财税改革新思维

　　文/ 文宗瑜

　　在某种意义上，“包容性增长”是中国改革及发展旅途中的一个大转型与大转折。与此相适应，财税体制也要通过深化改革而转型。在深化财税体制改革问题上，存在着是否触及甚至触动分税制的大改、中改、小改的不同主张；从目前条件及制约因素而言，中改的主张具有可行性。但是，继续完善分税制的中改革，也不再是继续简单沿袭到目前为止的分税制路径，而应该通过财税改革思维转变与财税改革思维创新，推动分税制的作用与功能发生转变，这将深刻影响企业的生长环境。

　　大改、中改、小改之辩

　　始自于1994年的分税制改革，建立起了以分税制为基础的分级财政体制框架，分税制的最大贡献是理顺了中央政府与地方政府、政府与企业这两个关系，找到了中国建立社会主义市场经济体制的突破口。但是，分税制改革后期的集权思维及若干集权措施，导致财权重心不断上移、事权重心不断下移，形成了目前基层财政困难及土地财政的格局。围绕是否要触及甚至触动分税制，如何深化财税体制改革，可分为大改、中改与小改三种思路。

　　深化财税体制改革的“大改革思路”，要求触及甚至触动分税制。无论是触及分税制，还是触动分税制，都强调对分税制动大手术，从根本上解决财权事权不对称的问题。如果不触及或不触动分税制，仅仅是对以分税制为基础的分级财政体制框架修修补补，不仅不能消除财政风险，而且可能会诱发大的社会动荡。就财税大改革思路的具体主张而言：一是要根本改革财政转移支付制度，并取消税收返还。政府间财政转移支付是分税制的主要内容，从1994年分税制改革以来，政府间财政转移支付使地方财政对中央财政的依赖性越来越强，到2009年，地方财政本级收入占地方本级财政支出的比重不到58%，其余大部分为转移支付资金。政府间财政转移支付的逐年加大，不仅降低了效率，而且加大了“寻租”。因此要通过根本性改革大幅降低转移支付，同时直接取消税收返还。二是要把大部分税收管理权向区县政府下放，允许支持地方财政体制多元化。

　　“中改革思路”是继续坚持并逐步完善分税制，有针对性地解决分税制运行中的问题。在事权明确的基础上，以充足的财力保证地方履行职责，实现地方政府的财权、财力和事权的匹配，以减少地方政府的短视行为，给予他们一定的积极性进行中期及长期的发展规划。一方面，在中央进行扁平化行政级次改革的同时，进一步深化税制改革，建立地方税收体系。重新划分中央、地方税种，将一些税源分散的税种下放到地方，可以下放到省以下级次，特批一些地方政府征收具有地方特色的税。另一方面，继续推进并完善转移支付制度，考虑地方政府的事权范围，根据地区间的财力差距，按照基本公共服务均等化要求，由中央加大对地方的转移支付，缩小财政差距。

　　深化财税体制改革的“小改革思路”强调继续保持财政收入高增长及进一步集权。改革成果来之不易，不能止于中间而前功尽弃。一方面，中国的发展问题不仅是局部问题，更是全局问题，需要统筹规划。另一方面，随着各种制度逐步健全和完善，政府特别是中央政府的刚性支出不断增加。要保证支出，现行分税制体制需要坚持并加强，同时要进一步上收财权，增强中央财力，集中力量办大事。针对地方财权事权不匹配问题，可以通过以下方式解决：一是调整事权范围，配合行政层级改革，将一部分事权上划到省一级或中央一级；二是加大对地方的转移支付，通过中央集中分配资金，满足公共服务均等化需要，同时提高财政资金使用的效率；三是适当增开新的地方税或提高税率水平，以开源满足支出需要。

　　弃集权，举创新

　　就深化财政体制改革的大中小三种改革思路而言，进一步完善分税制的中改革思路更可行，也更容易被中央和国务院所接受。但是，选择完善分税制的中改革思路，必须要改变分税制改革后期的集权思路，实现财税改革思维的转变与创新。改革开放初期，中央给地方充分放权，支持地方先改先试，曾一度出现地方政府“各自为政”、“各自为主”的态势，1994年启动的分税制改革程度不同地渗透了中央重新收权甚至集权的想法。在某种意义上，分税制改革后期已经累积了十分大的中央集权惯性。完善分税制的中改革不能再沿袭到目前为止的分税制惯性，要修正或终止现有的分税制改革路径，重新定位分税制的作用，转变分税制的功能。

