重庆城投的政府之手
重庆城投的政府之手
重庆以“8大城投”引领的地方政府平台投融资模式，可供政府最大限度地组合各种资源，其核心理念就是“资产变资本”“时间换空间”
文/特约记者 于宁
重庆以“8大城投”引领的地方政府平台投融资模式，由于可供政府最大限度地组合各种资源，其经验为不少地方所借鉴。
在先后担任重庆国资委、重庆发改委副主任的范文仲看来，重庆的国资已经成为政府的“第三财政”——大部分城市的市级财政来自预算内、预算外收入，而重庆市政府的很多职能由城投公司承担，国企与城市发展、政府工作紧密联系，涉及领域包括基础设施、社会职能、危旧房改造，不一而足。
政府全力推动、以土地捆绑项目，以及强劲的信贷支持下，重庆国资在资本金匮乏的情况下发展强劲。截至2009年9月底，重庆市属重点国资总资产9390亿元，净资产2443亿元，负债率从原来的80%-90%下降到60%。在全国的排名，也从第19位升到第4位。
在资本金不足时，投融资板块通过5大注入(国债、土地、存量资产、规费、税收)完成了从静态、零散的国有资产到动态的、整合的信用资产，即把资产变为资本，再运用土地和金融杠杆(信贷、担保等)去放大。
总结其核心理念，就是“资产变资本”“时间换空间”。 重庆国资委的一位官员称：“要找到市场上还没运转起来的东西，让他运转起来；第二要找到运转的平台，把这两个事情做好，资本就会从小到大”。
在经济下行时期，这一模式并非没有受到挑战。“我以前也认为土地出让不能持续，2008年上半年也确实出现了卖地难。但是信贷放水了，我们度过了最艰难的时期。政府总是可以调控，不会让国企死的”。重庆国资委的一位官员感慨地说。
果真如此吗？
重庆水投反向融资
身为“8大城投”之一的重庆水利投资(集团)有限公司(下称重庆水投)并不讳言其“反向融资”模式。重庆水投主管财务的副总经理陈方明告诉记者：“一般是企业资本金撬动项目贷款，而我们是以贷款撬动项目资本金的落实。即通过争取政策和资源向银行申请贷款先投入水利项目建设，然后在未来若干年通过财政每年拨入的财政资金还款后再转为项目资本金，所以我们的资本金是动态的，真正转换成资本金需要时间”。
此所谓“时间换空间”。国家开发银行有关人士称，类似于重庆水投的项目为政府投资的准公共产品。投融资体制改革后，由政府主导的投融资平台来承担，投资带动地方经济发展，增加税收、土地收益，政府用未来收益填补贷款。银行则先期进入，给政府平台贷款。
对于政府而言，这种模式的便利显而易见。陈方明介绍说，原来水利公司大多受困于资金到位的进度，项目推动旷日持久，一个水利项目甚至要花十几年才能完成，而原初的规划预算早已物是人非。而重庆水投作为全国最早的企业化运作的水利建设平台，2003年11月成立，2005年开始全面起步，当年要投资40多个项目，而中央一年给的重点项目资金总共才几千万元。
作为公共事业，水利投资项目的资本金应该来自中央、市级以及区县财政3部分。因中央资金到位的比例、时间并不确定，同时，市级和区县财政也缺少资金。当时水利部和发改委提出“先建后补”，所以重庆水投在资本金非常匮乏的困境下滚动发展，用贷款投资，“完工、收尾1个项目增加1个项目”，银行先垫钱，有时项目建完了中央资金还没到位。
陈方明介绍，国家对中型水利项目的补助一般能达到审批额的3-4成，但审批额不能等同于实际投资额。比如泽渝1期项目是上世纪90年代完成的审批，审批投资总额28亿元，但由于物价、地价上涨，现在实际投资达到近50亿元。
2005年，重庆水投向重庆开行贷款50.15亿元，其中7.4亿元是软贷款，42.75亿元是项目贷款。这7.4亿元软贷款再加上市级、中央的少数资金总共10.29亿元，就构成了当时的资本金。但相比重庆水投的项目规模而言，仍存在资本金缺口，国开行的实际贷款难以全部到位。
2006年及2007年发生在重庆市的“百年旱情”和“百年洪灾”暴露了重庆水利基础设施十分薄弱，引起了市委市政府的高度重视。重庆市政府和开行领导沟通后决定，在中央资金没有到位的情况下由市级政府先垫付，于是2007年重庆水投通过市级政府未来15年增加的财政资金投入向开行申请了63亿元政策性贷款、16亿元项目贷款(总计79亿元贷款)。这两次筹资129亿元，总算把以前的资本金补上了，至今贷款已使用90亿元。
陈方明解释说，“这63亿元，我们企业和政府叫政策性贷款，在重庆开行看来都是项目贷款，只不过还款来源是政府——债务虽然在水投的资产负债表上，实际上是由重庆市财政通过水投帐户来偿还贷款本息”。
重庆市政府出具的《关于“十一五”水利建设63亿元贷款还款来源的承诺函》中，财政局对水投集团向国家开发银行申请的63亿贷款本息偿还给予明确，即2007-2020年，承诺每年从水资源费、水土设施补偿费、砂石资源费、土地出让金增量、新增土地有偿使用费增量中安排资金作为还款来源，确保偿还贷款本息。
陈方明把水投的模式称为“反融资”，“一般是企业资本金撬动项目贷款，而我们是以贷款撬动项目资本金的落实。这63亿元我们可以叫做准资本金，这些贷款，在每年财政还款后就转为资本，2020年全部转完，所以我们的资本金是动态的，真正转换成本金需要时间。”他认为，对银行而言，资本金的实质大于形式。
截至2009年末，重庆水投筹集各类水利资金280亿元(其中代各级政府融资96亿元)。实际到位各类资金150亿元，中央21.65亿元(占14.38%)，市级财政54.37亿元(含重庆水投代市政府贷款筹集资本金到位45.37亿元)，占36.2%，项目贷款及发行企业债券到位66亿元，占44%。区县配套8亿元，占6%。
同样需要“时间换空间”的还有土地变现。区县政府在没有资金的情况下往往“以地换库”。比如泽渝1期的15个项目，8个是以地换资金，区县给地，重庆水投给建设资金，水投再通过土地抵押贷款来解决这部分资金。
一种是真正的以地换资金，比如綦江把63万每亩净地卖给水投，获得3亿资金，将来水投来变现。更为常见的是区县把储备土地转给水投，水投通过贷款来解决资金问题，所以土地的未来收益必须能覆盖贷款。这两年，水投把6万亩储备土地的未来受益权(未来土地出让的增值部分)以53.8亿元计入无形资产。
“董事会审批投资额，需要多少土地，增值多少、何时变现，都要测算。土地有条件就变现，没条件就储备着。市政府在审批土地的时候，土地和项目是联系在一起的，比如这块地用于某个项目，解决多少资金，具体的我们要和区县政府谈判”。陈方明说。
截至去年上半年，集团公司与26个区县签订了土地储备协议，涉及32个重点水利工程项目，已经落实协议储备土地5万亩，协议增值收益53.56亿元，获得市政府批准的储备土地4.2万亩，其中3.2万亩办理了《土地储备证》。
重庆高速如何还息？
2009年5月，重庆高速公路集团有限公司(下称重庆高速)搬入位于重庆北部新区的新办公大楼。11月，重庆高速发行了28亿元的10年期企业债，用于新项目投资及还贷等。
按照重庆高速董事长李祖伟的思路，从现有的30个项目、近千亿元资产中剥离出约150亿元优质资产(即盈利的公路)成立一个新的融资平台(重庆高速公路投资有限公司)，因为公司发债后的负债率将超过70%，融资能力减弱，而重庆高速700亿元贷款的利息必须通过持续融资来偿还。
和西部地区其他省份的高速公路公司一样，重庆高速公路建设成本高，回收期长，不少公路项目连贷款利息都难以偿还。李祖伟认为，解决西部高速公路的问题就是中央要多投资，收费年限要有区域差别，应与收费价格、投资回报以及当地的经济情况建立有机关系，可以从目前的25、30年延长到50年甚至更长。
2004年至今，重庆已建和在建的高速公路近2000公里。2009年内通车里程近1600公里，2010年全部建完。
第1个1000公里，自上世纪90年代开始修建，位于主城区附近比较平坦的地区，当时成本仅为4000万元/公里，中央出资100亿元占项目概算的25%，地方政府出资5%-10%。
