将“国企经营”和“地方土地收益”绑在一起，重庆绑出了一个“第三财政”

　　文/《财经国家周刊》记者 张庆源 刘明霞

　　重庆市长黄奇帆曾给重庆市发改委主任杨庆育出过一道题：重庆进行的一系列改革最关键的问题是什么，用一个字怎么概括？

　　杨庆育答：钱。

　　2010年，重庆市财政用在民生方面的支出达887亿元。这已是连续4年重庆将半数以上的财政用于民生。

　　钱从哪里来？

　　重庆市政府副秘书长、市国资委主任崔坚道出玄机：从2005年重庆国企率先实现“财政断奶”以来，每年至少向市财政贡献100多亿元，相当于重庆政府的“第三财政”。

　　“第三财政”的说法最早源于黄奇帆。在2010年的重庆国资工作会上，黄奇帆说，他管了7年财政，从来都是把重庆的财政一分为三，预算内的财政“保吃饭”，包括政府机关运行经费，社会养老、医疗保障体系等；土地出让金等预算外收入保建设，如修路、修桥等基础设施；第三财政就是国有资产预算。

　　具体说，“第三财政”就是政府组建重庆城投公司、高发公司、高投公司、地产集团、建投公司、开投公司、水务控股和水投公司等八大投资公司，市场运作，供给民生投资。

　　一位“八大投”公司的管理人员对《财经国家周刊》记者说：在市政府的会上，政府与“八大投”公司相对而坐，八大公司一字排开，“政府像发牌一样给八大公司分派任务。”

　　一年等于三十年

　　多年前，重庆财政困难是出了名的，基础设施建设资金严重短缺。崔坚给《财经国家周刊》记者举了个例子：修一座长江大桥要拖6年时间。为什么呢？因为建一座长江大桥需要资金30亿到40亿元，而重庆6年的基础设施建设预算也就30亿元，所以就要修6年。“要办的事情很多，那个时候我们真是困惑啊。”崔坚亲历了捉襟见肘的时期。

　　重庆基础设施建设，以及民生投入财力亟待破题，重庆市整个领导班子都在思考，怎么样在体制上有一个大突破。

　　重庆市水务局最早进行了尝试。2000年前后，三峡水库蓄水，造成长江流速减缓，水的自净能力降低，给重庆市造成较为严重的污染，中央决定在整个重庆主城区沿江建设16个污水处理厂。

　　崔坚介绍说，中央决定用国债投资这16个污水处理厂。第一次投了一半资金。当时的国债管理原则是，必须直接投给业主，谁来承担这个厂的建设，钱就投给谁，这样就投给了各个大小老板。很快，重庆向中央反映，钱不够，水厂建不起来。当时主管此事的中央领导就下来调研，发现这一半的钱只够征地。于是，把一半的资金提高到75%到80%。结果水厂还是建不起来，还差20%的资金。

　　最后，黄奇帆提了个建议：是否可以改一下思路，这些厂都由重庆市政府来接，代价是中央的国债重庆不还了。而后，重庆便把16个污水处理厂全部接了下来，成立了一个水务集团。

　　“重庆用100亿元国债注资水务集团。”崔坚说，水务集团利用这100亿元的资本金，又向银行贷款100亿元，不仅把污水厂全部建起来了，还把管道都铺设好了。此后，应该出多少水费，政府就按照成本购买水务服务。“如果不用企业运作的模式，重庆什么都搞不起来。”

　　事实上，重庆政府给“八大投”注入的主要不是资金，而是土地。“八大投”的基本模式是，政府向“八大投”注入储备土地，“八大投”以储备土地作抵押向银行贷款。随着土地的市场增值，用在市场上拍卖赚到的钱来归还银行贷款，继续承担公共设施建设。

　　“我们用这套‘八大投’的模式，最后能够带来巨量资金，就可以加速进行建设，一年我们可以干几十年的事情。从原来一年10来个亿的投资，到现在一年250亿到300多个亿，一年能够等于三十年。”崔坚说，“发展起来以后，经济是一个良性循环的，基础设施建设得越好，经济就发展得越好，所以这些年重庆就转动起来了。”