　　“三个风险防范与控制”的改革思维转变。支持经济高增长与通过财政收入高增长而集中财力办大事，已经成为固化了的财税思维。就集中财力办大事的思维而言，中央财政是沿着“中国特色的国情应该让中央政府支配绝大多数财力办大事”的思维掌控着分税制改革的，地方财政是沿着“举全力增加财政收入使地方政府有更多话语权并为地方发展办大事”的思维驱动着分税制改革的。可以说，这种财税思维正在导致分税制改革路径偏离方向与目标。在中国经济连续多年持续高增长及财政收入在GDP中占比很大的条件下，财税改革思维应转到风险防范与控制上。

　　着眼于财政风险防范与控制的改革思维转变。长期以来，财政风险是学者及官员研究和关注的盲点。财政风险无处不在，在中央集权和国家信用的保证下，财政风险正以一种相对隐性的形式慢慢累积。其一，财政收入本身受经济发展的影响，经济的波动会给财政带来风险。其二，社会主义市场经济体制下，政府不仅是市场的守夜人，而且是经济活动的参与者，特别是各级地方政府，往往主导本地的经济发展。在有限的收入范围内，政府的活动半径越大，可能引发的财政风险就越大。其三，为了完成年度递增的财政收入，基层地方政府财政空转现象屡禁不止，甚至愈演愈烈，空转的结果是基层政府有收入无财力，资金缺口越来越大，财政风险激增，履行事权的能力大打折扣。其四，为了更好地搞经济建设，地方政府组建了许多地方融资平台，如设立路桥公司、信托公司，通过这些融资平台以法人名义进行发债(公司债、项目债等)或贷款，有的地方政府甚至有上千家地方融资平台。据中金公司报告披露，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额约为7.2万亿元。同时，这些融资平台大规模地向银行贷款，大部分依靠土地出让收入来归还利息。土地调控引发土地出让金下降，平台资金链收紧，地方政府作为担保主体很难独善其身。在中央集权体制下，当地方政府无法化解财政困难时，一般由中央政府进行兜底。因此，财政风险不仅在地方政府层面聚集，而且慢慢地向中央财政转移。因此，政府在设计财税改革时应充分考虑财政风险危害，配合正在试点的乡财县管和省直管县试点，进一步完善分税制度，特别是省及省以下政府的分税制度，给予地方政府稳定的收入来履行事权。

　　着眼于金融风险防范与控制的改革思维转变。市场经济体制下，金融体系发挥着举足轻重的作用，财税改革也必须关注并防范逐步开放下的金融风险。在财政资金支持下，四大国有商业银行经过资产剥离、补充资本金，最终成功上市，实现了资产数量和质量的飞跃，这些都为银行业上市后的骄人业绩创造了条件。但是，必须看到我国国有商业银行本身的体制问题并没有完全解决，上市后的管理水平也未实现大幅提升，其防范金融风险的能力依然较弱。而且在特有国情下，商业银行的信贷结构较单一。数据显示，全国19家主要银行的5000万元以上的大客户贷款占贷款总额比例约60%，而部分银行甚至对单一客户的贷款超过了银行资本金余额的10%，这些客户集中于房地产企业、国企和各级政府的融资平台，如此大规模的放贷和集中授信将给银行业带来高风险隐患。同时，在金融危机的背景下，为了救助实体经济，央行大量增加货币投放，商业银行也进行大规模放贷，国内流动性泛滥，近期央行收紧银根，多次提高存款准备金率，商业银行的可支配资金大幅减少，其面临的流动性风险增大。在我国，财政是金融风险甚至是金融危机的最后埋单人。在进行财税改革时，必须充分考虑金融风险因素，尽可能实现预防和控制目标。

　　着眼于社会动荡风险防范与控制的改革思维转变。改革开放除了让少部分人先富起来，还同时实现了“国富”。“国富”主要表现为政府有钱，无论中央政府还是地方各级政府都十分有钱。与“国富”相对应的是“民穷”，“民穷”主要表现为日渐被边缘化的工人阶级与大部分沦落为中低收入阶层的农民阶级，他们的收入水平不仅较低，而且收入的增长速度远远低于目前的物价上涨水平，这使其生活水平不升反降，生活压力日趋增加，心理普遍失衡，近些年频发的群体性事件以及少数学者对社会动荡风险的关注，使得政府层面必须正视这个问题。不难发现，社会矛盾的累积正是由长期片面追求经济发展而忽视社会公平所致。因此，此轮财税改革，应以减少或化解社会矛盾为出发点，以促进公平、缩小社会贫富差距为目标。既要促进经济增长，又要努力减少企业及居民家庭的负担，甚至可以以暂时放慢经济增长速度或财政收入增长速度为代价，让公众获得更多的实惠。同时，要化解矛盾，财税改革也要立足于减少政府支出，尽可能提高政府的资金效率，以此增加可用于民生支出的资金。

