智库介绍"十二五"规划建议形成全过程

　　五中全会之前的20个月，是“十二五”规划建议形成的时间，也正是为国献策的专家团体最为繁忙的20个月

　　财经国家周刊报道 在十七届五中全会召开的4天里，肖金成密切关注着大会的消息。他正在给4个地方城市做“十二五”的总体战略研究，“地方的‘十二五’规划肯定要以中央在这次会议上定的调子作指导。”

　　在此之前，他任副所长的国家发改委国土开发与地区经济研究所承担了发改委委托的《区域协调发展思路研究》的专项课题，并已于2009年下半年完成。这个题目几乎是他们所的“必修课”，他也曾承担“十一五”的本课题，并任课题组长。

　　从2008年底到2010年10月的约20个月里，是国家“十二五”总体战略研究以及各专项规划研究密集征求专家意见的阶段，为的是在五中全会前形成《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称“建议”)。

　　清华大学公共管理学院教授胡鞍钢将“十二五”规划的制定过程分为十一个步骤，而这前20个月覆盖了前面的5个步骤。

　　这段时间里，是专家逐鹿治国建议的舞台，面对国家发改委以及中央财办开出的若干课题，国家规划制定部门与专家们之间展开了“一对多”和“多对一”的建言演练。

　　数千专家参与

　　持续关注着五中全会的还有国家行政学院的王小广研究员，他在去年就递交了“关于十二五规划总体战略研究”的课题，指出的方向正是“应以转变经济增长方式为‘十二五’主线”。

　　王小广在2008年就形成了以转变经济增长方式为主题的研究报告，他从国家整个大的发展战略模式切入，当时针对的背景就是“十二五”规划，这份3万多字的报告，由财政部资助，王小广主笔。在国家发改委征求“十二五”总体战略时，这个课题自然就成为了王小广的递交课题。

　　同时，对于“十二五”最为提纲挈领的总体战略研究这个大题目，国家发改委采取了委托多家研究的方式。共委托了国家信息中心、国家发展和改革委员会宏观经济研究院、国家行政学院、清华大学国情研究中心四家进行独立研究，2009年9~10月提交报告。

　　在课题研究和递交的整个过程中，王小广去发改委汇报大概有4、5次，并参加发改委的体制改革司的座谈会，最终递交稿在专家和发改委之间的反复来回后定稿。

　　王小广从原来国家发改委经济研究所经济运行与发展研究室主任，到现在的国家行政学院决策咨询部的处长，一直行走在国家智囊专家的第一线，他所做的这个战略课题前后，也横跨了这两个单位。

　　“在发改委委托课题的这个阶段，选题大约有数百个之多，参与专家数千人、研究人员达上万人，形成几百万字的研究报告。” 胡鞍钢说。

　　对这一系列课题，发改委在2009年10月份向国务院进行了第一次汇报，随后产生了一个修改意见，在12月时又集中布置了一次研究课题。

　　“这次是带有某种重点专题深入研究，国家行政学院当时又做了3个。”王小广说。

　　在这3个课题当中，同样是每个题目都分给几家研究机构做，他参与了其中“十二五改革思路”的课题研究，此课题是在国家发改委体制改革司的统筹主导下进行的。

　　这属于国家“花钱”购买“公共决策知识”，胡鞍钢介绍说。在这20个月里所进行的，是对国家权威专家思想的集中演练，也是各项课题的大展示。

　　以“十一五”期间国家区域协调发展的课题为例，国家发改委拨付6万元经费，发改委宏观院给予6万，国土所也拿出6万，以这18万元为基础，发改委宏观院拨付约10万元的调研费，整个课题的总体费用约在30万元。到“十二五”，国土所承担的这同一个课题经费进行了压缩，总额为不到20万元。

　　“十二五”区域协调发展课题的课题组共由十人组成，最后形成的是一份242页的课题报告。

　　“多对一”和“一对多”

　　在整个“十二五”规划制定过程中，汪玉凯算是最为忙碌的专家之一。从2008年年末开始，他陆续接到了来到中央和国家不同部门关于“十二五”的多个委托课题，对于他这样的专家而言，属于典型“一位专家对多个课题”，在“十二五”建言过程中，这样的情况也不在少数。

　　他现在仍然密切关注着“十二五”的各项进展。他对《财经国家周刊》记者说，学院(国家行政学院)的领导10月18日就开完会回来，随后就会召开一个“十二五”规划行政体制改革趋势的会议，他说这个会肯定要在五中全会闭幕后才能开。