2004年开始修建的重庆第2个1000公里高速公路，资金便出现瓶颈。由于此时是在偏远地区修建高速公路，桥梁、隧道占比高，成本翻番，达到每公里8000万元。“但中央出资并没有成比例增加，我们就得自己想办法，从国开行获得20-30年的软贷款60亿元，转让6条路的部分股权拿到50亿元”。李祖伟说。
这2000公里高速涉及30个项目，修路需要3-5年，通车后5-8年没有效益。即使到了回报期，往往10条路中只有1条效益好，本身就要去补贴效益差的路。“西部地区基础设施、经济状况差，修公路更多是为地方经济发展创造交通条件。中央应该加大投资”。李祖伟称。
中央投资并未从天而降，但李祖伟认为仍有可操作的空间：基础设施有超前性，未来会有收益，因此只要当下资金链不断，银行就有意愿贷款。目前，重庆高速的负债率达到69%，负债近700亿元，仅利息就超过30亿元，超过每年的通行费收入，每年现金流缺口达20亿元，因而整体而言远不具备融资能力。李祖伟所设计的剥离组建新的融资平台，遵循的正是以“时间换空间”的典型思路，以未来的现金流解决项目建设初期的资金缺口。
前2000公里是主通道、主干网，也是必须修建的。再建的1000公里还没纳入国高网，这意味着几乎得不到中央资金支持，目前重庆市在争取纳入国高网。后1000公里总投资900亿元，预计未来5年建完，但也要看地方经济情况。预计以后每年投资100多亿，每年都需要30亿的资本金。
在重庆交委的一位官员看来，未来投资的1000公里也是省际的骨干网，比如重庆到陕西的高速还没通，成渝高速流量很大形成拥堵。“现在看来不是修早了，而是是修晚了，现在要建成渝三通道，还要修万州、达州等主通道，而且很多主干道都在修复线。到2015年就建得差不多了。这两年投资最大，每年180-200亿，以后每年140-150亿”。
李祖伟认为重庆的高速公路投资还算稳健。据悉，周边省份的数字更为惊人：贵州的规划是6851公里，计划2020年实现县县通高速；湖南境内近6000公里，陕西省投资力度也很大。
此外，2009年“4万亿”中央投资项目中，重庆只有9.1亿元是高速公路和农村公路。由于国家给农村公路的补贴不够，重庆政府在“十一五”期间，已经以市级财政增量为条件获得了50亿元贷款来提高补助标准，以缓解贫困地区的财政压力。
地根和银根
对于地方融资平台而言，土地是最重要、定价也最为微妙的资源。
2002年重庆开始土地储备，2003年成立了重庆城市投资建设公司(下称重庆城投)、重庆水投、重庆高速、地产集团等“8大城投”公司，除了地产集团，其他7家承担融资功能和基础设施建设职能。“8大城投”几乎家家都有至少数万亩的土地储备——或是政府以土地注资，或是以土地抵押贷款，且以未来土地出让收益偿还。这些离变现尚十分遥远的土地，事实上是一种朦胧的承诺，支撑着各家城投公司反向融资，“以时间换空间”。
比如重庆水投，无力提供配套资金的区县政府往往“以地换库”。近两年，水投与重庆26个区县签订了土地储备协议，涉及32个重点水利工程项目，把近6万亩储备土地的未来收益权以53.8亿元计入无形总资产。
再如重庆高速，目前与地方签约的土地有2万亩，但近年内无法变现，未考虑纳入收入。
又如，2008年重庆政府给轻轨公司3万亩土地，以便将来补充资本金和偿贷出现缺口时使用。
这种“土地捆绑项目”的模式逐年解决了以前年度市政基础设施筹措资金的还款问题，筹措了在建项目资金，以滚动建设、滚动储备和滚动还款方式保持资金链的发展。不过，其难题在于，土地资源未必能满足年度投资量的需求。为实现“十一五”发展目标，仅重庆城市建设投资公司1家5年间必须确保不低于4.5万亩土地的整治变现，每年获得农地转用9000亩的指标，每亩的增值收益达到50多万元才能弥补资金缺口。但重庆全市每年的土地指标只有15万亩，经营性用地只有2、3万亩。
这些土地大多还没有取得土地证，只是办理了《土地储备证》，即仅获得规划用地指标，重庆的银行以应收账款质押等方式亦提供了大量土地抵押贷款，抵押率多为2-4折。
充分利用土地融资的同时，重庆也在着力撬动金融杠杆，发挥金融放大器的作用。2009年重庆贷款增幅比例在全国排名居于前列，重庆市本外币贷款余额达到8856亿元，增长41.7%，新增贷款2605亿元。
重庆市长黄奇帆曾表示，重庆的银行贷款争取5年后达到GDP的150%，10年超过GDP的1倍。上海贷款2万亿，GDP1万亿；北京贷款3万多亿，GDP8000万，如果贷款规模和GDP一样多，就不是经济中心。
在4万亿的政策下，重庆的银行业在竞相扩大市场份额。往年给当地城投贷款最多的重庆开行，今年的新增贷款预计达到205亿元，只排到第6位，而排名第1的农行重庆分行的新增贷款已经超过400亿元。
一位银行业内人士称：“其他银行以前很少介入平台类、政府信用的公司，今年倒过来了，一下子大量介入。”比如，开行给1个中等区县放款3-5亿元，认为这是合理负债水平，而其他银行能授信20亿元，实际发放贷款也很大，使得区县现在都不找开行，变成商业银行求区县贷款了。开行在很多区县的贷款不到1亿，几千万，还有几百万的，象征性覆盖到，而有的区县贷款已经达到几十亿。
业内人士普遍认为，区县城投的贷款风险最高，重庆40个区县有18个是国家级贫困县，财政本来就困难，而区县将大量无效资产或不产生效益的资产注入平台，作为资产或资本，比如办公楼、学校、医院，这些不产生收益的资产注入虽然能降低负债率，但出现信贷风险时不能赔偿，还要依靠政府财力。
比如，北碚区政府债务集中在8大融资平台，债务高达35亿元，举债资金大量用于基础设施建设，如重庆缙云资产经营公司2008年举债9.57亿元，年末债务余额15.87亿元，其中2008年新增债务用于城市公益性建设项目资金7.77亿元，这些项目本身并不产生直接的财政收入，一旦无力偿还，最后的清偿责任仍将由政府承担。
2008年北碚区财政可支配财力10亿和当年债务余额45.21亿元相比，债务是可支配财力的4.5倍。北碚区财政2008年年末净结余为零，说明无多余资金承担未能预期的风险。今年长寿区政府为化工园区提供16.7亿元贷款担保。
审计部门发现，重庆市及部分区县政府和财政部门为86亿元贷款提供担保。其中包括，2008年9月，重庆国资委按照市委会议精神，以7家市属国有企业作为贷款主体或提供担保，向进出口银行重庆分行贷款50亿元，专项用于渝东南、渝东北16个区县特色工业园区的建设，各区县以园区的土地出让金、地方新增税收作为还款来源。但是很多区县招商不利，抱怨还债压力太大。
另一家银行的支行行长称，即使重庆市区城投的贷款也不是没有风险。渝北区有4个城投，该区实际的债务/可支配财力有5、6倍。贷款增加后负债率应该增加，但是他们的资产负债表并没体现出来，主要是把资产评估大了，其中主要的增加了土地估值。
四川重建之后的融资隐忧
当灾后重建任务基本完成和国家支持政策退场之后，四川省要继续保持大幅度投资增长将面临较大困难。地方政府如何形成稳定的财源，拓宽融资渠道，减弱对银行贷款的过度依赖依然是难题
文/本刊记者 杨海霞
当2009年各地方政府为了配套资金而煞费苦心举债之时，四川省广元市作为重建灾区则史无前例地迎来了国家资金的关照。
广元市所辖4县3区全部是国家或省定贫困县(区)，一直以来都处于债务负担沉重的困境中，每年都要从微薄的财力中挤出部分资金，分年度逐步偿还历史债务。但是2009年，当地的财政状况和投资状况得到了极大改善，在国家灾区重建政策的扶持下，当地获得的财政资金支持得到了数10倍的增长。
这种情况在整个四川省并不鲜见。事实上，2009年在灾后恢复重建项目投资带动下，四川城镇固定资产投资增速跃居全国第1，总量居全国第7位，创下了历史最高水平。与此同时，四川省的GDP同比也增长了14.5%，增幅比全国高5.8个百分点。
从四川省统计局公开的数据来看，投资高速增长的背后是国家预算内资金和银行贷款的高增长。数据显示，2009年四川省固定资产投资资金来源12785亿元中，政府性资金3389.5亿元，占26.5%，其中中央灾后恢复重建基金1095亿元、中央财政预算内资金420亿元、兄弟省市对口援建资金约400亿元、省内各级财政资金700亿元、地方政府债券180亿元、港澳援建资金和国外优惠紧急贷款45亿元、其他549.5亿元。
