重新梳理中央和地方事权和财权，更新中央和地方的账本，将有助于利益格局的优化。由GDP崇拜推动的利益扭曲和社会矛盾将获得弥合

　　文/《财经国家周刊》记者 刘明霞

　　中央与地方账本

　　中央和地方之间，年终总要凑在一起算一笔账，但总也算不清。

　　央地账本不容易算清楚，是因为地方觉得它干了许多事，但中央收走了更多的税。事权、财权不匹配，这就是央地基本的账目关系。

　　目前地方收入中，有将近一半的财力，来自中央，通过一般转移支付、专项转移支付和税收返还的形式进入地方账本。但在中国各级财政之间的转移支付中，普遍使用讨价还价的方式。

　　需要系统地重新审视中央和地方政府之间的关系。最近一次的财政改革还是在17年前的1994年，也许现在已经到了不再满足于进行小修补解决单个问题的时候，而应该做出更长远的大计划。

　　如何解决中央和地方事权财权不匹配这一矛盾？一种想法是改税制，增加地方收入；另一种是改支出责任，将一些公共事权由中央垂直负责。也有其他思路。

　　在明确划分各级政府的支出责任基础上，逐步做到属于地方政府事务，其自由收入不能满足支出需求的，中央财政通过一般性转移支付给予补助；属于中央委托事务，中央财政通过专项转移支付足额安排资金；属于中央地方共同事务和支出责任的，明确各自的负担比例。

　　中央和地方账本的更新，将会变成国家一项重要制度的重新梳理。

　　“镇政府的钱要干好多事情，包括人头工资、行政、优抚等都算上，除了弥补运转这一块的不足之外，还有城镇的维护、保洁、垃圾清运，要还债，还要修公路、修大桥，这些钱用起来捉襟见肘。”重庆市江津区先锋镇镇长周隆彬告诉《财经国家周刊》记者。

　　处在中部地区的河南省焦作市财政局局长申相臣也同样烦恼。从焦作的实际情况看，每年的收入都远远不能满足支出的需要。

　　如2011年焦作市本级地方财政收入20亿元，加上上年结余、体制结算和上级一般转移支付等预告数，可支配财力是30亿元左右，预算安排个人部分支出10亿元，剩余20亿元可以用到包括法定支出和民生支出等项目支出上。

　　“但各部门各预算单位实际申报的项目支出需求是78亿元，财力可能与实际需求相差几倍，预算安排难度很大，即使按照轻重缓急再压缩，也无法满足需要，有时实在不行，只好留些硬性缺口，指望年度增收来解决。”申相臣对《财经国家周刊》记者说。

　　1994年的分税制，基本理顺了央地、政企和收入分配方面的财税关系，调动了各级政府和市场主体的积极性。

　　这期间，国家财政收入从1993年的5114.8亿元，增长到2010年的83080亿元，增长了16倍。无论是中央财政还是地方财政，在量上都有惊人的表现。

　　但是，地方政府财权事权不匹配的矛盾也日益突出：财权大幅上收，事权层层下放，目前相当一部分县乡政府的财力，无力承担越来越多的公共事务。

　　17年过去，一场更为彻底的改革被广泛期待，其谋求实现的是中央与地方的利益关系的重新构建。

　　“财政改革会带来激励机制的变化。”世界银行驻中国代表处首席经济学家韩伟森对《财经国家周刊》记者表示，对现在的地方政府官员来说，他们最重要的考核指标是经济发展、GDP。这就会使得他们热衷于招商引资、出售土地，借此方式为地方政府带来更多收入。事实上，改变行政体制可以改变地方政府筹集资金的方式。反过来，改变地方政府筹集资金的方式也可以创造新的激励地方政府的方式。

　　2月25日，财政部部长谢旭人说，未来五年要在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，进一步健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。因此，中央与地方的事权与支出责任的界定，与两者关系的调整，将成为“十二五”期间国家最基本关系的调整之一。

　　这些都是顶层设计的问题，涉及到国家长远发展。财税体制的变动，会变成行政体制的重新梳理。

　　支出责任待厘定

　　财政收支矛盾，是中国大部分地方财政尤其是基层地方财政的难题。

　　财政部数据显示，2010年，全国财政收入83080亿元，其中中央本级收入42470亿元，占财政总收入的51.1%；地方本级收入40610亿元，占48.9%。

　　从本级支出占本级收入的比例来看，中央政府拥有较多的财力。再看事务支出。2010年，全国财政支出89575亿元，中央本级的支出(15973亿元)占收入比例(42470亿元)的37.6%；地方政府的本级支出(73602亿元)占地方本级收入(40610)的181%。也就是说，地方中央税收返还和转移支付资金，成为支撑地方本级支出的重要部分。

　　地方政府对上级政府转移支付的依赖日益加深。

　　这种财权上的集权与事权上的分权局面，显露了当下中国财政体制的一个矛盾——政府间财力和事权失调，使地方财政变成一根越绷越紧的“钢丝绳”。

　　新加坡国立大学东亚研究所副教授郑永年在接受媒体采访时说，无数的迹象表明，中国很多县(市)级以下的区域已经进入严重的“无政府状态”，“这里的无政府不是说没有政府，而是说政府不能充分履行政府的功能，如提供安全和服务等公共产品。”

