作者：姚先国

　　由于不同行政区划造成了区域利益差异，每个地方政府都从自身利益最大化来处理相互关系，有利则干、无利不干。产业布局、招商引资项目争夺往往属于“非帕累托改进”的零和博弈，争夺激烈则在所难免

　　从竞争走向联合，长三角一体化的四个“短板”

　　长三角是中国经济实力最为雄厚、发展前景最看好的区域。如何促进该地区的统一、协调发展，实现长三角经济一体化、打造以上海为中心的长三角城市群和经济区，长期为人们所关注，那么，长三角一体化进展到底如何呢？

　　应该说，通过这些年的努力，长三角一体化的观念已深入人心。有关省市在制订发展战略和规划时，也把融入长三角、促进一体化作为重要因素之一。在基础设施建设、产业分工、旅游资源开发、市场拓展等方面制定了相关政策，实施了不少项目，取得了一些实质性的进展。但总体看来并不尽如人意，与一体化的目标相距甚远。长三角区域内的合作与互动呈现如下四大特征：

　　一是上热下冷。高层领导对一体化十分重视，互动频繁。有关文件、规划出台不少，国务院近年也颁布了促进长三角经济一体化的意见和措施。但基层政府、企业和民众对此却相对漠然，反应各异，行动不一。

　　二是言多于行。近几年来，浙江、江苏、上海三省市党政部门、媒体和学界人士频频召开会议、论坛、座谈、对话，商讨合作交流事宜，相关言论、研究成果汗牛充栋。相形之下，实际行动与成效则逊色得多。全国区域合作能做的，长三角固然能做；但全国做不到的，在长三角也照样不能做，如车辆自由行驶、户口放开、劳保关系异地转移等，长三角并未率先实现。

　　三是“硬”强于“软”。这些年来，浙江、江苏、上海三省市的基础设施突飞猛进，交通网络、信息网络尤其发达，促进了相互之间人员、物资和信息的交流与合作，但市场一体化、管理规则一体化则远未实现，而这才是一体化的核心。

　　四是竞大于合。长三角内部在人才、资源、市场、投资项目的争夺，并未因有合作宣言而减缓其激烈程度，在招商引资方面尤其如此。浙江、江苏、上海三省市竞相打造“低商务成本区”，以吸引投资。笔者曾收集整理过长三角四十多个县市区的招商引资，发现如出一辙，都是拼命推出优惠政策，做的都是土地、税收的文章。

　　问题不在于是否有竞争，而在于这种竞争是否有序、有利

　　为什么长三角一体化进程中会有如此反差？一个普遍的共识是：现行行政体制的障碍。由于不同行政区划造成了区域利益差异，每个地方政府都从自身利益最大化来处理相互关系，有利则干、无利不干。实际观察也可证明，凡是对双方均有利的“帕累托改进”事项，如交通运输、通讯网络建设、旅游资源开发等，合作一般容易达成；而产业布局、招商引资项目争夺往往属于“非帕累托改进”的零和博弈，争夺激烈则在所难免，产业同构、重复建设等现象也就难以消除。

　　那么如何消除这种行政区划体制对经济一体化的障碍？有一种说法是，“行政的障碍只能用行政的办法解决。”于是，出现了不少调整行政管理体制的对策建议，如建立“长三角特区”、“长三角省”等，还有人郑重其事地在两会上提出此类提案。我认为，这是一种荒唐的主张。

　　首先，以调整行政区划消除行政体制障碍无异于缘木求鱼。我国的行政层级已够多的了，如果在省市之上再增加一个层次，无疑又要增加巨大的行政成本，降低行政效率。而且，调整了行政区划，就能消除内部竞争了吗？当前，无论哪个省级单位下属的地、市、县、区都竞争激烈，难道变成“长三角省”，就不竞争了吗？无论哪个县级单位，下属的乡、镇、村都竞争激烈，难道辖区范围大一点或小一点，就不竞争了吗？答案是否定的。

　　其次，地方政府的竞争具有二重性，不能一概否定。从管理学来看，不同组织层级的存在是必然现象。有不同的组织或不同的层级，就一定会有权责利的差别，相互之间就一定会有摩擦、有竞争。各级地方政府在自身掌握的权限内行使权利，配置资源，争取利益最大化，既是正常现象，又有助于提高资源配置效率和本地区的福利水平。地方政府相互竞争中焕发出来的积极性、创造性，恰恰是中国改革开放以来快速发展的强大动力。问题不在于是否有竞争，而在于这种竞争是否有序、有利。

　　因此，我们需要探讨行政区划与市场一体化、经济一体化并行不悖的内在机理，创造出二者良性互动的有效机制。

　　政府竞争的边界在哪

　　深入分析可以发现，政府竞争有序、还是无序，对经济与社会发展有益还是有害，答案并不在于地方政府之间的相互关系如何处理，而在于政府与微观主体的关系如何界定。反观发达国家，其市场经济是在公民权利平等、个人自由选择的基础上发育和运行的，地方政府的权力和可支配资源得到明确的界定与约束，在这一框架内行使决策权、配置和利用公共资源，增进辖区民众的福利，并不会造成市场的制度性分割。地方政府间的竞争也不会从根本上妨碍经济主体的自由选择和资源在不同区域间的合理流动，恶性竞争也就得以避免。

　　中国的市场化改革是在特殊的历史条件下展开的，城乡分割、户籍制度、身份等级差异，是中国的特殊国情。城里人与乡下人、干部与职工、工人与农民、国有单位与非国有单位之间壁垒森严，差异巨大。我国改革推进的过程是逐步放松管制、还权于民的过程，工人、农民和所有其他劳动者开始摆脱各种各样的制度束缚，逐步获得自由择业、自主创业、自由迁徙、自由竞争的机会，这是逐步释放生产力的过程，也是经济结构、社会结构不断优化的过程。但是这一过程并未结束，城乡一体化、公民权利的均等化尚未实现，市场运行中的制度性分割现象还普遍存在。政府从大权独揽、资源独享的唯一决策主体向法治政府、服务型政府的转换也未完成，各地市场化进程不一，不同地区包括长三角居民与企业所享有的权利与利益差异仍然很大，这是经济一体化难以实现的根本原因。

　　基于此，促进长三角经济一体化、社会一体化的根本思路需要转换。过去主要从地方政府层面相互协调，自上而下推动效果有限。应该“反弹琵琶”，从界定和保护公民权利、企业权利入手，缓解和消除不同区域、不同城市之间、城乡之间的权利差别和利益落差，为实现市场一体化、经济社会一体化打下坚实的微观基础。为此特别需要采取的措施是：一要废除户口制度，废除身份等级差异，给所有居民以国民待遇；二要打破垄断，消除歧视，为企业和劳动者公平竞争创造良好的市场环境；三要公平配置公共资源，实现基本公共服务均等化，让全体公民享受应有的平等权利；四要逐步实现城乡统一的、覆盖全民的、可在全国范围内自由结转的社会保障制度，以支持劳动者的自由流动、自由迁徙；五要改革和完善税收制度，建立合理分享的利益调节机制和转移支付体系，避免不同区域之间在招商引资上的恶性竞争。(作者为浙江大学公共管理学院院长、教授、博导)

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