　　这个会议是他所承担的课题的后续修编工作的一部分，也是“十二五”规划从“建议”到“纲要”的开端。作为国家行政学院教授，也是中国行政体制研究会秘书长，他主笔了国家发改委在2008年末、2009年初委托给国家行政学院的“十二五行政体制”的战略课题。

　　就在最近，他应国家发改委之约，给对方发去了这个课题的2万字的压缩稿，而完整的研究稿件在去年10月就已经完成。在那个时候集中上交的前文所述的一系列课题，都被汪玉凯称为“发改委的一批课题”。

　　这是汪玉凯所承担的“十二五”的第一个课题，“我是这个课题组的副组长。”他说。

　　在“十二五”规划这个复杂的研究体系里，最初由国家发改委规划司进行实施层面的总规划。“与此同时，专业的政府职能部门，做细致的调研，布置很多课题，借助各方面力量，每个单位调研之后拿出方案，把很多事务分成很多课题，再组织很多专家深入调研。”汪玉凯介绍说。

　　同一个课题也同时委托给了几个智库机构进行研究，比如行政体制改革课题，除去国家行政学院之外，就还有清华大学也在进行研究，这就形成了“十二五”课题的委托的“多机构对同一课题”的格局。

　　“就我这个行政体制改革报告，递交给发改委，能吸收多少，这很难说，在发改委委托的课题之后，中央还可能再布置一些题目，让好几个机构一起来做，我们学院后来又参与了两个课题，这是由中央财经领导小组办公室(以下简称“中财办”)层面进行委托，这两个课题研究也于2009年9月份完稿。”汪玉凯说。

　　在“一对多”的格局下，汪玉凯在国家行政学院和中国行政体制研究会的两个职务之外，还是国家信息化委员会的委员，作为全国50个具有此身份的专家之一，他负责为“十二五”信息化建设提出思路，尔后进行专家汇总，再报给中财办。“这是发改委课题之后的事，我是参与讨论，成稿不是我，我是多个专家之一，最后的文稿由秘书班子来整理。”他说。

　　而在“多家机构对同一课题”的“多对一”框架之下，“十二五”信息化建设的课题，又同时由工信部直接负责参与研究。

　　“‘十二五’的规划是分好多个层次的，既有官方的，依靠各个部委，发改委来牵头，同时也委托智力资源，研究过程是高度的集体智慧的结晶，最后到中财办和国办这个层次，当然与此同时，也有最高层的政治局常委的调研。”汪玉凯介绍说。

　　“招标制”与“布置性”

　　2010年1月19日，中国政府将数百个课题面向全球公开招标，这是中国政府首度就五年发展规划联手国际机构，这为“十二五”规划研究的“招标制”做了一个最新的注脚。

　　据肖金成副所长介绍，“十二五”规划研究的委托类型主要分为三个方面，第一个方面是发改委的委托，比如发改委宏观经济研究院在“十二五”的课题中领到了10多个课题，其他各科研机构会分别领到相似的课题；第二个方面是各个部委的网上招标投标；第三个是面向社会招标。

　　年初的全球招标正是这第三个方面的再创新。

　　2008年底至2009年初，国家发改委提出了包含8大领域39个题目的“十二五”规划前期重大问题，向全社会公开招标，其中有60个单位的选题入选，胡鞍钢介绍说。

　　而从制定“十二五”规划建议的时间顺序而言，汪玉凯介绍说，首先是“招标制”阶段，2009年底，国家发改委在汇总各机构上报的课题研究后，拿出了一个总的框架然后报给中央决策层，决策层分析掌握情况之后，再进行进一步筛选，再布置给各个单位。“这个阶段就成了布置性的任务，在此阶段之前，都是招标式的。”

　　2009年底2010年初形成“十二五”规划的《基本思路》后，该内容在全国的省、部委和部以上官员中征求意见，形成最后的“建议”草案，这个“建议”形成的纲要将会在明年3月份的人代会上审议。“最终的‘纲要’要在这个‘建议’的基础之上进行微调，不会大变。”汪玉凯说。

　　“‘建议’要对‘纲要’起到指导的作用。”肖金成说。中共中央十七届五中全会已经于10月18日闭幕，会议通过了“十二五规划建议”，对专家们来说，这并不是一个终点，在国家层面的“建议”转变成“纲要”的过程中，各位专家们要做的是，继续建言献策，同时继续参与地方的“十二五”规划制订，从这个意义上说，五中全会只是这些专家的一个新起点。 (记者 张庆源)