应着手实施积极财政政策转型，逐步将主要侧重拉动投资的扩张性政策转变为着力改善民生的扩张性政策；要积极组织实施税收制度及财政体制改革，推动相关改革迈出实质性步伐；要客观分析财政超收，按照优先充实相关准备、不予追加投资支出、重点保障民生支出等分配原则，科学切分超收蛋糕

　　文/许生

　　一、上半年财政收入形势分析

　　从2010年1—5月财政收入变化趋势看，一方面，随着经济快速回升，财政收入已经基本摆脱经济危机不利影响，其快速增长态势基本确立；另一方面，财政收入增速月度之间波动幅度较大，财政收入增长的稳定性有待改善。

　　(一)财政收入快速增长

　　从月度收入同比增速看，自2008年5月开始，财政收入增速持续下降，至2009年1月，降至最低，达-17.1%，其后，转为波动上升，至2009年12月，升至最高，达56.34%，完成了一次“U”型增长过程；2010年以来，财政收入继续快速增长，各月份增速分别达到41.2%、20.4%、36.8%、34.4%、20.5%(见图1)。

　　(二)财政收入环比波动明显

　　从剔除季节性因素的环比增速看，财政收入波动幅度较大，说明月度之间财政收入入库非常不均衡，经济增长的稳定性有待增强(见图2)。

　　(三)季度财政收入增速进入新周期

　　从剔除季节性因素的季度增速看，进入2010年后，财政收入进入新一轮增长周期。受2009年第3季度后财政收入快速增长、基数较高的影响，预计2010年第3、第4季度增速会低于第1、第2季度，全年季度增速将处于“U”型轨迹的左侧，即处于下降通道，但仍会处于快速增长状态(见图3)。

　　二、全年财政收支形势预测

　　在积极财政政策的持续刺激下，今年我国经济将恢复快速增长。在国际经济环境不发生大的逆转情况下，预计今年我国经济增长将不低于10%，有望恢复到甚至略超2005年10.4%的增长水平，从而为财政收入的快速增长奠定坚实的物质基础。

　　(一)财政收支预测

　　1.财政收入预测。根据财政收入经济决定模型，并通过相关财税改革的因素调整，预测2010年全年实际完成财政收入83000亿元，比上年增长不低于20%。其中，上半年财政收入预计为43000亿元，同比增长28%左右，下半年财政收入增速将会有所减缓，预计增速仍将会保持在15%左右。

　　2.财政支出预测。从年初以来的物价走势看，全年将物价指数控制在3%以内存在较大压力，需要结合新的物价走势调高有关支出，及时增加财政转移支付以抵消物价上涨给低收入居民造成的不利影响。综合考虑新增政府公共投资支出、医疗卫生、社会保障、事业单位工资制度改革、抗震救灾、抗洪抢险和物价超预期上涨等多种因素的增支影响，预测2010年国家财政总支出86000亿元，比2009年增长13%左右。

　　3.财政赤字预测。按照年初预算支出增长11.4%测算，今年全年实际赤字为1000亿元左右；若按照预测财政支出增长13%测算，全年实际赤字规模则为3000亿元左右。

　　基于以上分析，年初10500亿元的赤字预算规模可能明显过大。过大的赤字预算有可能对财政的长期平衡产生不利影响。造成预算赤字规模过大的主要原因在于对全年收入预算的低估。

　　(二)对财政超收的预测和分析

　　根据2010年中央和地方预算草案报告，2010年中央和地方共计预算财政收入73930亿元，比2009年增长8%。按照2010年全国GDP增长10%、财政收入增长20%测算，预计今年财政收入将会迎来大幅度超收局面。在依法治税、应收尽收、严格征管的前提下，财政收入实际完成额将可能超过年初预算确定额9000亿元左右，超收幅度达12%。

　　作为年末实际完成额超过年初预算安排的收入额，财政超收并非是在既定税制结构和税率水平下，财政收入超过经济总规模所能提供的最大收入水平的多收数额。财政超收一方面与预算收入基数是否与预期经济增长水平相匹配有关，另一方面也与实际的经济增长水平有关。在设定预期经济增长水平下，预算基数越低，实际的超收可能越高；实际的经济增长水平越高，未来的超收同样可能越高。今年财政超收预计规模比较大，主要与我国日益增大的经济规模有关；但是从历史上看，12%的超收幅度并非是最高的，2007年财政超预算收入幅度曾一度达到16.4 %。