　　“一个科学完整的分税财政体制应该包括财权划分、事权划分和配套的转移支付制度三个部分。”申相臣说。1994年的分税制改革重点划分了财权，也初步建立了转移支付制度，但对于事权的划分是原则性的，其中常有模糊性。“实际工作中很难明确界定，规范操作。”焦作市财政局局长申相臣说。

　　当时规定，中央政府应承担的事权与支出，主要集中在中央级的行政、运转如国防、宏观调控等行为中，但实际上没有明确划分。这一局面延续至今。

　　“比较突出的表现是，现在对于均等公共服务的责任划分，显得最不清楚，主要是义务教育、医疗卫生和社会保障领域。”财税学家、中国财政学会副会长安体富对《财经国家周刊》记者说。“以义务教育为例，现在基本上是由基层政府来办。在很多乡镇的财政支出当中，教育支出占到百分之七八十。”

　　基层地方财政收入相对是有限的，而事权是追加的、变动的，特别是国家和省里经常出台政策，要求地方配套资金，支出需求随时会增加，财政的保障水平和能力有限。同时，地方收入的结构稳定性较差，如有的靠土地收入来支撑，并不具备可持续性。

　　“十二五”规划建议中提到，将在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。

　　在最开始解决这一问题时，提出的是建立“事权”与“财权”相匹配的财政管理体制，而随着改革的深化，逐渐将提法改成建立“事权”与“财力”相匹配的体制。

　　中国社科院财贸所研究员、财政研究室主任杨志勇对于这一变化的解读为：财权与事权相匹配，解决的是财政激励问题；财力与事权相匹配，解决的是现实财力不足的问题。

　　“十二五”规划建议中“财力与事权相匹配”的表述，正是对于这一思路改变的肯定。而如何进一步理顺各级政府间财政分配关系，地方财政系统官员与专家给出了自己的建议。

　　申相臣认为，“可先定事权(支出责任)，依据事权大小、多少来划分财权，转移支付则是作为对事权、财权划分不完全对等的一种纠偏和矫正。”

　　首先要明确划分支出责任。划分原则应从国家安全、宏观调控、降低行政成本、提高管理绩效的角度来综合考虑。

　　财税专家的基本共识是，一些比较明确的如国防、外交等毫无疑问是中央的责任，义务教育、医疗、社保等涉及国民素质的支出，至少应该由中央承担主要责任，粮食安全、环境保护等可作为共同责任，其他直接面对老百姓的公共管理和服务则由地方政府来承担。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希提出的划分思路为：“针对事权的构成要素划分。”每项事权由决策权、执行权、监督权与支出责任等要素构成，针对这些构成要素在各级政府之间进行界定。

　　放权地方

　　身为镇长的周隆彬告诉记者，先锋镇的财政收入，首先来自区政府做完预算的一般性转移支付；其次是辖内产生的税收，现在只有耕地占用税和契税两个税种留给镇上，算作财政收入。还有就是，社会抚养费、罚款、伐木收入等，“收入来源很单一。”

　　在中央减免农业税之后，县乡财政少了一个来源。根据资料显示，分税制之后，县乡两级政府主要依靠农业税来养活，而2006年全部取消后，中央为此增加的专项拨款未能完全弥补财政缺口。

　　周隆彬说，比如上面要求建敬老院，实际建好一个敬老院至少要2万元一个床位，虽有拨款但缺口很大，镇政府需额外出资补助9000元一个床位，今年建了150个床位，缺口就接近200万元。

　　周隆彬说，“你说不建吧，上面有这个补助政策，放弃了可惜，但是建起来的话，我们只有不断地增加债务。”

　　这是耐人寻味的制度变迁的案例。虽然地方政府被禁止直接负债筹集资金，但禁令没能真正阻止地方政府借债，这些债务不体现在预算上，却真实存在着，并制造出宏观经济和财政方面的风险。

　　“让地方政府有一定的空间去筹集资金，并把这些资金体现在预算之上。如此一来，借债、花费的细节就都可以是公开透明的，都在地方人大的监督之下。这样就好过现在明面一笔账、暗里一笔账的情况。”世界银行驻中国首席经济学家韩伟森说。

　　地方政府巨额债务已经出现。中国银监会主席刘明康透露，截至2009年末，地方政府负债已达7.38万亿元。

　　基层政府是否有特别渠道弥补这些长期积累的债务？周隆彬告诉记者，“哪有什么途径，只有通过发展来解决。但是这个发展，与我们发展的现实和我们需求比，缺口相当大。只有一年一年地这样走着。”

　　迫于偿债压力，在稳定财源无法保证的基础上，地方政府想尽一切办法加快发展，增加收入，发展的盲目性问题就出现了，如不顾生态脆弱的地理环境办有污染的工厂等。

　　“或者哪一天区政府财政收入特别多了，它觉得这个债务负得喘不过气来了，可能会给你转移支付，偿还债务。”周隆彬说。

　　这些“带病发展”的地方财政和巨额地方债务，成为银行不良贷款的最大隐患。

　　如何为地方政府建立长期的稳定的收入来源，也将是“十二五”财税体制改革的重点。在“十二五”规划建议的财税体制改革部分中，最大的亮点就在于，提出逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。