　　崔坚以公租房资金运作为例，进一步阐述了“八大投”的运作模式。重庆计划三年建设4000万平方米公租房，按照2500元一平方米计算，大概需要1000亿元资金。钱从哪里来？

　　“我们是把政府的工资都停下来，勒紧裤带来修公租房吗？没有！我们有一个非常好的国资运作模式。”重庆市财政局局长刘伟说。 

　　以建在主城的2000万平方米举例，重庆将这2000万的建设任务大致对半分给“八大投”中的两个企业，地产集团一半，城投集团一半。

　　两个集团把任务接下来后，就形成了一种三家关系，建委等部门负责组织建设，出规划；两大国有集团负责出钱，做业主；房子建好以后向地方房管部门交钥匙，房管部门负责分配房子及以后的日常管理。

　　“让国土局长作地产集团董事长”

　　目前，“八大投”总共坐拥30万亩储备土地。依靠运营土地的“八大投”模式能维系多久？崔坚回答：“10年”。

　　但他特别强调，运营土地的模式肯定是阶段性的，长期而言要靠自身的造血功能。现在每一年的城市土地的供应大约是几万亩，算下来大概还有10年左右的时间，把储备的土地全部释放出来。释放以后“八大投”公司的资产就都变成了“公益性资产”。

　　崔坚认为“八大投”与其他地方政府的融资平台的本质区别在于，重庆走的是完全企业化运作的道路，比如，水务集团现在的运作模式就是“要么我收费，要么政府要购买我的服务”，关键是要设计出模式来让政府购买服务，只有有了常规性的盈利模式，才能实现资金的持续供应。

　　如今，“八大投”中很多公司已实现了多元化经营。以城投公司为例，有公租房项目，还有上市的房地产公司，也有自有的知识产权经营性项目。

　　“八大投”名声在外，学习者众。一位外省市的国资主管领导到重庆取经，他有一个困惑：重庆把土地给了“八大投”公司，重庆的国土部门会愿意吗？这不是与政府分权吗？ 

　　崔坚的回答很干脆，“为什么不考虑一下，把国土局长派去做地产集团的董事长呢？”这样就没有矛盾了。对方说，“这倒是个办法。”崔坚说，“不是‘是个办法’，我们就是那么干的”。崔坚还补充道，“不仅如此，地产集团董事长对国土局局长的人选还有推荐权。”

　　2003年2月成立的重庆市地产集团的首任董事长就是从重庆市国土资源局局长任上调来的，总经理来自国土局的常务副局长，市政府给这个集团的定位之一就是“重庆市土地储备中心。”而在其他城市，土地储备中心是隶属于国土局的一个机构。

　　其他地区能否借鉴“八大投”的城市运营模式？

　　“八大投这种模式最适合的是直辖市。”崔坚认为，如果是一个省，省政府有立法权，但没有土地，土地在各个地市。各个地市有土地，但无立法权，没有立法权就很难有税收等权利。“直辖市恰恰有一个体制上的优势，既管立法又管经济。”

　　其次，崔坚说，目前国家对地方划拨土地已有严格限制。但重庆建立“八大投”时，“划拨土地就是在地图上个划圈，现在已很难实现了。”

　　“民生财政”

　　重庆市将“国企经营”和“地方土地收益”绑在一起，绑出了一个“第三财政”。“土地给国有企业做贡献，因此国有资产收益也就应当是政府收益的一部分，所以叫第三财政。”重庆市财政局局长刘伟说。

　　这种模式在其他地区看来，国资运营自成体系，是分了财政的权。“按照传统思维，大家肯定是这么看的。比如修一座桥，传统做法是通过发改委立项，通过建委招投标，而现在却由国资公司运行。另外，还有另一个论调，国资公司都把钱赚走了，得了人心了，最后是政府的债、财政的债。”