其中国家预算内资金增长速度甚至高达370%。另一个来源是银行贷款，来自国内金融机构的贷款为1773.6亿元，占13.9%，增长了33.3%。
因此，无论是省级政府还是市级政府，对当前的债务情况都较为乐观，然而，一些专家还是表达了担忧，虽然四川省近两年的偿债压力不大，但是随着重建项目陆续宣告结束，同样面临其他地区一样的可持续融资的问题。在重建资金退场之后，四川省要想保持高的投资增长速度，仍将无法摆脱对融资贷款的路径依赖。
债务融资
广元市是四川的地级市，也是汶川地震的重灾区。2009年经济刺激计划下，由于中央资金划拨有限，为了实现项目配套，很多地方政府债务规模呈飞速上升之势。而广元却得到了有史以来最大的国家资金支持。可以说，灾后重建给广元市经济社会发展带来重大机遇，也给地方政府融资创造了更好的条件。
在这样的资金支持下，广元的日子好过了许多。而过去，进行基础设施建设的资金只能来自于上一级财政拨款和政策性银行贷款。
2005年以前的广元政府遗留下不少历史欠账，2005-2008年，他们逐步归还了历年市政欠款2109万元、河堤工程欠款1480万元；2002-2008年，又陆续归还机场债务支出近亿元。机场是广元市历史上最大公共工程，总投资44000万元，资金来源中包括国债转贷资金17000万元，国家开发银行贷款2800万元，自筹资金10350万元，而自筹资金中很多是工程、设备欠款，总额达7500万元。此项工程成为广元市各届政府的沉重负担。
2005年以前，广元地方政府融资规模较小，途径也很少， 基本上只依靠土地出让收入一项。2005年以后，新一届政府大胆探索，通过市场化配置资源，挖掘公共资源的潜力，推动政府融资规模不断扩大，融资渠道也逐渐丰富。在每年预算安排相应资金的同时，通过土地、采探矿权和出租车经营权的有偿出让，实现了资源向财富的转化，进而带动城建规费收入和融资贷款稳步增长。
尽管如此。融资贷款仍占据了政府建设性预算的近50%；其次是土地出让收入，占33.5%；特许经营收入占7.5%，政府预算安排占3.9%，城建规费占3.3%。2005-2008年间，政府建设性融资规模分别达到了1.8亿元、2.8亿元、2.5亿元和3.1亿元。
而在银行贷款中，又以国开行贷款主导，其他商业银行的固定资产贷款很少。以交通为例，除每年县乡公路中央财政投入2-3亿元以外，近年来基本上是通过2级公路收费、养路费返还和超限超载稽察收费权质押，获得项目贷款和短期流动资金贷款，其中，短期流动资金贷款主要解决资金链问题。城建则基本上是市政府划定特定区域土地，由其融资平台国投公司到国开行抵押贷款，贷款本息由土地拍卖所得或财政直接拨款偿还。
如果不是前两年国开行贷款豁免；地震过后，国家对重灾区的扶持政策将国债转贷资金豁免，广元市财政还将每年为机场支付2000万元债务本息。
事实上广元这样情形在四川省比较多见，长期以来，四川省基础设施、社会事业、民生工程等经济社会薄弱环节投资就不足，历史欠账较多，因此，各级政府不得不想办法筹资。除了财政拨款，就是银行贷款。2001-2008年间，国家开发银行四川分行对四川省累计发放贷款1610亿元，到2008年底贷款余额仍有499亿元。
2009年，我国首次允许地方政府发行2000亿元人民币债券，债券期限为3年。发行地方政府债券主要是为了解决4万亿投资刺激计划中新增中央投资地方配套资金困难问题。考虑到中央公益性投资项目向中西部重点倾斜，而中西部地区政府财力普遍较为薄弱，因此，中西部地区分配到的债券规模较大。四川省发行地方政府债券180亿元，成为2009年地方政府债券发行规模最大的省份，占全国2000亿地方债券额度的9%。
但地方政府债券发行对项目的资金支持非常有限，180亿资金在12785亿元投资中所占比重非常低，可谓杯水车薪。
融资平台迅速发展
事实上，依靠财政和信贷两个途径，远远不能满足地方投资的需要。而融资平台的成立大大增加了利用银行贷款的空间。
四川省相关部门介绍，四川省融资平台起步较低，但发展势头较快。新设立的融资平台注册资本普遍较高，且2004年以前设立的融资平台基本都在近两年追加了资金，均以较快的速度发展，当前资产状况较好。
其中，“1+N”经营模式的四川省融资平台别具特色，这种控股集团形式的平台近年来受到了银行的追捧。
即以一个较为综合的融资平台为核心，另设多个侧重不同经济领域的专业投资平台。以2009年成立的四川发展(控股)有限责任公司(简称四川发展)为例，这家融资平台注册资本达到800亿元，总资产逾1300亿元，是四川融资平台的“航母”。除了四川发展作为省级综合投融资平台，四川省还另设了铁路、水务、交通、环保、农业、能源、优势产业开发等产业投资集团，四川发展拥有各产业投资集团的部分股权，是各产业投资集团的控股或不控股股东。
再如乐山市，也采用了“1+N”的经营模式，以乐山市国有资产经营有限公司为核心，下设多家专业投融资子公司。
虽然在设立融资平台时， 都将融资渠道市场化和多元化作为设立和运作融资平台的原则之一，但在目前的投融资模式下， 由于其他融资渠道不畅， 银行贷款仍是各个融资平台最主要的资金来源。而融资平台也已经成为地方政府筹措银行贷款的重要工具。
在这些平台的运作下，地方政府可以多渠道获得银行贷款，比如，通过政府投融资平台，地方债券被允许作为资本金进行银行贷款，180亿的地方债券可以被放大至3倍乃至更多。
而那些综合性的大型政府融资平台因其实力雄厚，管理相对规范，更能获得银行及其他投资者的信任。四川发展在成立的短短两个月之后就取得了数百亿“随时可以提款”的实质银行授信。
从资产负债率来看，四川省各融资平台负债率最高的为69.2%，最低的为17.1%，大多在50%左右，但是，如果从治理机制和资产状况来看，大多融资平台都存在运作不规范、抗风险能力差的问题。
广元市2003年成立投资控股集团公司(简称国投公司)，但在2006年以前政府性投资都是由政府部门负责，国投公司的作用很不明确，直到2006年以后，政府逐渐意识到政府融资平台在经济发展中的积极作用，加上国家对地方政府投融资平台政策鼓励，开始加大对融资平台的投入。市政府明确将其作为政府性融资的总平台，下设城建、交通和园区3个分平台，开始进行政策性贷款融资。
但是，国投公司基本上仅担当“出纳”角色，没有形成真正意义上的、符合风险收益一体化要求的投融资主体。国投公司注册资本金基本来源于财政拨付，市政府实际上是城建项目的管理者、投资者和经营者，城建项目的决策、融资、建设、经营和管理又由市政府的不同部门来执行。
据悉，国投公司24亿元资产中，绝大部分是行政事业单位办公楼和经营性用房，其中，有相当一部分是非经营性资产。公司股权资产只有供水和排水公司，真正的实物资产只有公司所在地的两层办公楼。目前，公司资产规模和净资产规模虽然较大，但主营收入很少，每年的营业利润好的时候只有几十万元，大多时候需要政府弥补经营亏损。
在这种情况下，到2009年3月，由国投公司作为业主的项目仍达到19个，包括城市新区基础设施建设、旅游公路建设、隧道和桥梁、学校和医院建设，贷款总额达到了6.15亿元，主要来源于国开行和进出口银行，而2008年，全市以及市本级财政一般预算收入分别为6亿元和3亿元。
风险防控机制
尽管存在这样和那样的问题，根据国家发改委投资研究所课题组的估算，目前广元清偿债务能力还是比较乐观。
首先从工业园区来看，2008年工业园区建设债务为9000万元，每年还贷支出1000万元；即使5年后，园区债务达到10亿元，每年还贷支出也只有1亿元，而目前园区本级财政收入5000-6000万元，随着大企业不断进入，2010年，园区本级财政收入可达2-3亿元。园区自有财力完全有能力应付。
