国家信息中心宏观政策动向课题组

　　2011年，我国房地产市场的调控政策会以保持连续性为主，尤其是房价还没有出现大幅下滑的情况下，政府没有理由放松当前的政策。由于很多政策具有一定的时滞性，政府也会谨慎出台新的更严厉的政策，以防止出现政策的叠加效应，但是不排除如果房价出现反弹，会出台更严厉的政策措施的可能。只要政策方向不出现逆转，2011年房地产价格整体震荡向下的概率较大。

　　多因素制约房价上行空间

　　楼市“软着陆”效果仍需巩固

　　我国房地产市场在经历全球金融危机影响的快速调整期后，2009年二季度开始快速升温，直到2010年第一季度一直保持供销两旺、价格快速上升的态势，房地产泡沫成分越来越严重，已严重影响经济和社会稳定。以至于2010年上半年中央密集出台调控措施，抑制房地产价格上升的势头，使过热的房地产市场有所降温。

　　“史上最严厉”调控收效几何

　　1.房地产开发投资依然保持高位

　　2010年1-11月，房地产开发企业累计完成开发投资42697.33亿元，同比增长36.5%。其中完成住宅投资30021.63亿元，同比增长34.2%。分地区看，东部地区的同比增速高出全国同比增速1.3个百分点，中部地区低于全国3.4个百分点，西部地区与全国增速基本持平。全国除了西藏是唯一的负增长外，其他各省都保持在2位数以上的增幅，其中同比增速最快的是福建，为66.2%，其后为海南64%、宁夏56.4%；住宅投资同比增速最快的是北京，高达84.4%，其后为海南61%、广西53.8%。

　　2.商品房销售增速总体呈降温状态

　　2010年1-11月全国商品房销售面积达82541.27万平方米，同比增长9.8%，虽然相对1-10月上升了0.7个百分点，但是仍然保持在10%以下，而1-6月之前一直是两位数以上增速。而住宅销售面积达74056.52万平方米，同比增速7.4%，而1-6月都保持在两位数以上的增速。商品房销售额1-11月达到42277.89亿元，同比增长17.50%，而1-6月同比都在25%以上，1-11月商品住宅的销售额35679.48亿元，同比增长12.80%，而1-6月同比都在20%以上。从分地区看，1-11月销售面积增速最快的前三位依次是海南70.1%、河北64.9%、吉林39%，而销售面积出现大幅下跌的前三位依次是西藏-71.3%、上海-41.5%、北京-31.1%。销售额同比增幅位列全国前三位的分别是海南135.6%、河北79.9%、青海67.9%，而居全国后三位的依次是西藏-64.8%、上海-41.5%、北京-31.1%。在销售面积和销售额增长上都呈现出中部地区增长最快，其次是西部地区和全国平均水平，而东部地区增长最慢。

　　3.房地产销售价格指数逐月降低

　　2010年，房地产销售价格指数前4个月逐渐递增，从5月份开始逐月下降，到11月份已经从4月份113.80下降到11月份的108.30。住宅销售价格指数也呈现出相同的走势，住宅销售价格指数从4月份的115.40逐月下降到11月的109.30。二手房和二手住宅的销售价格也呈现出相似的走势，二手房销售价格指数从4月109.9的高点后逐月下降到11月的105.60，二手住宅销售价格指数从4月的110.50逐月下降到11月份的105.60。

　　4.房地产商资金压力加大

　　2010年1-11月房地产商开发资金来源63219.86亿元，同比增长 31.20%，基本是从2月份以来增速逐月降低。在1-11月开发资金中国内贷款11245.08亿元，同比增长25%，增幅逐月放缓；自筹资金23806.23亿元，增长49.6%，同比增速波动幅度不大。外资655.83亿元，同比增长59%，而且同比逐月快速增加。其他资金27512.71亿元，增长20.4%，而在年初的2月份这一同比高达111.9%，而其他资金中主要包括定金、预收款和个人按揭贷款，反映出销售放缓下这部分资金一直呈现逐月下降趋势。显示信贷收紧和销售放缓后开发商资金压力加大。

　　行政性调控显威

　　法律手段较为薄弱

　　2010年以来中央的房地产调控，从年初的“国十一条”，到4月的“新国十条”，再到9月的“新国五条”，一系列政策措施的出台，密集程度和严厉程度都可以称为史上之最，凸显政府对房地产市场调控的决心。

　　1.房地产调控手段多样、密集、严厉

　　本轮房地产调控使用了行政、经济和法律的多种手段，但由于行政手段最直接，短期效果最明显，所以本轮行政性手段还是占主体，如2套房首付的规定，3套房贷款的禁止等；经济手段作用虽大，但往往具有一定的时滞，如存款准备金率上调、个人住房贷款利率上调、土地增值税预征率提高等；法律性手段在本轮调控中显得较为薄弱。本轮调控手段也以密集著称，一季度每月都有3-4项措施出台，4月份调控政策更加密集，其中4月中旬几乎每天都有相关通知和政策出台。随后随着房地产市场温度下降，政策出台放缓，但是随着9月份房价环比出现上升，9、11月份又密集出台相关政策。调控手段的严厉包括：从房地产供给的源头上打击房地产商囤地行为，从流动性资金管理、住房实名制以及第2第3套房的贷款政策上严厉打击投机性需求。但是这些调控手段由于过于密集，可能存在一定程度的叠加效应，而且在操作中存在争议和疑问，也给执行造成一定的困难。