　　但刘伟说，财政部门要有一种格局。在《财经国家周刊》记者采访中，他花了几十分钟讲到国资运营“八大投”平台对财政的帮助和贡献。 “重庆现在都变成‘桥都’了，原来我们10年修一座桥，现在是一年修几座桥。”“八大投”的效能令刘伟颇为感慨。

　　与此同时，“八大投”平台所造就的第三财政高地，也引起了众多部门的艳羡。崔坚坐在渝富大厦27层的接待室向本刊记者坦承：“我尽管对‘八大投’很乐观，但压力还是蛮大的。哪个部门都觉得这两年‘八大投’赚钱了，应该来补贴自己，不断地跟我博弈。”

　　在国资运营与财政联动的表层格局下，其实蕴含的是一个“民生财政”的系统性财政思路，这在刘伟看来是“发展和理财思路的变迁”。他说，市委市政府着力要走一条以民生为导向的发展道路，“而从财政来讲，在理财思路上加以跟进，这条道路确实就破题了。”

　　如果重庆同样走先发展再富民的道路，难以与其他三个直辖市相比，8万多平方公里，40个区县行政机构，18个国家级和省级贫困县。这就是与之不同的市情。现在，重庆市每一年民生投入的财政开支都在50%以上，“我们找到了一条以民生为导向的‘内陆财政’的有效路径。”刘伟说。

　　重庆市发改委主任杨庆育认为，重庆的发展，是中央直辖市政策、库区移民区政策、老工业基地改造政策、西部大开发政策和城乡综合配套改革实验区政策叠加的结果。从某种意义上说，并不具有普遍性。在重庆城市建设10多年的资金盘子里，国家开发银行的政策性贷款正是其独特优势之一。

　　在刚刚举行的央视2010经济年度人物颁奖上，国家开发银行董事长陈元获奖，在其感言中只提到一个城市，就是重庆：“10年的合作，如今重庆已经是西部基础设施最好的城市之一了，重庆是我们与政府成功合作的一个典范。”

　　崔坚说，从10年前我们与开行开始全面的合作，我们的合作从每年100亿元、200亿元、500亿元，一路增长到现在的1000多亿元的规模。

　　“其实国开行的贷款和其他商业银行的贷款是一样的，利息也不低，条件也没放松。唯有一条就是，只要重庆市政府敢担保，银行就敢放贷款。”而这一点才真正是重庆的特殊之处。崔坚说。

　　也有人对重庆“八大投”模式提出过质疑，认为“第三财政”不过是“土地财政的翻版”，“八大投”核心在一个“大”字上，通过做大企业资产规模，降低资产负债率，从而放大其信贷融资能力。这位业内人士据此认为，“‘八大投’其实也是有风险的。”

　　对于这一担忧，重庆市在“八大投”成立初期就建立了风险防范意识。重庆市市长黄奇帆曾为“八大投”确立了三条“保命”原则。即“三个平衡”：一是资产和负债的平衡，任何时候“八大投”资产负债率不能超过60%；二是现金流平衡；三是投入和产出平衡。此外，据崔坚告诉记者，“八大投”还要始终遵循“三不”的“铁律”，即：财政不为“八大投”担保，“八大投”之间互不担保，“八大投”内部的专项资金互不交叉、专资专用。

　　重庆模式关键词

　　314总体部署：胡锦涛总书记在2007年3月份两会期间，参加重庆代表团讨论的时候，提出的重庆新阶段发展总体部署。就是重庆新阶段发展的“314总体部署”。314概括起来就是：明确了三大定位——努力把重庆加快建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹发展的直辖市；提出了一大目标——在西部地区率先实现全面建设小康社会目标；交办了四大任务——加大以工促农、以城带乡力度，扎实推进社会主义新农村建设；切实转变经济增长方式，加快老工业基地调整改革步伐；着力解决好民生问题，积极构建社会主义和谐社会；全面加强城市建设，提高城市管理水平。

　　打黑除恶：从2008年7月开始，重庆开始了一轮强劲的“打黑除恶”行动。到目前，共立案侦办黑恶团伙371个，抓获5469人，法院判决黑恶团伙200个。