尴尬电监会
中国电力行业最高监管机构——电监会自成立以来为何大权旁落、羸弱不振？
策划|王志强 文|本刊记者 赵紫高
北京西长安街甲86号，国家电网公司办公大楼气势恢宏，电力行业最高监管机构——电监会也在此办公。
3月10日，电监会迎来它正式挂牌成立的7周岁生日。但对在此办公的数百名工作人员来说，这是一个毫无意义的日子。事实上，自2003年3月成立以来，履行电力市场监管职能，却缺乏最重要的电价管理权和项目准入权的电监会，一直在尴尬中默默前行。
这是一家倍受外界评论的正部级单位。从一开始，围绕着其争论就没有停止过——成立之前，电监会曾经被业界评价为国内诞生的又一重要监管机构。而事实上，自其成立以来，相比于证监会、银监会和保监会的繁忙与牵引市场的巨大魔力，门庭清冷却似乎成了电监会的常久面孔。
电监会挂牌成立7年来，已迎来三任掌门人。本届电监会主席王旭东曾历任中共河北省委书记、信息产业部部长。在他执掌电监会之前，该部会已历经柴松岳、尤权两朝。而无论是出身浙江省省长的柴松岳，还是以国务院副秘书长身份兼领电监会的尤权，及至今日的王旭东，电监会仍未改变配角形象。
这是一个波澜不惊的机构。几乎整个4月，除了月初两次内部会议和一起厂网历史争议电费调解签字仪式外，电监会主席王旭东即未有更多外出行程见诸报端。电监会其他主要领导也大致如此。
电监会内部消息人士向本刊记者透露，目前除了安全监管及部分统筹协调事项之外，电监会几无其它实质职权工作。而最为舆论及市场关注的电力改革事宜，电监会目前也只有大而笼统的“电力市场建设”一项可供媒体传声。
电监会自其成立伊始，争议之声即萦绕不绝。究其原因，是该机构设置之初，就已旁失“定价权”与“调配权”，由国家电力公司分拆而来的11家中央电企，则归口于国资委。时至现在，这家遍数全国只有500名职工的正部级单位，从未掌握电改话事权。
在此前期，电监会一直试图走出“虚君”困境。2005年，电监会以“没有定价权将直接影响到电监会监管工作的效果和权威性”为由终于获得与有关部门有限分权，侧重管理“已经走向市场的环节”。
但其后几年，由于电力改革近乎停滞，电力行业与市场化目标越行越远。及至今日，在超常垄断力量与实职旁落的夹迫下，电监会权威不增反降，以其为主导力量推动电改的设想近乎奢谈，电改亦由此逡巡不前。
一个无从讳言的事实是，电监会本届主席王旭东出生于1946年，依照惯例，将于明年退休。寄望本届电监会施展权威已是不智。但电监会又该何去何从？更为重要的是，面对重重困境，以市场化为目标的中国电力改革又将如何破局？
交锋5号文
国家电网公司总部大门口，门卫森严，这栋大楼挂着两块牌子，其中一块是电监会的——大楼的8、9两层，被匀给国家电监会办公。
这是被广受诟病的一个设置。堂堂正部级电监会蜗居于“副部级”电企办公，不仅先自在气势上矮了一头，还有被行政架空之嫌。不过，之前坊间有关电监会办公经费也来源于国网公司的传言，被多位电监会职员向本刊记者予以坚决否认。
电监会研究室高级工程师吴疆更直斥此为“无稽之谈”。“我2005年从国网公司辞职，通过公务员考试考入电监会。一个政府单位怎么可能会依靠一家企业维持生计？”但吴疆同时也承认，“现在在电监会的收入比之前在国网时要少了一半。”
电监会甫一出生时也曾风华正茂，除了在行政上是国务院直属正部级单位，成为整个电力结构体系金字塔塔尖，还被5号文明文确定拥有“颁发和管理许可证”以及“价格监管”等职权。
2002年，国务院以国发[2002]5号文件下发《电力体制改革方案》，坚持政企分开、厂网分开、主辅分开、输配分开的电力工业改革方向，要求打破垄断，引入竞争，建立社会主义电力市场经济体制。国家电监会随即成立。国家电力公司被拆分为国家电网、南方电网两家电网公司和大唐、华能、华电、国电、中电投等五家发电企业以及4家辅业公司。国家电力公司成立于1998年，由电力部演变而来，是中国电改第二阶段的成果。