从全市来看，广元市本级规划期内可用土地9500亩，其中6000亩可用于经营性拍卖，按平均每亩100万元计算，政府土地收益在60亿元左右；扣除补偿费、土地整理等费用，还有一半左右即30亿元可用于建设性资本支出。而2008年G财政基建预算支出合计只有3.4亿元，土地财政对政府投入有一定的支持能力；2005-2008年，广元市本级还贷支出年均6000万元左右，最高年份的2007年还贷支出 9719万元，预计2009-2010年的还贷支出年均1.4-1.5亿元，这一时期是还贷高峰期，3年以后，每年还贷支出将降到5000万元左右。而2006-2007年，市本级土地拍卖收入均在1亿元以上，即使2008年没有拍卖一宗土地，国土收欠仍达6370万元。所以，政府的偿债能力在债务高峰期有一定难度，其他时期则没有太大问题。
此外，地方政府与国家开发银行建立的信贷关系也有其自身的风险防控机制，有一定的抵御债务风险能力。
自2006年开始，广元市设立市融资办，专门办理与国开行相关的业务。到目前为止，国开行是与广元市政府合作最好、关系最牢固的金融机构，广元市政府背景贷款80%来自于国开行，合作领域也从土地储备贷款拓展到城市道路、桥梁、公园、教育、医疗等部门。
国开行给广元市政府的授信额度是10亿元，这一额度是根据政府财政实力评价确定的。据悉，国开行对地方政府财政实力的评价分地方经济和本级财力两个部分进行，2006年以来，根据上述指标确定的广元市政府授信额度没有大的变化，贷款余额基本控制在10亿元以下。
国开行给广元市政府的贷款都有明确的还款来源和抵押物。还款来源包括土地出让收入、城市发展资金、经营收费、政府偿还；抵(质)押物则大多为经营性土地。采取统一授信的形式，但是国开行仍需开展具体项目核准手续的审查、项目自身收益分析和还款机制设计。在申请每一笔国开行贷款之前，广元市政府也要认真考虑还款来源，明确具体的抵押物，融资方案经过市政府反复研究后，还要报市人大审批。
这种情况在四川省比较普遍。四川省发改委一位人士也指出，四川省政府投资负债清偿工作基本能按债务清偿合同约定正常开展，没有出现大的债务清偿违约事件，政府投资负债风险也处在可控范围之内。
他还指出，“作为最大的资源拥有者，政府具有超强的债务偿还能力，虽然我们无法对政府债务偿还能力进行具体量化，但可以确定相对于现有的政府负债规模而言，偿还能力应该比较充分”。
不过他也表示，风险总是孕育在过分自信之中，如果目前政府通过融资平台、通过政府增信大规模举债的行为模式不能得到有效的规范和控制，未来政府融资的债务风险将会迅速膨胀。从目前掌握的情况看，乐山市等部分地方政府的融资资源已近枯竭，能用作注资的资产已几乎用尽。政府拥有的资源虽然相对庞大，但终归有限，地方政府需要摸清家底，将负债规模建立在可靠的偿还能力之上。
重建之后的难题
令人担心的是，当灾后重建任务基本完成和国家支持政策退场之后，四川省要继续保持大幅度投资增长将面临较大困难，资金来源依然是瓶颈。
从四川省统计局公布的数字看，2009年，四川省重灾区投资强劲增长势头拉动了全省投资快速增长。6个重灾区除成都和雅安分别增长34%、64.5%外，德阳、绵阳、广元、阿坝等增速均超过1.5倍，6个重灾市州共计完成投资6705.12亿元，占全省投资比重的55.8%，同比增长67.4%，增速比同期全省全社会投资快9.3个百分点，拉动全省投资增长35.5个百分点，对全省投资增长的贡献率达61.1%。
然而这种高歌猛进的投资并不能持续下去。可支配财力不足是最大的掣肘。据介绍，在此次灾后重建中，广元市的中央财政基金投入高达279亿元，加上对口援建、社会捐赠和特殊党费资金，来自省外的项目资本金投入规模可达300亿元；而近年来，广元市每年得到的中央项目补助资金只有10亿元左右。也就是说，灾后重建1年的上级财政投入相当于过去1年的15倍。
广元市经济开发区过去每年只有市政府预算拨款2000万元可以用于园区建设。根据灾后重建资金计划，开发区可以得到中央基金2.7亿元，省政府园区基础设施资金支持1.5亿元，加上浙江援建的川浙工业园资金2亿元，合计6.2亿元，1年的基础设施投入相当于过去的10多倍。
专家预计，随着灾后重建项目，特别是灾后农房重建任务已基本结束，灾区投资对四川省投资的拉动力度将逐步减弱，此时，新增投资从何而来将是一个大问题，尤其是对于那些公共性特征明显的领域而言。
近年来，四川省政府投资重点主要转向基础设施、民生工程、社会事业等公共服务领域和“三农”等薄弱环节，并基本退出采矿业、制造业、房地产和金融服务等竞争性行业。
有统计显示，2001-2008年间，四川省国家预算内资金在公共投资领域主要以政府投资项目投入的资金共计868亿元，占全部国家预算内资金投入的83%，占比从2001年的63%上升至2008年的91%，总体呈快速上升趋势；在竞争性投资行业主要以政府补助项目投入的资金共计175亿元，占全部国家预算内资金投入的17%，占比从2001年的37%下降到2008年的9%，总体呈快速下降趋势。
尽管政府投资的公共性特征明显，但到2008年底政府投资比重仍占22.9%，达到1733亿元。
基础设施建设、社会事业建设和民生工程建设等，属于经济社会的薄弱环节，投资需求巨大。但由于此类项目自身的公益性质，民间资本的市场准入障碍仍然存在，政策和信息引导渠道不够畅通，公平竞争和合法权益还没有得到充分保障，制约了民间资本的健康发展。同时，这类项目存在着投资需求巨大、投资期长、回报率低等效益问题，也使得民间投资不愿介入此类项目，项目融资比较困难。
长年以来，不少市县财政拿不出钱搞建设，基础设施和公共服务投入全部依靠上级专项资金，而灾后重建提供了很好的机遇，缓解了广元市市县两级政府的融资压力，但是，两年灾后重建过后，地方政府如何形成稳定的财源，拓宽融资渠道，减弱对银行贷款的过度依赖仍然是困扰当地的一个难题。
地方政府融资创新的思路
要适时修改和完善相关法律，建立严格的地方政府债券发行审批与监督约束机制，建立完备的债务风险防控机制和偿债准备金制度，并对地方政府的既有隐性债务进行清理，同时规范地方政府的土地融资行为以及政府性融资平台
文/罗松山
创新是正道
我国地方政府承担着大量地方性基础设施和公共服务设施供给的责任，同时还要承担推动地方经济发展的重担。基础设施建设一般投资规模大、需要消耗大量中长期建设资金，而且具有投资的时间集中性(即短时期内需要进行大量的投资)和受益的时间跨越性(即代际间跨代消费和受益)。基础设施投资项目的这种特性：一方面，决定了地方政府有限的年度财力(包括本级财政收入和上级转移支付)不可能与当年巨大的资本性投资资金需求相匹配，解决资本性投资资金的缺口问题，需要在财政之外另谋融资通道；另一方面，也决定了对于投资与受益群体相分离的建设项目，需要按“谁投资、谁受益”的原则，通过政府举债方式提前使用后代人的投资，并由当代人与后代人按受益原则共同承担偿还债务的义务，以合理分担投资建设成本。在我国实施财政分税改革之前，地方基础设施和公共服务设施建设资金主要由中央财政支出承担，地方政府基本上没有支出责任。在实施分税制改革之后，财权向上集中、事权向下转移的现实，使地方政府承担的事权越来越多，但地方政府的财力却并没有相应增大，地方政府财权与事权不统一问题日益突出、资本性建设资金缺口日益扩大。1995-2008年，地方财政收入占国家财政总收入的比重平均为46.9%，但却承担了国家财政总支出的73.6%，即地方政府用了不到一半的财政收入支撑了3/4的相对财政支出责任。在这种情况下，地方政府急需通过财政外资金的融资通道为弥补资本性建设的资金缺口进行融资，而且这种融资需求随着经济社会发展对基础设施需求的扩大而急剧增加，地方政府的投资进而融资冲动日益强烈。
然而，目前我国的相关法律法规既不允许地方政府发债，也不允许地方政府直接向银行贷款或为项目、公司的银行贷款提供任何形式的担保。发债和贷款是地方政府的两个最主要外源性资金融资渠道，在这两个最重要的渠道被堵住之后，地方政府为了解决制约基础设施建设的资金缺口问题，不得不利用各种非规范手段融资，隐性负债已成为地方政府弥补财政缺口的显性常态，几乎没有一个地方政府没有通过非正规融资渠道为政府财力短缺进行融资。