　　“三个协调发展”的财税改革思维创新。面对已经固化了的财税思维，财税体制改革思路不仅要转变，而且还要创新。到目前为止，中国已经从低税国家进入到“中高税收”国家之列，从目前的态势来看，中国还要继续向“高税收国家” 行列迈进。但是，全世界所有的“中高税收”或“高税收国家”都是走“高税收高福利”的路径。中国可以继续向高税收国家之列迈进，但是，也必须同时选择 “高税收高福利”的财税路径。在某种意义上，“高税收高福利的”的本质是协调发展，财税改革要支持“三个协调发展”，消除不和谐因素，实现经济的包容性增长。

　　中国与世界协调发展的财税改革思维创新。中国的崛起不仅是一个国家的发展问题，更是涉及周边国家以及整个世界利益的重大问题，“大国崛起”的口号不单要求中国经济实力的强大，更要求中国以一个负责的大国形象屹立在世界的东方。但是，从现在的发展来看，中国的发展给世界带来了一些负面效应，要实现崛起目标，需要强大的经济实力来支撑，经济急速发展的背后是强大的资源的支撑，也同时以牺牲环境为代价。2009年中国消耗了世界钢铁、水泥总产量的50%，能源总产量的18%，但是中国的GDP只有世界总量的8%多，外贸国际贸易只占全球的9.6%，二氧化碳和二氧化硫的排放量却居世界之首。如果中国要保持这样的发展速度，必然需要更多的能源和资源作为支撑，这不仅不利于中国的可持续发展，更影响了全世界的长期发展。现在的国际市场上，中国买什么，什么涨价，中国因此付出了巨大的代价。而且，许多发达国家已经开始了针对中国的外交和经济制裁，如征收碳关税等。因此，此轮财税改革应将促进中国和世界的协调发展作为一个立足点，有针对性地调整税种和税率，调整税收政策，以影响市场经济人的行为，使其转被动为主动地进行集约式生产，增加产品的经济附加值和技术附加值，减少出口产品的含碳量。

　　东中西部协调发展的财税改革思维创新。尽管发展不可能是一个同步的过程，但是少数人及少数地区的先富应该是一个暂时现象，如果没有大多数人民和大多数地区的跟进发展，这样的发展是不可能持续的。中国东中西部的经济发展水平存在较大差距，并且这一差距在改革开放以后越来越大。西部及中部自身条件不足，特别是许多西部地区自然环境恶劣是一个原因。但是，更重要的原因是国家将发展的重心放在东部，东部地区低价得到了中部和西部的资源、能源和人才的支持，还有国家的各类政策支持。东部地区今天的成就和辉煌是以西部和中部长期以来的缓慢发展为代价的。从条件上看，很多西部和中部地区缺乏的不是资源而是资本，许多东部资本在投资获得资源后，并没有将收益留在当地建设当地，而是将资本抽回到东部，留给中西部地区的是被粗放开采后的生态问题和贫穷问题。2000年国家开始的西部大开发战略，2004～2005年开始的中部崛起战略，是政府主导下的缩小地区差异的行动，是缓和民族矛盾、减少地区差异的重要一步。此轮财税改革应该继续延续国家的政策导向，给予西部和中部公平的竞争环境，或是优先发展的机会，如扩大资源税范围、开征环境税，加大转移支付力度等。

　　城市与农村协调发展的财税改革思维创新。城乡差距不仅仅是收入的差距，更大的是公共服务水平、基础设施水平的差距。回顾历史，中国的城市发展是以牺牲乡村发展为代价的，从最早的剪刀差到目前依然存在的农村资本流出，城市和乡村的差距在惯性拉大。目前推进的城市化进程旨在缩小城乡差距，但是改革是在没有规划尤其没有城乡一体化规划的条件下推进的。

　　在某种意义上，工业化与城市化进程的加速，不仅拉大了城乡差别及进一步固化了城乡二元社会结构，而且导致了资源浪费及加剧了贫富对立矛盾。可持续性发展要求城乡之间实现功能互补、结构互补，是一种互惠互利的发展。而要实现这种发展，财税政策的作用不可忽视。由于城乡差距已经无法通过经济体自发的方式来解决，却可以通过积极的财税政策引导资本流向农村及偏远落后地区，带动这些地区的经济起步，同时财税政策特别是差别税收政策，应加大对乡村地区的经济扶持，通过转移支付政策力度的加大，有针对性地扶持农村的经济发展。