但此后几年电改进程显然出乎当初政策制定者的预料。除了拆分国家电力公司达到厂网分离，在发电侧实现形式上的市场竞争之外，诸如主辅分开、主多分离、输配分开均无建树，相反，在输电、配电等销售侧垄断力量却愈发巩固。
作为中国电改第三阶段发轫产物的电监会，随着电改时局演变，不仅憧憬中的“大监管”已成空中楼阁——发改委、国资委、财政部将电力行业实质职权分而治之——而且，5号文中所明令赋予电监会的权限也大多流于纸面。
电监会信息中心统计分析处处长杨名舟向《能源》杂志记者抱怨道：“给你讲个例子，我们现在有权给电力企业颁发市场准入证。但这些企业根本不在乎这个准入证，很多时候，是我们打电话请他们来办证！他们不办难道你不准他们进入市场？有关部门都审批通过了嘛！”
这种“体现式存在感”让电监会职员颇为无奈。2006年初，杨名舟曾将一份长达20页的报告上书国务院，文件经有关领导批注后转到发改委与国网公司等部门和企业的主要负责人手中，并在内部刊物发表。据杨名舟自己透露，当初报告措辞激烈，基本否定电改成果，一度打破了让人沉闷的电改处境。
如今4年过去，杨名舟苦笑道：“现在的问题跟8年前一模一样，唯一不同的是，要想再推动电力改革，那会更难。”
据电监会一位不愿具名的官员说，由发改委主任张平担任组长的电力体制改革小组办公室就设置在电监会，“但平常很少开会，大家都有日常的行政事务，开会也就是传达一些精神，重申一下口号。”
该官员向本刊记者介绍道，鉴于5号文所确立的改革目标久攻不下，各方利益纠缠难决，国务院又于2007年颁布19号文，强调电改需根据5号文精神，责令各部委着力推进。
但电力专家朱成章否认有此纲领性文件存在。“自5号文后，国务院再没有颁发纲领性文件。”朱成章退休前曾任原能源部政策法规司副司长，“其实5号文本身就大有检讨必要，电改8年来的事实证明这条路线不成功。”
电改推演至今，成效寥寥，纲纪废弛，多位专家于是追本溯源，围绕5号文，逐渐形成泾渭分明的两大观点阵营。
朱成章退休之后时常在电力专业期刊上发表文章，今年年初，他在带有内参性质的《电力决策与参考》上刊文，质疑5号文方向，强调“中国没有自由化和私有化才没有酿成灾难”，中国若想避免重蹈美国加州电荒之覆辙，就应当“坚持单一购买机制”。
所谓“单一购买机制”即是继续维持国家电网在销售侧的垄断位置。朱成章在接受本刊记者采访时认为，电监会推崇的“竞价上网”难度较大，煤电不联动这就不现实，当前切实一点的做法应当是把“节能减排”放在“市场化改革”之前。
朱成章的观点遭到一些电监会人士的反驳。上述电监会官员认为，电力改革的目标是建立市场化体系，只有打破垄断才能培育公平的市场基础，5号文不是方向错误而是得不到有效执行。
中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏向本刊记者解释道，“竞价上网”既是电改目标，也是电监会博弈寡头垄断的手段，但一个不争的事实是，在目前国网垄断输、配、售电环节的情况下，“竞价上网”只会让上游发电企业承压更大。
刘纪鹏认为，打破垄断应是电改手段而非目标。无论是主辅分开还是输配分开，都没有触及到垄断的实质，5号文之所以值得检讨，是它从根本上转移了改革的注意力。“电价是电改的‘牛鼻子’，电价控制者才是阻碍改革的最大垄断势力。”
谁是垄断者？
截止2009年，国网以1641.36亿美元的营业收入排在《财富》世界500强企业中的第15位，中国第3位。这家公司以超过150万名正式以及数以百万计附俎其上的非正式员工，构建了一个庞大的电力企业。
卧榻之侧酣睡猛虎，电监会行政举步之艰足以想象。
去年7月，国网通过旗下公司分别提请收购国内电气装备行业龙头企业许继集团和平高电气。前者是我国集电力系统自动化、继电保护和直流输电设备于一身的大型企业，而后者是国内电气开关设备三大骨干企业之一。
国网进军上游装备行业的消息一经传出，即遭致各方反对——作为握有国内七成以上电网设备应用市场的国网公司，构建“直属设备制造体系”，在今后的电网设备招标中市场公平竞争将荡然无存。