利用土地生财和变相进行银行信贷融资已成为地方政府弥补资金缺口的重要手段并形成对其过度的依赖。土地出让收入是城市建设资金的重要来源，被称为地方政府的“第二财政”。2001年以来，来自土地出让金的收入迅猛增加，大约相当于地方财政预算内收入的30%-50%(见下表)。
银行贷款是地方政府弥补建设资金缺口的另一个重要来源。目前有许多地方政府都通过政府性融资平台以银政(银企)合作、“打捆贷款”方式获得银行信贷资金，以解决城市改造和基础设施建设的资金缺口。从全国城建投资中银行贷款的比例变化看，2000年银行贷款占全国城建投资资金的20.9%，2003年达到31.1%，2005年为30.8%；2007年在禁止“打捆贷款”业务后，银行贷款仍占全国城建投资资金的28.9%，其中有近1/5的城市67.5%的城建投资资金来源于银行贷款。地方政府性融资平台是地方政府利用银行贷款进行城市建设的主要载体和实现操作机构。截至2009年5月末，全国政府融资平台公司负债规模达到5.26万亿元，较2008年初增加了两倍左右，这些负债资金大部分来源于贷款，估计贷款占85%。
实际上，除了地方政府为扩大基础设施建设规模的融资冲动外，中央政府也在出现经济下滑趋势或遭遇国际金融危机冲击时，要通过地方政府的投资拉动经济，从而也引发地方政府的融资冲动。在我国4万亿元投资刺激计划中，中央政府投资仅1.18万亿元，其余资金需由银行和地方政府配套。从我们对地方政府资金配套能力的调研情况看，银行资金的配套、到位率很高，而地方政府却因财政匮乏致使配套能力不足、配套资金难以落实到位。如湖北省估计中央投资项目的地方配套资金缺口达到60%以上。从全国情况看，2009年地方政府的资金配套任务达6000亿元，而地方政府仅能拿出3000亿元，还有3000亿元的资金缺口，即资金缺口达50%。不允许地方政府违规融资，又不给地方政府的正常融资需求提供正规的融资渠道，地方政府如何完成资金配套任务？
从国际上看，地方政府通常通过发行债券弥补资金缺口，也有的国家允许地方政府直接向银行举债。我国之所以一直不赋予地方政府举债权的直接原因，无疑是出于对举债风险的考虑，害怕地方政府过度负债形成债务风险。但不允许举债，并不等于地方政府就不存在负债行为。目前在不允许负债情况下的非正规融资和“隐性负债”，形成了大量负面效应和潜在隐患。地方债务规模既没有约束，又难以监管；融资行为和资金使用缺乏监督，资金使用不规范，使用效率不高；只管借钱不考虑如何偿还，导致政府信用缺失；投资范围不明确，在竞争性领域挤出民间投资。隐性负债如不能及时防范和化解，将导致债务风险不断累积，最终不得不向银行机构和中央政府转嫁。不允许地方政府举债，也就等于不会为地方政府的正常融资需求建立一套严格的制度规范和政策，来有效约束地方政府的融资行为、控制地方政府的债务风险，目前地方政府存在的“隐性负债”及其隐患也就不可能真正消除，除非取消地方政府提供基础设施与公共服务设施供给或承担促进地方经济社会发展的责任，而这又是不可能发生的事。因此，与其不允许地方举债而出现没有监督、约束的“隐性负债”，还不如开正门给予地方政府正规的融资通道，彻底改变地方政府在发展与融资瓶颈之间存在的矛盾，并借此修好围墙，建立一套规范地方政府融资的制度，建立风险控制和监督约束机制，使地方政府的融资能力、融资行为与资金使用处于透明状态，接受监督约束，实现地方政府的“阳光融资”。
从我国地方政府融资创新的现实条件看，目前我国拥有大量的富余资金供应，民间资本实力雄厚，在资本市场的市场监管、信息披露、风险防范等方面也积累了丰富的经验，在银行体系信贷资金监管与风险控制、中央政府对地方政府的行政约束和管理等方面的能力在不断提高，这些都为放开地方政府融资创新奠定了坚实的经济和市场监管基础与条件。
地方债是主导
从目前国内外地方政府融资的渠道与方式看，主要有财政拨款、债务性融资、资产(资源)融资和权益性融资几大类融资方式。财政拨款包括地方本级财政预算拨款和上级政府的转移支付；债务性融资包括地方政府的银行贷款和地方政府债券(国债转贷或中央代发)、政府性投资公司(政府融资平台)的银行贷款和公司债券、信托融资等；资产(资源)性融资是各级地方政府利用政府所掌握的资产和公共资源筹措的资金，包括有形资产(资源)融资(如项目融资与土地融资)和无形资产(资源)融资(如特许经营权融资)；权益性融资是政府性投资公司(政府融资平台)在资本市场上发行股票进行融资或其他自筹资金。
项目融资是目前国际上一种新型的融资方式，正日益受到青睐。它是私营机构(民营经济)参与公共基础设施项目建设、向社会提供公共服务，并以项目资源的未来收益或资产转让价值收回私营机构的投资成本与合理利润，从而达到政府为该公共基础设施项目建设的融资目的。其特点是以项目本身的资产、项目建成后的预期收益(现金流)或权益作为还款保证抵押，来取得无追索权(无第3方提供担保)或有限追索权(第3方提供担保)的融资或贷款，它不需要以投资者的信用或有形资产作为担保，也不需要政府部门的还款承诺，贷款的发放对象是专门为项目融资和经营而成立的项目公司。因此，在项目融资中，用来保证贷款偿还的主要来源被限制在被融资的项目本身的经济效益中。项目融资方式主要用于建设收费公路、发电厂、铁路、废水处理设施和城市地铁等基础设施项目。项目融资除BOT的基本方式外，还有许多演化方式，如BOO、BOOT等。项目融资在国际上已经发展得比较成熟，我国民营经济的快速发展和资本实力的增强，为拓宽政府基础设施和公共服务设施建设融资开辟了新的融资渠道，我国也从1995年开始利用BOT融资方式为基础设施建设项目进行融资，在国内也有很多尝试，取得良好效果，如广西来宾B电厂、北京地铁4号线就是典型的项目融资案例。但项目融资牵扯范围广，操作复杂，难度大，且融资成本与其他融资方式相比也比较高，不易实施。
融资创新不是仅仅只在为新增资产进行融资方面，更多地应该整合和盘活存量资产，利用基础设施资产证券化进行存量资产的融资创新。基础设施资产证券化(ABS)融资就是以经营性基础设施项目所属资产的收费权为支撑、通过发行证券进行证券化融资的一种方式。大量基础设施如收费高速公路、污水处理厂等存量资产具有稳定的现金收入流(包括收费与政府财政补贴)，对于这类资产，可通过基础设施资产证券化(即ABS)方式，将流动性较差的基础设施存量资产变现、盘活，从而为新的基础设施建设融资。ABS融资方式有其独特的优势，是20世纪70年代以来国际资本市场上最重要的融资创新，实际上我国也已经在ABS融资方面进行了尝试，如1996年珠海高速公路有限公司以当地机动的管理费及外地过境机动车所缴纳的过路费作为支持，发行总额为2亿美元的债券，筹集资金用于广珠铁路及高速公路建设。
利用股权融资也是引入社会资本、拓宽地方政府融资渠道的一个重要途径，但由于政府不能作为股东之一直接与其他经济组织组成股份公司，因而股权融资往往是地方政府通过下属的政府性融资平台实现。股权融资包括上市融资和非上市股权融资。股权上市融资目前在国内比较常见，一些以水务、交通等为基础的交通投资公司、城投公司都通过股票上市进行融资，如上海城投控股(“原水股份”)就是以城市水务和污水处理基础设施建设融资的典型。非上市股权融资主要是政府通过公私合作(合营)的方式、转让部分基础设施和市政公用企业的股权给民营资本或外国资本以达到融资目的。目前我国非上市股权融资主要是以外国资本为主要融资对象，尤其是在水务领域形成了许多外资控股的城市水务企业，而国内民营资本目前还较少参与。
土地融资在国内外都是一种常见的融资方式。尤其是在我国，土地是政府重要的资源和资产，土地融资成为当前地方政府在缺乏正规融资渠道情况下最主要的融资方式。当前土地融资的主要问题是在没有正规融资渠道下对其过度依赖，并且融资行为、资金使用没有受到严格监管，未来创新重点是土地融资的制度建设、规范利用土地融资。