　　今年财政收入大规模超收与年初财政经济预期过于悲观有关。一方面，按照年初预算，在年度经济增长目标设定为8%的情况下，财政预算收入增长8%则属于明显低估，因为我国财政收入的经济增长弹性系数多年来一直远高于1，达到1.4，财政收入增速远高于经济增速。这主要是由我国现行税制结构和两者不同的统计价格基础(经济增速是按可比价计算，财政收入增速则是按现价计算)所决定的。另一方面，年初8%的经济增长目标也属于比较谨慎的预期。从上半年经济运行状况看，我国今年全年的经济增长有可能会远超预期，这也会带动财政收入加速增长。

　　财政超收12%主要来源于以下两个方面：一方面，超收来源于物价因素和经济增长超预期的影响。假设今年通胀率可以控制在3%，经济增长率超预期2个百分点达到10%，那么现价的经济增长则可以提高5个百分点，在财政收入经济增长弹性系数为1.4的情况下，财政可以超收7个百分点。另一方面，财政超收则来源于财政收入预算增长速度与财政收入实际增长速度(或者潜在增长速度)之间的差异。为了贯彻稳健原则，给工作留有余地，财政预算过程中并不将潜在收入增长速度直接作为预算增长速度，实际工作中通常可以按照预算增长速度低于潜在增长速度4-5个百分点来安排。这样，今年的财政收入预计实际增速20%则由预算增速8%、预算增速与潜在增速的差异4%-5%、经济增长超预期所带来的影响7% 3部分组成，财政收入超预算增长12%是可能的。由此可见，年初财政收入预算增速设定为8%是过低的，而设定为15%左右才是比较合适的。

　　三、2010年财政政策建议

　　(一)应着手实施积极财政政策转型，将主要侧重拉动投资的扩张性财政政策转变为着力改善民生的扩张性政策

　　从目前的财政经济形势看，我国积极财政政策转型的时机已经基本成熟。模型研究表明，本轮积极财政政策的刺激效应预计在今年将集中进入释放期，并且会进一步提高明年的经济增长能力。

　　从我国经济长期发展和调整经济增长动力结构的现实需要看，后危机时代的财政政策应当继续保持适当扩张性。要运用财政赤字提高公共产品供给能力，降低家庭在公共产品和准公共产品上的支出负担，提高宏观经济中的消费率和经济增长中的消费贡献率，从而促进发展方式加快转变。

　　1.应调整政策着力点，逐步将扩张性的财政政策由“保增长”取向调整为“保民生”取向。

　　后危机时期的财政政策着力点应转变为体现更多的民生性，财政赤字应更多用于普遍提高社会保障水平、降低家庭支出预期的“非建设性”领域以及旨在能够让绝大多数居民和家庭、尤其是中低收入家庭和社会中的青年人普遍受益的领域。

　　应着力调整财政赤字使用方向，大力压缩一般性建设支出，大幅度提高有利于改善民生的非建设性支出力度。要大力调整支出结构，转变赤字使用方向，适时将财政赤字大幅度调整到教育、医疗、社会保障、保障性住房建设等民生领域，集中突破一些长期制约经济社会发展的“瓶颈”问题。

　　2.应调整优化政策配置，突出财政政策调节功能。

　　后危机时期的扩张性财政政策，要根据各项政策工具发挥功能的具体特点，针对不同的政策着力点，优化配置政策组合。

　　(1)要大力调整优化政府投资领域，更加注重社会基本制度建设领域的投资支出。要大幅度提高带有基本制度安排性质的城镇居民基本住房投资和农村基础设施投资、农田水利设施投资等，增加政府供给能力，从根本上提振社会消费能力和可持续发展能力。

　　(2)要正确评价减税的政策效果，灵活使用减税政策。模型研究表明，我国减税政策无论对拉动经济增长还是对刺激社会投资，其实际政策效果已经变得非常弱小。因此，在后危机时代的扩张性财政政策组合中，建议不再将拉动经济增长作为减税政策的主要目标，而应将政策目标进一步调整到调节收入分配、促进社会公平正义上来。

　　经过模型评估，2009年减税政策对经济增长和刺激投资的边际作用非常弱小，由于即将取消的406种商品的出口退税仅占全年出口退税总额的很小一部分，所以，可以预计，此次即将实施的取消部分产品出口退税政策对经济增长的负面影响将会十分有限。

　　(二)应积极组织实施相关财税改革，推动财政体制和税收制度改革迈出实质性步伐

　　1.排除干扰，扎实推进，寻求税制改革新突破。

　　(1)以完善现行房产税为突破口，确立新一轮税制改革的政策取向。鉴于现行房产税暂行条例立法层次较低，解释权归属国务院财政主管部门，修改完善程序简便易行，且地方政府具有依法推进改革的热情与积极性，建议主管部门要破除利益纠葛，排除干扰与阻力，明确落实责任，健全完善相关征纳环节，支持改革试点，从调节社会收入分配、完善现代化税制体系、建设地方主体税种等战略性高度，依法履行职责，加快推进房产税制改革。