因此，在国网提购前后，不仅代表机械行业利益的中国机械工业联合会屡次上书表示反对，苦心经营“电力市场建设”的电监会亦无法置身事外。但近期《能源》杂志记者以此事向电监会电改办某官员相询时，该官员悲愤地说：“还能怎么样？我们反对有什么用。他们吃到嘴里的肯定少不了。木已成舟！”
目前，除了割据南方五省的南方电网公司之外，国家电网一统天下，不仅牢固控制输配售各环节，积极进军装备行业，甚至通过旗下新源公司染指发电市场，此外还大兴土木，全力推进修建特高压电网，希冀早日实现全国一张网。
“全国一张网”显示了国网公司强化全国垄断的企图。在反对者眼中，特高压绝非一个单纯的技术问题。电监会信息中心统计分析处处长杨名舟在其第二次上书国务院时就此事展开论述，他对本刊记者说：“关键是特高压电网从技术上形成壁垒，妄图以既成事实的全国一张网，颠覆30年改革形成的区域电网的体制格局与基础，最终实现强化垄断的目的。”
但在国网公司看来，垄断自有其垄断的理由。
国网公司能源研究院副院长胡兆光告诉记者：“电网在电力输送环节具有自然垄断属性，这种自然垄断属性是由网络业务的经济技术特点决定的。无论上不上特高压，电网的自然垄断属性都客观存在。”
国网公司得以坐大，除了电力监管主导部门权力分散无法聚焦开刀之外，还离不开内外几起突发事件的历史机遇。
2006年，美国加利福尼亚州爆发大面积停电事件，国内电力行业对此进行沙盘推演，得出是加州电力市场混乱、美国电力监管部门失位；此事余音未了之际，中国南方又爆发冰雪灾害天气，导致电力设施损毁严重。
据此，国网公司认为电力安全事关国民经济安全，必须统筹兼顾。在大力宣传抗冰保电成就的同时，游说中央放弃既定的主辅分离改革，原先被确定为辅业的送变电企业和设计院自此身份模糊。考虑到维稳压力，决策层只得将一度起势的电改声浪平复下去。
形成对比的是，电监会在这几起事件中非但没有伺机扩权，反而让有关部门坚定意志——电力事关宏观调控，揖让“定价权”及“调配权”更似痴人说梦。
以电监会为代表的反对声音认为，若坚决贯彻5号文，国网如今应已被拆成多家公司，不仅辅业被悉数剥离，配售电侧今年也应初步形成竞争性市场。而国网主体，应只剩下带有公益特质的输电网络，类似高速公路一样，以后只收过网费。
电监会市场监管部主任刘宝华日前就刊文表示——公益是垄断的理由，垄断是公益的实现方式。但不能在此大旗下形成关联交易，这样的垄断就不是公益，而是阻碍市场化改革的拦路虎。
只是，国家电网真的是电改最难以突破的垄断堡垒吗？
“最大的垄断是行政垄断，电价不脱离行政制定，电力改革就无法取得突破”，中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏对《能源》杂志记者说。
“在整个电力体系改革中，我们必须区分清楚行政垄断、市场垄断和自然垄断的区别”，刘纪鹏说，“全国一张网那是自然垄断。就比方说京沪高速公路，你拆成几段也改变不了自然延伸的属性。国网公司现在所体现的市场垄断，那只是表象，根源在于行政垄断的保护。所以即便按照拆分的思路来，把国网大卸八块，还是会形成多个市场小垄断主体，而市场垄断主体一多，大家都需要有关部门去裁决，它反而更能巩固自己的行政垄断权威。”
电价改革之所以要优于诸如主辅分开、输配分开，刘纪鹏认为，是因为“有关部门大包大办，电价不动，发电企业卖给谁都一样，消费者找谁买都一样，所以发电企业亏损不断。而一旦上网电价提高了，销售电价却不能提高，电网公司又会亏损，这又逼迫它们另寻出路，从而在其它领域形成新的市场垄断。”
电监会的职责，是以市场监管去博弈行政监管——“这是力量大小决定竞争结果，而非谁代表了新生事物就能取得胜利”，刘纪鹏说。
如果不改革
朱成章退休之后，作为老专家，依然与些旧僚交换电改意见。他向本刊记者讲述道：“每年春节过后，底下一些电力公司的领导都会把我们几位老专家请到一起吃个饭，谈谈电力改革的事情。但今年，其中一位老总向我抱怨不该再刊文提改革。”