　　2.房地产调控决策机制更趋协调

　　在年初的时候房地产调控措施虽然较多，但由于各部门协调力度不大，房价攀升的趋势没有得到抑制。从4月开始，中央加大各部门之间协调和调控力度，财政部、发改委、银监会、住建部、税务总局等一致行动，纷纷出台相关政策和通知，并建立了各部委之间的协调沟通机制，对遏制“捂盘惜售、囤积房源”等行为，对二套房以及多套房的认定等都发挥了积极作用。甚至连国资委也对旗下企业经营房地产做出整顿。11月份面对房价再次具有上涨压力情况下，住房城乡建设部、财政部、人民银行、银监会联合印发《关于规范住房公积金个人住房贷款政策对规范住房公积金个人住房贷款政策有关问题的通知》，对公积金管理相关政策采取统一行动。虽然中央各部门政策在不断协调，但是中央和地方之间政策的协调性还需加强。

　　3.房地产调控政策初见成效

　　随着对房地产市场调控力度不断加大，调控效果日益显现，全国70个大中城市房屋销售价格在今年4月份同比涨幅达到12.8%的高位后，随着调控政策日趋严厉，同比涨幅呈逐月下滑的趋势，10月份回落至8.6%，11月份又回落至7.7%。而从环比上看，全国70个大中城市房屋销售价格环比指数在6月份出现拐点，环比下降0.1%，7、8月份连续稳定在6月份水平，虽然9月份重拾升势，环比上升0.5%，但是10月和11月环比增速放缓，分别为0.2%和0.3%。应该说抑制房价过快上升的目标已经达到，但要使过高的房价有所回落，必须进一步把中央对房地产市场的调控政策落到实处，防止房价出现反弹。

　　调控政策取向将保持连续性

　　回顾去年，在经历7、8月份房价环比持平后，9月份的价格反弹已引起中央的高度关注，并在国庆节前出台了进一步调控的严厉措施，住房和城乡建设部部长姜伟新表示，调控政策必须坚定不移地贯彻，因为调控一旦放松，房价会强力反弹，调控政策毁于一旦，政府也会失信于民。李克强副总理也在8天内两次强调：要继续落实房地产调控政策，坚决抑制投机炒作行为，彰显了政府调控决心的坚定，也给社会释放出重要信号：本轮房地产调控不会半途而废，这也是社会各界对本轮房地产调控政策力度和可持续性担忧的最高层、最权威的回应。

　　房地产投资将继续保持稳步增长趋势

　　虽然房地产市场在2010年遭到国家严厉的宏观调控，但是，由于房地产市场需求的依然旺盛和房地产市场仍具有的较大利润空间，可以预计2011年房地产市场投资仍然会保持稳步增长趋势。虽然2009年房地产开发企业土地购置面积为31906万平方米，同比下降了8.9%，但是2010年1-8月全国地产开发企业完成土地购置面积25691万平方米，同比增长37.9%。而国土资源部对闲置土地的清理也会促使开发商加快对前期土地的开发速度。虽然在严厉的宏观调控下，一部分中小企业的开发资金会受到影响，同时，随着去年10月20日央行开始加息，我国可能步入加息周期，对今年的房地产开发投资都会形成一定的负面影响，但是保障性住房投资的加大能有效弥补这部分投资的下降，中央已经计划今年投资保障性住房1000万套，而2010年只有580万套。预计2011年房地产开发投资将会保持在20%以上。

　　房地产价格震荡下行概率较大

　　除了政策对房价上涨的坚决遏制外，从供需关系看房价也不具备大幅向上的可能。2009年下半年房地产投资增长26.2%，新开工面积增加6.75亿平方米，同比增长53.0%，而2010年上半年房地产开发投资同比增长38.1%，房屋新开工面积8.05亿平方米，同比增长67.9%。这一时期的投资和新开工面积都对2011年形成较强的供给。而在需求方面，由于对2套房及以上的信贷控制还非常严格，能够继续有效遏制非自住需求，同时，2010年保障性住房大规模建设，全年开工建筑面积将达1.68亿平方米，将分流商品房市场的一部分刚性需求。中央对保障性住房的大量建造也大大降低市场对房价上涨的预期。因此，只要政策方向不出现逆转，2011年房地产价格整体震荡向下的概率较大。

　　房地产市场结构更趋合理

　　2010年1月的“国十一条”明确将加大对保障性安居工程建设的支持力度，力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。2010年4月份的“新国十条” 要求地方政府建立考核问责机制，明确住房保障工作实行省级人民政府负总责、城市人民政府抓落实的工作责任制；明确要求各地要确定保障性住房建设数量和比例，保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应，要大幅度增加公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房供应；要确保2010年完成建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务。这些将形成对2011年房地产市场强有力的供给，并使房地产市场结构更趋合理。

