应将地方政府融资平台严格限制在基础设施建设等领域，凡是民营企业能做的事情就尽量让民营企业去做

　　文/魏加宁

　　在经济刺激政策的带动下，2009年有一定规模的新增贷款流向了地方政府融资平台，导致银行信贷风险和地方财政风险快速聚集，引起国务院和有关部门的高度重视。

　　然而，在当前中国经济处于加速工业化、城镇化的今天，对于一些地方政府的举债行为、对地方融资平台的运作应当有科学清晰的战略思路及举措，对商业银行的贷款也要遵循商业化原则进行规范和完善，从而服务于宏观调控的大局。

　　风险聚集的主要成因

　　平心而论，地方政府投融资平台的产生与发展，有其一定的客观必然性。但是其风险的快速聚集主要有以下三方面原因：

　　首先，投融资平台应运而生，但地方财政捉襟见肘。

　　1994年分税制改革取得了巨大成功，财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占财政总收入的比重均逐步提高，基本实现了改革的预定目标。但与此同时也出现了财权层层上收、事权层层下放的倾向。地方政府要做的事情很多，但是财源有限，又不允许公开举债，因此只好搭建地方政府投融资平台，向银行进行贷款，而贷款过程中又大多依赖地方政府担保或以土地为抵押。

　　一方面，按照现有法规地方政府对贷款进行担保属于违规行为；另一方面，一些地方政府隐性负债严重，担保有名无实。因此，地方政府融资平台实际上隐藏着较大风险。

　　其次，商业银行短存长贷，投融资平台短借长投。

　　起初，地方政府投融资平台贷款主要来自国家开发银行，当时的局面是地方政府求银行，属于“贷方市场”；而2009年以来，由于各家商业银行蜂拥而至，纷纷抢占这一市场，变成了银行求政府，属于“借方市场”。

　　原来，国家开发银行还可以向地方政府索要一定的财政金融信息，用以规避风险；后来，在竞争性放贷局面下，商业银行就很难从地方政府那里获得足够的财政金融信息。

　　此外，地方政府融资平台所从事的基础设施项目建设，一般建设周期都比较长，属于中长期贷款。原来，国家开发银行属于政策性银行，拥有稳定的长期资金来源，因此借贷期限相对匹配，风险有限；但当商业银行涌入这一领域之后，信贷风险就快速聚集起来，要么是商业银行短存长贷，要么是地方融资平台短借长投，于是出现了期限错配。

　　但是，为什么商业银行更愿意给地方政府投融资平台贷款呢？其中一个重要原因是，地方政府平台的贷款项目由于有地方财政做担保，因此对于商业银行负责人或信贷员来说，可以规避个人风险——即使对银行风险再大，作为个人则可以免责。

　　第三，平台公司定位过宽，治理结构缺失。

　　地方融资平台风险归根结底还在平台自身。起初，地方政府投融资平台主要从事基础设施建设，项目相对集中。但后来，由于从商业银行融资十分容易，因此一些地方政府便一旦有项目就先成立一家平台公司，然后就去找商业银行贷款。于是，一些原本可以由民营企业做的事情，也全部由政府平台大包大揽，地方政府则因摊子铺得过大，财力捉襟见肘，有限资金不得不“撒胡椒面”，导致单个平台的资本金不足，自身抗风险能力降低。

　　另外，一些地方政府投融资平台的公司治理结构不健全，公司高管人员多为政府官员转行，经营管理水平不高，这也导致平台风险不断聚集。

　　如何化解风险

　　目前，地方政府融资平台热所蕴藏的巨大风险已引起有关方面的高度重视，但如何防范和化解这一风险尚需进行深入探讨。

　　一是要对地方融资平台重新定位，重组做实。

　　针对目前地方政府融资平台定位过宽、数量过多、资金分散的现状，国家应制订统一标准，将地方政府融资平台严格限制在基础设施建设等领域，凡是民营企业能做的事情就尽量让民营企业去做，只有民营企业做不了、做不好的事情，才由地方政府融资平台来承担。为此，有必要对现有地方政府融资平台进行重组、收缩，将存留平台的资本金做实。

　　要完善平台的公司治理结构，加强对平台高管人员的职业培训，提高平台的经营管理水平。

　　要建立地方政府融资平台的信息披露制度，将平台的资本金状况、负债率水平以及举债的融资来源、资金投向、项目效益等全部公之于众，接受地方人大以及投资者和社会公众的监督。

　　二是对于地方财政而言，允许政府举债，借力市场约束。

　　基础设施建设大多由地方政府来实施。而基础设施建设往往是用上代人或上几代人积累的资金进行建设，建设周期又比较长，建成之后享用它的往往是下代人或下几代人，因此存在着代际之间的不公平。如果用发债形式来进行建设，既可以解决代际不公平问题，还可以缓解商业银行短存长贷的风险。因此发达国家大多通过地方政府公开发行债券来解决基础设施建设的融资问题。

　　近两年，中国开始以中央政府代发的形式批准地方政府发债，然而这种做法也存在一些问题：一则规模有限，杯水车薪，解决不了多大问题；二则由中央政府代发，不仅风险仍然集中于中央政府，而且无法借助于市场的力量进行约束。如果以市场化方式公开发行地方债，则可以拥有地方人大、中央主管部门、信用评级机构以及投资者等四重约束机制，还可以增加地方财政的透明度和完善基础设施项目的效益评估体系。

　　三是对于金融体系而言，要强化政策性银行，规范商业银行。

　　在化解地方政府融资平台风险问题上，一方面要强化政策性银行的功能，充分发挥国家开发银行为基础设施建设提供中长期贷款的特殊作用；另一方面，要规范商业银行的放贷行为，提高商业银行的项目评估能力和风险控制水平，使得商业银行在发放贷款时，更多地根据项目的未来收益情况来做决策，而不是仅看有无地方政府担保或土地抵押。

　　总之，防范和化解地方政府投融资平台风险必须三管齐下，综合治理，标本兼治，如此才能保证其朝着正确的方向健康发展。

　　(作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员)

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