有动力拿本来可用于出售的土地去建设保障房。保障房供给增加，市场房价下跌，地价就会跌得更快，不仅损害现在的财政收入，还会损害未来的收入。

　　除了增加财政投入、加强对地方政府的约束，如何调动社会资金积极参与，也是各方努力探讨的方向。

　　齐骥在3月9日介绍说，接下来公租房建设将会采取三种模式，一是由政府出地、政府投资、政府管理；二是由政府划拨土地，企业出资建设，在满足自己企业职工需求的同时，向社会提供房源；三是探索由政府出地，吸引市场力量进行公租房建设，并拥有所有权的模式。

　　对于吸引社会力量参与公租房建设，齐骥表示，更多的优惠政策将会体现在税费减免，融资成本如何通过贴息或者专项贷款的方式来减轻。

　　3月8日下午，万科总裁郁亮在回答有关保障房问题时表示，万科若参与保障房建设，原则上是在不影响股东利益，也就是不亏钱的情况之下做保障房。他坦承，万科没有找到靠保障房赚钱的好办法。

　　某商业银行相关负责人对《财经》记者证实，银行系统正在制定有关从事保障房贷款业务的方案。该负责人指出，银行贷款采用国家财政贴息的方式，撬动银行资金是可行的，但前提是保障房不进入市场流通，最后必须要采取政府回购的方式，同时政府回购价格需要提高，这样才能使得银行贷款的还款有保障。

　　该人士同时表示，作为商业银行来说，执行该方案仍有三个难点难以规避，一是保障房机制不明确，保障房机制涉及土地、资金来源，谁负责建造，给谁住以及如何退出等多方面问题；二是相关政策措施没有落实，如退出和优惠等多方面条款；三是风险比较大，由于贷款资金规模比较大，对银行资产负债表影响很大。

　　3月5日，中国银监会主席刘明康表示，目前地方融资平台贷款处于调整压缩之中，仅允许平台贷款在有偿还能力的保障性住房建设领域适度新增。但他同时指出，保障房只有在商业可持续的前提下才能使用银行贷款。

　　“两会”期间，社保和保险公司均积极表态要参与保障房建设。社保在南京投资30亿元资金参与公租房建设。

　　然而，北京大学国家发展研究院教授黄益平认为，集中社会资源解决保障房资金问题，同时也要面临资金回报问题，“不管是国家的钱、银行的钱还是社保基金的钱，最后都是要讲回报的，不能解决了保障房的问题，又产生了其他的问题。”

　　房改回头路之忧

　　保障房计划一旦落空，“限购令”将使中国经济付出代价；即便顺利建成，行政干预引发的后遗症依然不容忽视

　　就在各地保障房建设大规模上马之际，围绕新的“双轨制”调整，更深层的争论和提醒亦如影随形，在今年全国“两会”上，“双轨制”是不是在否定十年房改，尤受热议。

　　3月8日，全国政协委员、中金公司董事长李剑阁在全国政协会议分组讨论时表示，要高度警惕住房体制改革走回头路的这种导向，不能否认市场化改革的成果和方向。

　　万通地产(600246.SH)董事长冯仑对《财经》记者说：“拿地规则由政府制定；规划、产品、开发贷使用、售价都是政府管理；成本每年结算时由政府核定；30%卖房子的钱要搁在建委市政府管着。企业作为市场的竞争主体地位已不复存在，最后只能变成代建公司。”

　　“从去年开始，一些中小开发商就感到非常悲观，不少企业退出了房地产，也有的把资产转移到了国外。”全国工商联房地产商会会长聂梅生说。

　　更让人担忧的是，未来政府若对此种方式形成依赖，在房地产市场上“赖着不走”。这将意味着房地产行业全盘向计划经济时代复归，十几年市场化改革的成果最终付诸东流。

　　“有这种可能。”黄益平说。现行的限购政策持续下去无非有三种可能。

　　第一种可能是恰到好处。即调控发挥效力，市场趋向平稳，政策很自然地退出，但这种情况可能性较小。第二种则是压下去发现压过火了，只能是赶快重回市场。第三种是做下去就放不了手了，压制下去好像压住了，然而动弹不得，这就是通常说的“路径依赖”。后两种的可能性相对较大。

　　没有人能给出答案。作为限购政策的支持者，李稻葵在《限购论》一文中强调：“改革需要过渡性的制度安排，房地产限购应该是一个过渡性的制度安排。”但问题是，尝到甜头的政府是否有意愿或者还有能力从房地产市场中抽身而出？他也没有明确作答。

　　而如果发生“压过火”，房价下降甚至暴跌，对个人资产负债表和银行资产负债表的影响也很大。如此一来，政策有随时转向的可能性。

　　房地产市场打折优惠、降价的情况已有出现。3月5日，北京远洋地产旗下“远洋一方”项目第三次开盘，价格由去年4月时2.5万元/平方米下调为2.1万元/平方米，此前购房的业主得知降价消息后，在售楼处集结维权。

　　一些经济学家认为，政府目前采取的调控措施早已将这样的风险加以规避。其中，不断提高的首付比例就是在加大对银行按揭贷款的保险措施，特别是二套住房的按揭贷款，已经将首付提高至60%，银行坏账率产生的可能性大大降低。

　　“银行曾在去年做过按揭压力测试，除非降价30%以上，购房者才有断供的可能性。这个可能性还取决于购房者是不是只有一套自住住房。”一位银行业内部人士说，“从这个意义上讲，中国的房地产虽然价格很高，但是确实有刚性需求在支撑，会有人承担这个损失。而所谓泡沫破灭，是没人承担或者承担不了这个损失。”