　　向升级转型和中小企业倾斜

　　支持包容性增长的财税改革必须进行思维转变和创新。但是，只有把这种思维转变与创新落实到具体对策上，才能产生财税体制改革深化的效应。支持包容性增长的对策有如下若干。

　　适当下放税权，全力支持区县培养新的税收增长点。分税制改革确立了相对集权的税收制度，地方政府特别是基层县乡政府的税权较少。中央集权的税收制度有利于转型时期的制度稳定，并能有效防止地区间的恶性无序竞争。但是，相对集中的税权和逐年下放的事权使得地方财政越来越吃紧，一些县乡甚至出现了“无财行政”的尴尬局面，以至于地方政府只能以“费”代税，这在一定程度上助长了地方政府的土地财政，从而使“赶农民上楼”的问题愈演愈烈。分税制的基本条件就是各级政府事权和财权的一致，地方政府作为独立的一级行政机关，应该享有与事权相匹配的财权，因此，应将部分税权下放到地方政府，允许其开征具有地方特色的地方税，并在条件成熟时，允许其拥有这些税的立法权和使用权。这种权利应该更多地赋予县乡一级政府，从而减少中间环节，提高税收征收和使用效率，与此同时，应通过预算和决算来监督地方税权的行使状况，帮助其更好地履行职责。

　　逐步取消出口退税政策，支持以技术进步及创新参与国际市场竞争。出口退税政策是为了提高中国产品的竞争力，减少出口企业的成本，提高企业在国际市场的竞争力。但中国出口的产品大多结构单一、经济附加值低，属于高污染和高耗能产品，中国因此付出了巨大的成本。同时，巨额的外汇储备并没有给中国带来同比的效益，反而成为政府的负担。同时，在发达国家的合谋下，中国的外汇无法购买到经济发展急需的设备、技术等，而只能投资于国外政府的国债、外汇等，中国人民以血汗和环境为代价换回一堆不断贬值的债券，出口退税是这种现象的推动因素之一。逐步取消出口退税政策，并不是指完全取消出口退税，而是指国家应该进行政策调整，对于拥有自主产权、核心技术及高经济附加值的产品应加大出口退税力度，相反，对于那些“两高”产品，国家必须取消其出口退税，并取消一切相关补贴，以鼓励并敦促这些行业或企业进行转型。

　　实行某些领域的若干类商品进口的零关税或进口退税政策。要改善日益严重的收入差距问题和资源环境问题，政府应该对某些领域的若干类商品继续实施进口的零关税或进口退税政策，并适时加大实施力度。此项政策的推出主要出于以下几点考虑：第一，通过这一做法可以进口含碳量高、技术替代性较强的产品，满足消费者对产品的需求，并为国内产业升级腾出空间。第二，实施此政策可以避免因高关税而导致的部分产品国内国际价格悬殊的问题，从而提高国内消费者的购买能力和消费水平，使其享受国际分工中比较优势带来的好处，实现人民幸福指数的提升。第三，以零关税和进口退税作为筹码，还可以为中国在国际谈判中提供更大的回旋余地，为中国的产品出口创造良好的外部环境。

　　出台鼓励中小企业落实员工收入倍增计划的减税或退税措施。据统计，我国中小企业解决了75%以上的城乡就业和90%以上的新增就业， 由于中小企业大多属于非国有性质的企业，企业的生存平均周期较短，企业平均工资普遍低于社会平均水平，中小企业用较低的成本最大程度地吸纳了社会剩余劳动力，成为经济增长和社会稳定的重要贡献者。但是，长期的低收入限制了人民的购买能力，不利于发挥消费对经济的拉动作用。且经济发展使人们更加关注其给人民带来的实际好处，收入问题就成为大家关注的焦点。中小企业由于天生的资源获取劣势和政策劣势以及外界的严酷竞争，更趋向于压低员工工资，特别是许多中小企业本身处于制造行业范畴，利润率水平较低，其工资水平因此低于社会平均水平。要提高员工工资，国家必须以中小企业为对象，鼓励其落实员工收入倍增计划，这种鼓励不仅要在政策上进行宣传，更应通过财税政策工具予以保证，如对于那些达到或超过本地平均工资水平的中小企业进行补贴或税收返还，这既能为企业减轻负担，又能使得员工收入倍增计划得以持久落实。

　　(作者系财政部财政科学研究所博士生导师)