在国际上，地方政府也通过银行借款进行举债融资。美国、印度的地方政府融资以发行市政债券为主，英国则以银行借款为主，而德国和日本则是二者兼而有之。我国目前禁止地方政府直接向银行举借贷款，但地方政府往往通过组建政府性投融资平台作为承贷主体向银行贷款以为政府投资项目融资，并以财政担保作为还款承诺。
目前我国地方政府的隐性融资中，对各种融资渠道与方式都有所应用和尝试，但主要是以土地融资、利用政府性融资平台进行银行贷款和发行公司债券为主。从上述主要融资方式的特点看，项目融资、ABS融资和股权融资都只能为有收益的项目进行融资，或利用具有预期收益的资产再融资，而大量基础设施与公共服务设施项目的收益性较低，大规模地利用这类融资方式难以获得市场广泛认可；从我国政府与银行之间的特殊关系看，地方政府直接向银行借款的信用风险极大，未来政策法规也不会开放政府直接向银行借款的融资通道，利用政府性融资平台变相向银行举债也将因资金使用难以实现透明和有效监管、风险容易积累等原因而受到严格控制和规范；而发行地方政府债券则以地方政府信用为担保，不受项目收益性高低的限制，同时投资者是否愿意购买地方政府发行的债券完全取决于地方政府的未来偿还能力和信用，投资者通过是否购买可以对地方政府的发债行为形成监管、约束机制，实现阳光融资。因此，未来开放地方政府融资大门，允许地方政府公平、透明地进行市场化的融资，在融资方式的创新上只能以地方政府债券为主导，其他融资方式只能作为补充和辅助工具。
对于经济欠发达的地区，发行地方政府债券面临着基础设施盈利能力和财政偿债能力的双重制约而难以获得市场认可，向银行借款往往受到银行风险控制的制约，土地融资也相对较难，即便能够通过市场化手段融入一部分资金，也难以弥补巨大的资金缺口，因而财政性融资应发挥更大的作用。必须在加强地方财政能力建设的同时，上级财政要给予相应的扶持。通过加大转移支付力度，使这些地方的财政能够为其基础设施与公共服务设施的对外融资提供财政补贴，从而弥补融资能力的不足。
规范重于规模
我国一直不赋予地方政府举债权，其直接原因是出于地方债务风险的考虑。目前关于是否放开地方政府举债权的讨论中，反对者也主要是考虑到在缺少一些刚性制度的情况下，允许地方政府举债，可能导致债务规模过大、财政秩序混乱和风险累积。实际上，在客观上存在地方隐性负债的现实下，允许地方政府阳光融资不仅可以消除隐性负债的各种隐患，也能够有效抑制地方政府的举债冲动。
制度的创新是放开地方政府融资的前提和重中之重，“规范”比“规模”更为重要。“规范”就是要通过建立一系列的配套制度，规范地方政府的融资行为。如果融资行为不规范，融入的资金不用于既定的目的，或只融资而不想偿还，即便地方政府融资规模较小，也会造成资金的低效利用或滥用，都可能出现债务风险。如果地方政府融资行为规范，地方财政收支情况、融资目的、债务偿还能力、资金使用情况等各种信息公开，透明，能够及时接受市场和投资者的监督，则市场对融资规模自然会做出选择，而不是由地方政府单方面决定。就地方政府债券来说，其发行规模受到市场认可程度的制约。对于那些地方财政状况与偿债信用良好、筹集资金使用合理高效、相关信息公开透明的地方政府债券，市场会以踊跃购买表示欢迎；而对于那些地方财政状况很差、根本就无力偿还债务或信用低的地方政府，其发行的债券得不到市场的认可，甚至无人购买，则发行就不会成功，政府想多发也没有资金供给的市场。
地方政府融资制度的创新，重点在以下几个方面：
1.适时修改和完善相关法律。为使地方政府融资合法化，首先必须对《预算法》《担保法》进行修改。一是配合地方政府债的放行，对第28条“地方政府不得发行地方政府债券”进行适时修改，允许地方政府融资和发行债券，允许地方政府以对特定项目的财政拨款为限额，对项目融资进行有限担保。其次要先立法后发债，制定《地方政府债券法》，对地方政府债券的发债主体资格、发债申请、审查和额度批准、发债方式、地方债适用范围、资信评级、偿债机制以及处罚措施等予以严格规定。再次要完善《预算法》，将地方政府债券融资、土地融资等纳入地方财政预算管理。
2.建立严格的地方政府债券发行审批与监督约束机制。对地方债的发行审批、监督机制主要有以下6个环节：一是建立中央政府行政控制型的管理体制，即由中央政府对地方政府债券进行全面的行政管理，包括对发行主体、资金用途、发行规模、期限结构等方面的事前审批、事中监管和事后检查。地方债发行规模的制定权属于地方政府，但审批权属于中央政府，未经中央政府审批同意，地方政府不得发行债券；二是建立地方人大的监督、约束机制。地方政府制定具体发债计划(包括发债额度、资金使用与还本付息方案等)，但必须经地方人大审议批准后再上报中央政府进行审批；三是接受审计监督。审计机关对地方债发行、资金用途与使用效益、偿还等全过程进行全面审计监督，以约束地方政府的融资行为；四是建立地方政府破产机制和责任追究与处罚制度。因过度举债而出现无力偿还债务的破产情况时，在上级政府进行兜底和财政危机援助的同时，应对破产地方政府置于国家的严格管理之下，尤其要让相关决策者负最主要的责任。对于债券申请、审议、审批过程中出现的信息隐瞒、欺骗、腐败等，筹集资金使用中出现的挪用、乱用、贪污腐败等行为的责任者更要追究行政与法律责任，，以增强债务融资的硬约束；五是发挥信用评级机构等中介组织的监督作用。通过中介机构对地方政府财政信用、偿债能力进行信用评级，并对信誉和债务偿还的可靠程度对外公开，即可为审批决策提供参考，也可供投资者决策时参考，从而发挥投资者“用脚投票”的监督作用；六是强化信息披露机制。要建立全国性的地方政府债券信息管理系统，定期在公开媒体披露地方债的财务信息、阶段性和定期的审计报告、信用评级报告等，确保公众的知情和监督权，并定期向地方人大等监管决策机构报告。
3.建立完备的债务风险防控机制和偿债准备金制度。为规范地方政府举债行为，防止债务风险积累和爆发，中央政府必须建立一系列的地方债务预警指标体系和控制指标，对债务的违约风险进行动态和前瞻性评价，及时发现问题，最大限度地控制地方政府债务危机的发生。控制指标以反映地方财政清偿能力、地方财政流动性、地方政府信用的指标为基础，并设置相应的阀值对现实和潜在的财政风险度进行量化。当某一地区的债务风险度接近某一阀值时，立即启动预警、停止新债发行审批等控制机制。
由于地方政府债券用于规模巨大的基础设施等公共领域，一旦出现投资失误则损失可能足以导致地方政府破产，不能按期偿还债务，并可能由此引发社会风险；也可能因其他因素，导致地方财政出现暂时性的偿债压力。为防止债务风险和缓解地方政府偿债压力，地方财政应建立专门的偿债基金，以便出现偿债危机时以偿债基金保障地方政府债务按时足额偿还。偿债基金由发债收入、项目收益、财政预算安排等资金来源组成。
4.对地方政府的既有隐性债务进行清理。以“开正门”来“堵旁门”，首先需要先堵后门、疏堵结合。不堵住后门，不消除各种非正规融资渠道的情况下开启正门，将会进一步加大地方政府的债务规模，未来债务风险更大。因此，在为开启“正门”制定一系列相关制度与政策的同时，加快对地方政府现有债务的摸底和清理，以掌握目前地方政府隐性债务规模、财政实力、可发债规模与债务偿还能力等情况。在后门未堵住之前，地方政府不得作为发债主体决定发行政府债券，由中央政府代理发行，以解决“堵”和清理阶段地方政府的融资需求。“堵”和清理必须设定一定的期限，在既定的期限内由中央政府代理；在确定的“堵”和清理期限之后，开放地方政府债券，中央政府不再代理发行，但并不是一刀切，而是按照哪个地区清理得干净哪个地区先发债，没有清理完既有隐性债务的地区禁止政府举新债，包括通过地方政府债券、各类融资平台的企业(公司)债券、银行贷款等方式形成的新债。