　　财政部部长谢旭人曾撰文指出，要在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源。中央集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等，以维护国家的整体利益。对于一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权，并允许省级人民政府制定实施细则或具体实施办法。

　　“在西方国家，基本上地方都有主体税种，我们现在地方税系没有形成，特别到基层政府没有主体税种。从税制改革来讲，建立起地方的主体税种是重要的。”安体富说，“主要应该是财产税。”

　　1994年构建的分税制财政管理体制，虽将税种分为中央税、地方税和共享税，但在实践中，不断增加了共享的比例，使一些地方税有名无实。在现行税制中，完全属于地方固定收入的税种有10个，但有共享性质的税种就有7个。

　　综观国外分税制实践，各国十分注意地方税制在整个税制建设中的重要地位。从效率和受益的角度考虑，现代财政学之父穆斯格雷夫将税种在各级政府间做了粗略划分：中央政府适合征收所得和支出税；地方政府适合征收财产税。

　　以房产税为例，安体富算了一笔账：“从‘六五’到‘十一五’结束，全国的住宅竣工面积差不多有300亿平方米。假定按一半，比如150亿平方米来征税，大概能征税6000亿、7000亿元，约占到地方财政收入的20%，这样地方就有正常的收入来源了。”

　　“但是现在社会把房产税的热点放在调控房价了，其实房产税的征收最重要的意义在于完善税制。”他说。

　　中央财经大学财政与公共管理学院院长马海涛说，地方政府的主体税种应包括营业税、房地产税和城市维护建设税等。尤为重要的是，地方有必要增加新税种如遗产税、社会保障税等。这都在影响税收对经济的调节力度和广度。

　　另外，在“十二五”规划建议中，还强调继续推进费改税，有效扩大地方税的收入规模。目前相当一部分收费本身就具有税收的性质，例如资源费、排污费等，这种收费和基金也应纳入到税收分配范畴中。

　　但所有这些具体改革，仍须要和地方事权与财力匹配的顶层设计。

　　重构转移支付体系

　　2009年，中央对地方的税收返还和转移支付已占中央财政总支出的65.2%。这对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化等，发挥了重要作用。

　　申相臣介绍说，焦作市“十一五”期间上级补助收入年均增长11.39%，与一般预算收入增长持平。2010年达到60.87亿元，占财力收入的49%。这里面，上级补助收入包括返还性收入、一般性转移支付、专项性转移支付，其中，专项性转移支付占到上级补助收入的50%。

　　转移支付制度的核心一是公平，二是科学，三是透明。我国现行的转移支付制度在这三个方面还没有真正到位。

　　据了解，专项转移支付只能用于指定项目，并且需要地方财政配套，从地方来说，当然是希望一般转移支付越多越好，但更为重要的是，要建立一种上下级财政体制之间的信息反馈和互动机制，上级财政部门提前告知下级财政部门转移支付指标，而下级财政部门也需要按照国家政策要求和地方实际情况，提前向上级财政部门编报符合地方经济社会发展方向的项目，实现上级政策与地方特色的结合。

　　但是在中国目前各级财政间的转移支付中，普遍使用讨价还价方式，也不排除以与上级的关系程度决定转移支付额度的现象。于是，在中国出现了一般转移支付比重偏低、专项转移支付项目过多等状况。2010年中央对转移支付预算中，专项转移支付所占全部转移支付比例的52%。更多地采取专项转移的方式，其中也包含了“防止挪作他用”的考量。

　　“十二五”规划建议中，“增加一般性转移支付规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务财力保障”的建议，是相对于“十一五”规划来说更新的内容。

　　记者获悉，在最近的预算法修改草稿中，对转移支付进行了原则性规定，弥补了现行预算法中对于这一重大问题的空缺。“以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标”，可能将写入修改后的预算法。

　　目前，中央补助地方的主要形式，除了一般性转移支付和专项转移支付之外。还有税收返还、体制补助等。

　　对于税收返还，也存在行为规范缺失的质疑。一些人认为，它不仅不利于缩小地区间财力配置差距，反而可能会扩大这种差距。

　　社科院财贸所研究员杨志勇是明确提出取消税收返还的学者。一旦取消已实行17年的税收返还，必然会遭到那些返还金额较大的经济发达地区的反对。

　　1994年提出的税收返还额公式为1:0.3，即：如果增长率是1%，地方拿到0.3%。而事实上，每年增量部分都会重新计算，连第一年都保证不了30%，并且逐年递减，到第100年的时候，增加量里面地方所能取得的增量为零，即税收返还成为一个固定额。现在，分税制已实行到第17年，税收返还率已经降到10%左右。

　　在重构转移支付体系，不同地方的财力分配格局的重新调整中，中央和地方的财政关系将实现重构，狭义的行政管理体制改革由此开启。