　　值得关注的是，1000万套保障房多快能建起来？保障房能在整个房地产供求关系中起多大的作用？市场需求随机变化，保障房如何合理分配？

　　黄益平认为，限购从本义来说就是要限制投机性的投资，动机本身是值得肯定的。但是困难在于把所有的投机性投资都挤出去是不可能的，甚至会误伤刚性需求。另一方面，保障房对需求分流的作用是否有想象中的那么大，仍然是一个疑问。

　　齐骥3月9日坦言：“客观地讲，享受保障性住房的家庭，一般不具备在市场购买和租赁住房的能力，即使不建保障性住房，这部分保障对象也没能力到市场上去买商品住房。”

　　一位不愿具名的专家对《财经》记者表示，从2009年开始提出保障房建设开始，实际建成套数已达800万套，如果说保障房对需求有分流作用，目前已经应该得以显现，但这种情况并未出现。现实的情况是，需要保障房的人群，与有较强购房能力的人群，并不重合，而大量的投资性购房，则更与保障房供应无直接关系。

　　需要深层改革

　　房地产市场的改革已受制于体制、机制性障碍，应利用已经取得的成果加快财税等领域的改革

　　面对已然成型的“双轨房”模式，其推进速度和面临的难度均引人注目。即使有更进一步的完善措施，“保障加商品”的房地产双轨突进，亦很难不辱使命。其中关键就是，新的改革思路将必然触及现行中央、地方财税体系，涉及深层改革突破和配套措施。

　　“财税体制改革确实已经比较紧迫。”黄益平说，“房地产改革应该与财税体制改革相配套，否则地方政府还是没钱，没钱它也执行不了这些政策(限购、保障房建设)。”

　　可以预见的是，如果地方政府收入方面的根本问题不解决，一旦地方政府收入减少，他们必然会在执行中让“限购令”流于形式，或要求中央政府收回“限购令”。

　　1994年分税制改革之后，中央政府财政收入占70%而只需负担20%的支出，地方政府以30%的收入却负担着80%的支出。中央和地方在支出责任和收入财力上明显不相匹配。这一“错位”直接导致地方政府用高价卖地的方式填补财政漏洞。

　　2010年10月27日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十二个五年规划的建议》公布，提出要“研究推进房地产税改革”。随后，以推进房产税改革试点为代表的财税体制改革进入公众视野。

　　一位接近财政部的人士向《财经》记者介绍，针对房地产市场去年8月的“回暖”迹象，9月初相关领导曾组织住建部、财政部、税务总局、央行、银监会等部门领导参与研讨。讨论中提出，信贷政策在近期不宜有“大的动作”，因而寄希望于加快财税政策调整步伐。

　　“存款准备金上调后，也只是冻结2000亿元左右的资金；即便未来短期内加息，幅度也不可能太大，因为地方债务庞大，即使27个基点，也要有上千亿元规模，地方政府阻力很大。这就是突然加快房产税的背景。”他表示。

　　国家税务总局官员在接受《财经》记者采访时称，上海、重庆都曾提出过房产税试点方案，但在中央没有出台法规之前，地方多基于自己的模型进行税率、税基计算。“上海测算的结果是年收入500亿元以上，这样当然会有动力。”

　　这样的测算似乎可以通过房产税为地方政府逐步提供一个稳定的税源。但是，上述财政部官员坦言，这一目标短期内难以实现。房产税在短期内不可能在规模上替代土地出让金，两者如何过渡，目前仍在研究。

　　全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达在接受《财经》记者专访时表示，房地产业对地方政府来说，已经是而且将来仍然是地方税收收入的主要来源之一。如果开征房产税抑制了需求使房价下跌，可以肯定，地方政府的总收入不但不会增加反而会减少。出台房产税为地方政府提供新税源的愿望一定会落空。

　　今年1月27日，重庆市宣布实施房产税试点，重庆市市长黄奇帆称，重庆房产税收入今年大约为2亿元，将全部用于公租房建设。然而，房产税实施一个月来，重庆市已收取17笔房产税，共149978.01元税收入库。对于保障房资金动辄上千亿元的投资而言，这部分收入仍是杯水车薪(详见《重庆公租房细账》)。

　　一位参与过房地产市场化改革的人士对《财经》记者表示，经过十多年改革，目前对市场与保障进行明确区分的条件已经成熟。他介绍，虽然房改伊始曾提出过“保障归保障，市场归市场”的思路，但在当时的条件下，技术上也难以实现。

　　住建部前主管官员表示，房地产市场的改革已受制于体制、机制性障碍，现阶段应利用已经取得的成果加快体制改革，“十二五”期间应有实质性的改革措施出台。

　　即便与房地产改革相配套的体制改革全部到位，房地产市场格局得以改变，保障房顺利建成，后续问题依然很多，比如在保障房的分配中保证公平公正。在信息不透明的现状下，权力寻租及可能的腐败似不可避免。

　　如果一些有实力和资源的国有企业和事业单位，借保障房重启内部化的福利分房和优惠卖房，也会造成新的不公平并引发社会不满。

　　曹远征认为，双轨制存在价差，就会带来摩擦和寻租空间。然而经济改革不能一蹴而就，只能采取渐进的方式，短时间的寻租，或是改革突破必须要付出的成本。而唯一能减少寻租的方式，就是加快改革，尽快实现两轨并一轨。

　　这是否意味着，刚刚开始着手实施的新“双轨”，更像是几年后更大规模和更深层次房地产改革的预演？虽然没有标准答案，但变局的确已经开始，而难题比预想中更多。