朱成章说，该位老总抱怨的缘由是“改革现在无共识。即便是形式上已经市场化的发电侧，也不存在实质竞争，大家竞争的是乌纱帽。”
此前有媒体报道，2月份电力行业又现全行业亏损，目前电力央企资产负债率普遍超过80%。
至于负债的原因，在杨名舟看来，是这些电力企业仍没有走出典型的高投入、高消耗、高污染、低产出以及高电价、低效率的泥潭；公司化改组被“阉割”，电源发展盲目扩张，单纯为了“做大做强”而去跑马圈地。“反正作为央企贷款不是问题，也没有政治风险”。
长期跟踪观察电力上市企业的方正证券研究所副所长袁海在接受本刊记者采访时表示：“前几年因为电荒，电力企业在证券市场上的表现一度飘红。但现在几乎没有什么动静，公司内生的创新竞争力不强。这里面是一个封闭的市场，非但不能吸引外来投资，还越来越呈现挤出效应。”
袁海担忧道：“电企上市企业基本没有自主的投资行为。只有不断跑马圈地以外延式扩张激起投资者兴趣，但这样反过来又会导致负债率飙升，长此以往，企业活力愈发萎缩，惰性的垄断也将成为常态。”
袁海所跟踪观察的还是以“市场化”身份出现的发电企业，它们对市场反应多少还能有所忌惮。至于自成一国的国家电网，这些都不是问题。
电监会一位不愿具名的官员向记者分析一种业内普遍存在的心态：“电力行业现在供大于求，老百姓用电意见也不是很大，整个格局稳定的很！所以这里边有些人就想，那还改什么革？”
是的，如果不改革，那又会怎样？
“从表面上看来，电力行业一片稳定，宏观经济因此得到有效护航。只不过这些都是他们抗拒改革的托辞。”上述官员说，“国家以贷款补贴的形式维系这种垄断，真实的成本却无法核算出来。我们大家都心知肚明，这些垄断企业的效益日益降低，福利却高的惊人！”
至于垄断寡头所言的事关宏观经济大局的说辞，该官员反驳道：“粮食和钢铁也是国民经济基础性行业，事实证明，只要坚持宏观调控和充分市场化流通，整个行业的发展会得到质的提升。”
据悉，国内大多数钢铁厂都有两种炼钢炉，分别是焦炉和电炉。煤炭价格飙升时，钢厂就会用电炉，因为电价由有关部门掌握定价权，几乎雷打不动。由于煤电价格不联动，“市场煤，计划电”，加上现在电力供应十足，导致“发电企业为冶金行业做无私贡献。”
在这样奇怪的逻辑下，一方面电力央企身为垄断力量成为众矢之的，另一方面又饱受反市场化之害。当然，这个受害名单中不包括电网企业。
作为输配售各环节通杀的大玩家，电网公司在模糊电价真实成本的同时，如前文所述，以兴建特高压为标志，继续在垄断之路上狂飙。
“特高压这事究竟有无上马必要本身就需要充分论证。”电监会电改办一位官员说，“至少目前的一个事实是，常规电网利用率都远未达到设计容量。这就像近期上马的沪杭磁悬浮项目，投资220亿，只为缩短10分钟。这都是垄断势力才能干得出的事！”
至于前文朱成章转述的“改革无共识”，本刊记者从多位电监会职员处得出截然相反的回答，“谁也无法否定推进市场化改革这个方向是错误的，5号文确立的步骤包括厂网分开、主辅分开、主多分离、输配分开等目标早就不该是争论的焦点。”吴疆对记者说，“垄断势力想尽千方百计拖延改革步伐，他们不敢说不改革，翻来覆去在找改革的不利因素。甚至是打着改革的旗号反对改革。”
从身份上讲，作为学者的刘纪鹏身在电力五行外，他认为“电力改革是中国改革的一个缩影，集中体现了新旧两种体制之争和垄断与竞争的关系、政府与企业关系的特殊性矛盾。但电力改革必须推进下去，当务之急是改革派需要摒除争议，找准改革的对象和目标，关键是真正确立一个责权利一体的改革主体。”
这个改革主体会是电监会吗？
拯救电监会
4月初，北京遭遇倒春寒。在某酒店会议中心，电监会召开年度价格财务监管与稽查业务工作座谈会。王旭东在台上面对济济同僚，声言“2010年要集中查办一批有影响的违法违规案件！”慷慨之余，似意有所指。