　　(2)短期调整与战略性布局相结合，坚定不移地推进个人所得税改革。个人所得税综合改革需要中央与地方综合统筹，改革涉及面广，需要重大创新性制度予以配套，尤其需要建立居民收入全面申报制度，既需要综合统筹、稳步推进，更需要决心与信心。因此，在对个人所得税改革进行战略性部署的基础上，有必要对现行某些纳税项目进行策略性调整，继续适当提高工资薪金所得税费用扣除标准，根据物价上涨指数实行向上浮动制度，并适当降低税率，以切实降低中低收入阶层的税收负担。

　　(3)继续改革完善增值税，推动形成普遍按照商品与服务增加值多环节征收、税负公平的商品课税制度。现行营业税阻断了增值税多环节征收、全面调节的税种优势，造成不同产业税负不公平，必须改革现行营业税，综合实施增值税“扩围降率”改革。一方面，要完善增值税转型改革后续措施，尽快全面完成增值税转型改革；另一方面，要研究扩大增值税纳税范围，实施增值税“扩围”改革。除个别行业继续保留营业税(如金融业等)外，应及早将现行营业税并入增值税纳税范围，并适当降低税率，以公平税收负担，促进服务业发展，加快产业结构升级。

　　(4)扩大资源税费综合改革试点范围，加速建立反映稀缺程度与消耗成本的资源税收制度体系。要进一步扩大资源税征收范围，将现行资源类相关收费整合并入改革后的资源税相应税目，并改革征收方式，提高资源税率，扩大资源税制改革试点地区范围，以促进资源节约，提高利用效率，引导资源节约型、环境友好型社会建设。

　　2.启动财政体制改革试点，为新一轮财政体制调整探索经验。

　　(1)试点调整中央与地方分税制财政体制，寻求财力与事权之间新的均衡。近期，在现行中央与地方收支划分体系框架内，调整企业所得税、增值税的共享比例，改革税收返还和转移支付制度，是财政体制改革的重要途径。中长期则需要结合税制调整统筹改革国家分税制度。因此，伴随着财政形势全面好转并进入新一轮快速增长周期，建议及时启动有关财税体制改革，选择有关省市或区域，积极试验有关改革方案，为在“十二五”期间全面推进财税体制改革积累经验。

　　(2)试点省以下各级政府规范化的分税制财政体制，为系统推进财税体制改革探索经验。作为上一轮财税体制改革的未竟领域，省以下分税制财政体制改革的缺位造成现行县级财政普遍困难的不利局面，影响我国县级财政可持续性发展。伴随着“省直管县”“乡财县管乡用”等省以下预算管理体制改革的逐步推开，建议选择部分改革进程较快、分配体制管理基础较好的地区，探索试点规范化的省以下分税制财政体制，为在“十二五”期间系统推进财税体制改革探索经验。

　　(三)应正确认识财政超收，科学切分超收蛋糕

　　今年的财政超收实际上已经被大规模的财政赤字所预支。从绝对规模上看，预测财政超收与当年预算赤字大体相当，规模均非常庞大。从为将来偿还赤字国债筹集资金来源看，应当将今年的财政超收更多地视为已经具有某种特定用途的资金，或者偿债资金，而不可吃光用净，不留余地。在安排使用今年超收收入过程中，建议遵循以下基本原则：

　　1.优先充实偿债基金和预算调节基金原则。财政超收应该首先且主要用于偿债准备和其他支出准备。在具体规模上建议安排超收总额的50%左右。

　　2.不安排投资支出与行政性开支原则。伴随着我国经济加快回升并且为了切实防止出现经济过热，财政超收分配过程中应切实杜绝追加投资预算，以避免对经济形成新一轮刺激；行政性开支作为政府管理成本，应该始终坚持“少投入，多产出(服务)”的效率原则，财政超收分配过程中同样不宜进行预算追加。

　　3.重点保障民生支出原则。教育、医疗、社会保障、居民基本住房保障、进城务工人员医疗失业救济、子女入学入托相关保障等民生领域，多年来苦于缺乏足够的资金投入，历史欠账较多，应该成为此次财政超收分配过程中的重点保障领域。这实际上也是相当于利用举借国债的形式对民生领域的历史欠账集中进行一次弥补，合情合理，用得其所。(作者单位：国家发改委经济研究所)