5.规范地方政府的土地融资行为。将土地出让收入全额缴入国库，在国库中设立“国有土地有偿使用收入专账”，专门核算土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费收支情况。要严格执行土地出让收入全额纳入预算管理的规定，将由地方政府分成的土地出让金的收支纳入地方财政预算，形成统一完整的地方财政预算体系，并对违反规定的地方政府与官员依法予以制裁，消除地方政府与官员使用土地出让金的随意性。
6.进一步规范政府性融资平台。目前政府性投融资平台为地方政府融资、促进地方基础设施和公共服务设施建设方面，发挥了重要作用，虽然也出现了许多不规范的行为、存在一些隐患，但还是一种市场化与政策性相结合的有效融资运作模式。在目前地方融资渠道还不畅通、融资手段比较单一的情况下，政府性融资平台还有继续存在的必要，关键是要进一步进行规范。要切实加强融资平台的债务风险管控，对出资不实以及治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款和发行债券；融资平台要逐步改变政企不分的格局，消除政府对融资平台的行政干预，转变其为政府融资圈钱的形象，真正将融资平台打造为市场化的企业，弱化融资平台的政府信用，强化企业信用，消除平台债务风险最终转化为地方财政风险；整合政府财政资源和资产，将分散于各个部门、各个领域的融资平台分类整合，打造成几个具有规模效应的平台，将分散于各部门和领域的财政资金包括上级财政转移资金集中起来使用，增强融资平台的融资能力和投资能力；强化对融资平台的信用评价；证券、金融监管部门要加强对具有地方政府背景的融资平台债券融资与贷款全过程的监管。(作者单位：国家发改委投资研究所)
再造地方政府基本融资模式
新的地方政府基本融资模式的整体框架应当包括，融资目标的总量平衡与结构协调兼顾，融资工具的创新与重组，建立多层次融资平台以及把政府融资纳入社会监管体系
文/王元京
要适应未来城市化、信息化、工业化、国际化、市场化发展的需要，就不能再延续目前的地方政府投融资基本模式，而应当与时俱进，开拓创新，建立规范的、健康的、可持续的城市建设融资模式。我们认为，新的基本融资模式的整体框架应当包括4个方面：
融资目标：
总量平衡与结构协调兼顾
现行地方政府基本融资模式不考虑各种融资工具组合的成本与风险，不惜以融资结构失调为代价筹措资金，填补城市建设资金供求的缺口，片面追求资本形成与资金来源总量均衡的目标，形成了一个发散型的正反馈循环圈：资本形成需求扩张——融资规模扩大——融资结构失调——资本形成需求更扩张——融资规模更扩大——融资结构更失调，最终导致资金来源与资本形成之间总量无法均衡，进而被迫转入收敛型的负反馈循环圈：资本形成需求萎缩——融资规模收缩——融资结构调整——资本形成需求再萎缩——融资规模再收缩——融资结构再调整，最终导致资金来源与资本形成之间总量实现均衡。因此，再造地方政府基本融资模式必须追求双重目标：既要实现资金来源与资本形成之间的总量均衡，也要实现资本与负债之间的结构协调。
基于此，首先，必须建立地方政府资产负债表。把分散在各个融资平台的投融资活动纳入到公共财政资产负债表的整体框架之中，使投资来源与投资使用的方向、结构、总量限制在资产负债的框架之内。其次，建立地方政府建设预算制度。要根据地方政府的可支配收入的变动情况编制统一的地方政府投资预算计划，包括各种投资来源与投资使用的统筹安排。其三，建立地方政府投融资的预警系统。通过各种监控指标与风险信号，把地方政府投融资风险控制在安全可靠的范围之内。其四，必须控制地方政府债务率。下图显示了地方政府融资过程的一个大的变化轨迹，随着地方政府城市建设筹资总量的迅猛扩张，地方政府资本金筹资(财政专项收入加土地换资本收入)所占比重呈现逐步下降状态，而债务融资比重(政府贷款及债券)则呈现逐年上升状态。意味着政府融资模式由保守型逐步演变为高风险型。2015年，政府贷款比重将超过50%。因此，必须尽快建立约束地方政府债务无限蔓延应急机制。我们认为，未来地方政府融资模式必须满足一定的约束条件，也就是说必须把债务率控制在合理的范畴之内，新型融资模式必须追求总量均衡与结构协调的双优目标，两者要统筹兼顾不可偏废。(见表1)
融资渠道：
融资工具的创新与重组
片面追求融资最大化导致现有融资工具的不合理组合：高度依赖增量手段来筹措资金，利用资产(资源)存量筹资手段不足；高度依赖银行信用方式筹措资金，而利用其他信用方式融资不足；高度依赖非财税手段筹措资金，财税融资的功能严重缺失。要努力开拓各种新型的融资手段与融资方式，形成融资工具的创新与重组，为地方政府开拓稳定的、充足的资金来源渠道。
首先，强化地方政府建设财政实力。尽管我国财政实力整体上大大增强，但从4级财政收入支出结构来看，县级乃至市级财力相对薄弱，但支出压力较高，而省级与中央级财政财力相对雄厚，但财政支出的压力相对较小。应当加快推进财税体制改革，调整中央和地方政府的事权和财力失衡状况，彻底改变“吃饭靠财政、建设靠贷款”的融资模式，强化地方政府建设财政功能，包括下放部分财权，加大中央对困难地区与基层政府的财政转移支付等办法，增强地方政府尤其是基层政府的城市建设财政能力，充实地方政府建设财政的投资来源。
其次，改革“土地财政”的增量收益方式。目前的“土地财政”是大量出让增量土地使用权，一次性收取70年的土地出让金、短期内增加地方政府的财政收入但却透支未来土地财政收益的、不可持续的融资行为。尽管如此，在以土地公有制为基本制度的条件下，土地财政仍然是未来城市建设的主要来源。应当参考国际经验，从两个方面改革土地财政的收益方式。一是改土地批租制为年租制。把一次性收取70年全部土地出让金的“批租制” 改为按年度分期征收土地出让金的年租制。把土地出让金分为存量土地资源(绝对地租)和增量土地资源(级差地租)两部分按年度征收。二是征收土地财产税。土地财产税包括土地占用税、物业税、土地保有税3个方面。应当尽快开征统一的物业税，将由于土地增值所形成的那部分级差地租并入物业税征收。这样一来，地方政府就可以从存量土地中获取最大的收益满足城市建设的融资需求。(见表2)
其三，用市政债券替代银行贷款。目前的银行信贷资金和财政资金来源既不能保证有足够的资金，同时也增加了银行体系与财政体系的风险。为了给地方政府一个合法的融资渠道，加强地方政府财务状况的披露，约束地方政府的借债行为，应当允许地方政府发行市政债券。市政债券是有财政收入的城市政府为筹集城市基础设施建设和社会公用事业的资金而发行的一种有价债券。市政债券用于公共项目建设，免缴所得税。在发达国家，尤其是美国，市政债券是一种非常重要的融资工具，融资额约占整个基础设施投资额的1／3。
融资主体：
建立多层次融资平台
现阶段导致地方政府投融资失控的重要原因是，由于政府部门在公益性、准经营性与经营性领域的全能性投资，地方政府投资“事权”与财力严重不均衡，地方政府储蓄能力与投资需求之间的缺口只能通过各种融资手段加以平衡。也就是说，政府要完成3大领域资本形成的任务，必然造成融资平台承受“3座大山”的融资压力，从而形成了不规范融资手段与融资模式。因此，要重塑地方政府的融资模式，应当把地方政府不该承担的投融资包袱卸下来，根据不同类项目构造不同类型的融资平台，促进城市建设投融资的大发展。
首先，经营性领域的融资平台。在港口、通信、高速公路等外部性很强的经营性建设领域，地方政府的融资平台可以转型为社会力量举办的经营主体，地方政府注入到现行融资平台的资本金可以完全置换为民间资本或法人资本，形成经营性质的融资平台与完全市场化的融资模式，从而卸掉地方政府投融资的一大包袱。
其次，准经营性领域的融资平台。在轨道交通、污水处理等外部性更强的建设领域，政府部门可以把现行融资平台转型为公私合作式伙伴关系。政府部门可以向非营利性机构举办的融资平台提供必要的财政补贴、贴息等财政支持，从而发挥政府与社会力量各自的优势，形成市场化融资加财政资助的合作型融资模式，这同样可以大大减轻地方政府的投融资负担与融资风险。