与会者心知肚明，电监会实权经年旁落，不仅权威消弭殆尽，且前路处境堪忧。一位参加该次会议的电监会官员告诉《能源》杂志记者，电监会派出各地的机构人员在私下交流时，无不抱怨执法监管之难，面对电监会及个人命运，虽不至人心惶惶，但实感有心无力。
该官员告诉记者，从表面上看，电监会面临的困境在于设立之初为它确定的职责和权力并没落实到实处，垄断藩镇势力日益强大，其实更深层的原因是电监会没有一部切实可行的法律法规来支持其作为。
“如果单说职权的话，可供我们做的事也不少。但常常是我们依照政策去推行的时候，往往会碰到文件打架的事情。那他们听谁的呢？没有法律依据，肯定不会照我们的来做。他们现在听也可以，不听也可以。比方说之前为了配合亚行的对电价监管等问题的技术援助，我们希望从一些电力企业得到数据。但这样基本的要求，也时常被各种理由驳回。”该官员颇为无奈地说。
电监会行使职能的法律依据是2003年颁布的《电力监管条例》。而一直以纲领性文件指导电力改革的5号文件，究其实质，它只是一个政府高层内部决策的产物而非一个正式的法律法规。
“很显然，中国电力改革还没有一部根本性大法，电力改革中的种种问题许多都只是操作层面的，而制约整个发展方向的则是必须要有法可依。各个市场主体必须在法律体系的监督下运作，没有法制的健全，电力改革就会大打折扣。”中伦经通律师事务所合伙人刘凤良作为法律专家，多次参与电监会内部座谈。
在这些业内人士看来，《电力监管条例》只能是一个过渡性的产品，电力改革若想取得重大突破，就必须制定新的《电力法》——而这，也是电监会安身立命的根本所在。与现实相比，1996年颁布的《电力法》已经落伍。
“并不是说《电力法》就能一劳永逸地把中国电力市场化改革中的所有问题都囊括进去，电力本身是一个能源问题，也事关国民经济宏观层面，涉及到居民物价等方方面面。但如果没有一个完善的法律体系，电改就很难达到预定目标，这是一个因果关系。”电监会政策法规部副主任孙耀唯向记者释疑。
刘纪鹏也持相同论点，“现在电监会一些制度的运作，时常会遭遇到法律依据何在的困惑。我能感觉到电监会近来在有限的空间内辗转腾挪，尽可能地提升监管执法的权威性。”刘纪鹏所指的电监会近来的“有效作为”，是电监会自去年以来发布的几个有关《电力用户与发电企业直接交易试点基本规则》的通知，电监会希冀据此培育市场土壤，曲线掌握市场监管主导权。
不过，在新的《电力法》尚未出炉的情况下，仅凭几个文件指望电监会成为电力改革主体力量恐是缘木求鱼。而且，正如孙耀唯所说，电力涉及到能源和基准物价，稍有不慎，则有牵一发而动全身之虞。
一直以来，业内都有声音呼吁将电监会、有关部门价格司、国家能源局合并成立大能源部，以便统御各方能源力量。今年两会期间，九三学社即有提案，谏言“将国家能源局升格为能源部”。这些专家认为，几乎所有西方或中东国家，普遍设置有内阁级别或相当于部委级的能源部委。而中国尽管早已成为能源的生产和消费大国，却一直未建立与此相匹配的能源监管机构。
今年年初，由国务院总理温家宝亲自挂帅的国家能源委员会终于浮出水面。此机构一成立，即以规格高、参与部门广而备受关注。多位专家认为，尽管能源委目前是一个虚职机构，但在政府换届之后，有相当可能化身为“能源部”。
相对于在未来可能以相对弱势地位存在于“能源部”，另外一种方案则明显有利于电监会，那就是在电监会基础上成立“能监会”——这将是史无前例的“大监管”——对能源行业包括石油、天然气、电力、煤炭等实行统一监管。而上述的能源部，则是在国家能源局基础上成立。以美国为例，其联邦能源监管委员会势力相当强大，单就其中的电力监管部门，遍布全国的职员便数以千计，且法理健全，政行令通。
但对电监会而言，“不论是能源部也好，能监会也好，这些都有利于集中力量打破电力寡头垄断局面，从而真正推进电力市场化改革。”杨名舟说，“更切实一点讲的话，我们(电监会)也不必这样不上不下，不知所以地尴尬存在。”
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