　　着眼长远 房地产调控应构建长效机制

　　我国房地产宏观调控应该转向长效机制的建设，主要依靠税收、信贷等经济和法律的手段，使房地产调控成为一种机制化，尽量避免行政手段对房地产市场短期造成过强的冲击。对于我国的房地产市场，提出以下对策建议：

　　1.加大有效供给

　　一切市场的根本问题不外乎供给与需求的平衡问题，房地产市场也不例外，要想有效抑制过快增长的房价，必须积极增加有效住房供给，要充分考虑普通居民的生活成本和居住成本，重点保证中低价位、中小套型普通商品住房和限价商品住房、公共租赁住房、经济适用住房、廉租住房的供给，严格执行“新国十条”关于保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%并优先保证供应的规定。根据住房供求和房价运行情况，科学合理地调节房地产用地供应量，把土地供应作为对房地产市场调控的重要手段。对于住房供应紧张、房价偏高、上涨偏快的城市，要适度增加住房建设用地供应总量，并积极探索一线城市城乡结合部集体土地的供给机制。

　　2.继续遏制投机性需求

　　投机性需求是扰乱整个房地产市场的主要因素，遏制住这股需求对整个房地产市场健康平稳发展至关重要。2011年应该继续坚定不移地遏制投机性需求，具体包括银监会要继续从资金上遏制投机性需求的住房信贷，继续采取差别化利率，如有需要，差别化程度可以更高，住建部要严格执行实名制购房的规定，对商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区应一律禁止三套房房贷。

　　3.加快保障性住房建设

　　住房的两个属性(基本消费品、投资品)决定了世界任何一个国家都不是将其完全推向市场的，住房制度比较成功的国家经验证明，只有将保障性住房建设和商品房建设发展并重的二元结构，才能保证房地产市场平稳、健康发展。实际上，我国启动住房改革的时候，中央对于房地产这两个不同属性是有清晰界定的。作为我国房改的核心文件，1998年的《国务院关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》中明确指出，在取消福利分房制度的同时，还要建立相应的住房供应体系，就是按不同收入标准分别由市场化方式、政府补贴的方式和政府保障的方式分别解决住房问题，并且在取消福利分房的过渡期间用经济适用住房的砖价补贴和房价高于四倍工资时的工资补贴方式实行双轨制。同时用廉租房等方式对低收入和住房困难家庭给以保障。但是，由于住房保障建设一直没有建立相应的地方考核机制，地方政府积极性不高，使得保障性住房体系建设严重不足，商品性住房体系过度发达，本该由各级政府承担的责任基本被推向了市场。从过去几年情况看，全国保障性住房投资任务完成率通常只有1/3，经济适用房开工面积仅占商品房的5%，而保障性住房面积仅占商品房的16%。

　　很显然，中央已经将保障性住房作为房地产调控的重点，并纳入地方政府问责范围。整个“十二五”期间，以至将来更长时间，保障性住房建设应该与商品房建设并重，才能满足我国广大群众住有所居的目标。

　　4.尽快推出房产税

　　房产税作为一种财产税，它的收取能够有效增加住房的持有成本，减少住房投资者投资的收益所得。在亚洲国家的一些大城市房地产税占地方财政收入的比重一般在23%-54%之间，而我国目前占比还只有3%左右。因此，2010年5月底，国务院在批转发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中明确提出要“逐步推进房产税改革”，“新国十条”也提到要“发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用”，一切都表明房地产税的征收条件已经成熟。开征房地产税，将明显增加投机房地产的成本，有利于抑制房地产投机。

　　5.建设房地产信息系统

　　我国的房地产市场由于起步较晚，很多房地产市场的基础建设还很不健全，尤其是房地产信息系统建设的缓慢，导致各部门在监管时缺乏统一协调的基础。而房地产信息系统的建设也有利于房地产调控长效机制的建立。

　　在房地产信息系统建设方面，首先要建立房地产公共信息服务子系统。对房地产政策法规、行业信息及时披露，有效减少权力寻租行为，增强房地产市场各方信息的对称性。其次，建立和完善房地产中介机构的信息子系统，严厉打击非法房地产中介欺骗消费者的经纪行为。再次，建立和完善商品房的质量信息子系统，加强购房者对住宅质量的了解。第四，建立和完善企业信用信息子系统，对企业的信用进行监督，便于各部门和公众进行查询。第五，建立和完善个人信息子系统，改变目前“二套房”难以认定的弊端，降低二套房认定的成本和复杂性。同时，将政府各部门及银行的信息互联、资源共享，使得房地产领域的违法违规者无处藏身。

　　6.加快制定《住房保障法》

　　任何一个市场的健康规范发展都离不开健康规范的法制体系作支撑。我国房地产市场发展虽然已经有十几年的历史，但在法制建设方面却严重滞后。现有的一些规章制度大都属于行政法规或部门规章文件，层次较低。为了改变这种不利局面，我们必须加快房地产法制建设，全面推进相关行政执法和司法配套建设，当务之急就是加快制定《住房保障法》。

　　课题负责人：范剑平

　　执笔：邹士年