第三，公益性领域融资平台。在义务教育、公共卫生等公益性领域，政府部门责无旁贷，这方面的资金缺口非常之大。地方政府通过成立专门的福利性基金机构作为融资平台，争取中央资金的支持，发行市政债券，土地使用权收益、国有资产转让、国有企业分红等途径填补资金缺口，
这里需要讨论的是，有人认为，如果让地方政府及其融资平台退出经营性领域，意味着政府的融资平台不能“以业养业”，丧失了用经营收益转为公益性领域投资来源的融资功能。我们认为这恰恰是误解所在。地方政府融资平台大包揽是因，融资能力不足才是果。地方政府只有先改变融资平台的投融资功能，才能在属于自己的领域模范地完成融资任务。
融资调控：
把政府融资纳入社会监管体系
在发达国家，政府部门的公共投资预算(包括钱从哪来，到哪去)必须纳入社会监管体系，不允许政府投融资重大决策权利不受社会公众的监管。因此，要提高我国地方政府公共服务能力与科学决策水平，按照“十七大”提出的依法行政要求，把包括投融资在内的重大公共决策纳入到社会监管体系之中。
首先，建立健全地方政府公共建设投资预算约束制度。国务院发展中心魏加宁认为，地方政府贷款筹资也好，发债筹资也好，不是单纯着眼于筹资功能，而是通过4大约束机制对公共财政加以规范，一是地方人大的约束作用，二是中央政府主管部门“审核”的宏观控制，三是发挥信用评级机构等中介组织的作用，四是给投资者“用脚投票”的权利。这样，地方政府不合理的投资预算就难以通过监管者的约束。其次，尝试建立地方政府财政破产制度。北京思源兼并与破产咨询事务所所长曹思源提议制定一个《地方政府财政破产暂行条例》，用破产制度从根本上制约地方政府不负责任的投融资行为。他提出“一旦地方政府还不起债怎么办呢？一是可以要求地方政府制订财政重建计划，必须要压缩财政预算，减少经费开支；二是可以借助于公司或者是金融机构破产的概念由上级政府来接管当地财政，地方政府要还债就要拍卖办公室、拍卖自己的宾馆和80%以上的汽车，然后完全按照规定的最低标准进行开支。我们认为，这是从制度上规范地方政府投融资行为的最有效武器，应当试点尝试。(作者单位：国家发改委投资研究所)
参考资料目录
1.周雪飞：《当前我国土地财政“倒逼金融”现象分析及对策研究》，《财政研究》2008年第9期。
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迪拜危机警示地方融资平台风险
事实上，迪拜危机的爆发与其地方融资平台风险累积有着分不开的关系，这对中国地方政府过度依靠融资平台大举借债提出了警告
文/本刊记者 杨海霞
2009年11月25日，迪拜政府所拥有的最大集团公司迪拜世界宣布延期6个月偿付约35亿美元的伊斯兰债券，并将在政府援助下进行总共近600亿美元的债务重组。这一消息表明，随着迪拜房地产泡沫破裂、大量工程停工、国际银行业信贷收紧，迪拜世界的流动性风险最终在金融市场动荡中被引爆。
事实上，迪拜危机的爆发与其地方融资平台风险累积有着分不开的关系，这对中国地方政府过度依靠融资平台大举借债提出了警告。
须关注债务风险
国家发改委投资研究所研究员刘立峰、副研究员王元京等正在进行一项地方融资课题调研，他们认为，迪拜危机对中国地方融资确实有启示作用，应当对地方融资风险有所警觉。
从性质上看，迪拜世界与中国地方融资平台非常相像。近年来，迪拜政府以建设中东地区物流、休闲和金融枢纽为目标，推进了3000亿美元规模的建设项目，政府大举借债，其中迪拜政府所属的基础设施建设和房地产开发公司债务占了其总债务的7成以上。
“从国际经验看，政府债务负担率在15%以内，债务率在150%以内是较为安全的，而迪拜的负债率和债务率都超出了警戒线的1倍”，刘立峰对《中国投资》表示。
所谓的负债率是指债务占GDP的比率，债务率是债务占财政收入的比率，迪拜政府目前债务为263亿美元，是2009 年预计GDP的1/3，是其预算收入的3 倍，远远超过了国际警戒线。
那么中国地方政府的负债情况如何呢？根据刘立峰的估算，到2009年底，中国地方政府建设性债务余额将增加到5万亿左右。若按照GDP增长8.7%计算，2009年地方政府负债率将快速上升到14.9%，超过国际警戒线，而债务率2008年为115%，接近警戒线。
“从各地政府建设性债务情况看，负担或者风险各不相同，也不可一概而论。如北京、上海等地情况较好，一年的土地收入600-800亿，风险不大；而市、县一级还款压力就很大，很多地方已经严重影响到财政的正常运转了”。刘立峰说。
需要注意的是，地方政府负债信息不透明是个很大问题。由于中国法律均不允许地方政府举债，所有债务都是通过迂回途径形成的，因此也造成了很多外界无法获知的隐形债务。“国开行作为最接近地方政府的银行，都很难了解到地方政府完全的资产负债信息，事实上，很多地方政府资产和债务情况可能只有少数几个官员才知道”，刘立峰说。
必须警惕的是，地方政府有日益膨胀的“负债冲动”。王元京指出，“地方政府有一种负债最大化的倾向，有些地方按照未来要达到的GDP增速目标，倒推需要的投资增速，然后再想办法融资投资。也就是说，他们只考虑借钱，而不考虑借到钱之后如何让财务可持续”。
“2001年之后，融资平台开始成立，到2008年3月地方政府达到了借债高峰，按照3-5年的还债期，2013年地方政府将达到一个收支紧张的阶段，也就是债务与当年的收入相比缺口最大的时候。这是需要关注的”。刘立峰说。
地方政府担保：含金量几何
当然，地方融资平台对地方经济发展尤其是过去1年来抵御金融危机冲击的过程中起到了非常重要的作用。因此一直以来，中央政府对此类负债抱有默许的态度。
然而，这并不意味着漠视风险的存在。事实上，这些债务大多是在地方政府隐性担保的情况下发放的，但是，地方政府显然并不具有这种法律权利。
事实上，迪拜世界作为迪拜政府控股的核心企业实体，当出现债务危机时，也并未得到迪拜政府的救助支持。2009年11月30日，迪拜政府就迪拜世界债务危机公开表态，迪拜政府不为这家主权投资机构的债务提供担保。
迪拜财政部官员称，迪拜世界虽为政府所有，但其长期作为独立实体运营，企业债务从未获政府担保，政府对其债务不负有责任。在危机来临后，迪拜政府明确区分了直接的主权债务和间接的准主权债务所可能获得的支持，这对于迪拜、阿联酋和更广泛的地区是一个重大的负面冲击，而且在相当长的时间内，会对区域内需要再融资的政府类经营实体造成巨大的压力。
国际三大评级公司在暂停债务支付协议宣布后，纷纷对迪拜政府所持有的银行、地产及公用事业类经营实体给出了大幅降级的处理，评级展望为负面或不确定。这些法人实体与迪拜政府都有很强的业务和战略联系，有评论指出，这种调整体现了评级公司对迪拜的政府类企业可能获取政府支持的重新评价。
中国的情况有所不同，中国的财政体制以及目前地方政府对投融资平台的债务偿还予以明确的信用支持，不过“虽然地方人大担保，地方政府也会出具担保函，但实际上，政府要是不还的话，银行也没有任何办法”，刘立峰说。
当然，虽然迪拜危机带来警示，但是中国地方政府债务风险并没有迪拜那么大，资金链断裂也并非容易。
刘立峰指出，除了中国债务水平没达到迪拜的水平外，迪拜的投资也大多为房地产建设项目，房地产占GDP的比重从2007年的7%到2008年的10%，年均增长率在两位数以上，这是不可持续的，而中国地方政府投资大多在基础设施等领域，支撑力较强。
此外，迪拜借的是外债，而我国的地方政府借的则是内债，因此即便出现问题，也只是在局部，不会全范围，可能财力比较弱的地方会出现问题，这时还可能获得中央政府的救助。
而且地方负债很大一部分来自于国家开发银行。2004年之后国家开发银行开始对地方政府大规模放贷，但开行贷款期限一般较长，而且即便到期，也会有很多措施如展期、借新还旧等延长还款期，对此双方均有默契，这种关系有着相对的稳固性，一方面平台内部有制约，另一方面各级政府也有制约。
“一般而言，国开行只与省级政府谈判贷款，如果地级政府还款出问题会直接影响其在省政府的声誉，所以地级政府会很重视和珍惜这种与省政府和开行的关系”。刘立峰说。
规范融资平台
迪拜危机爆发不久，2009年12月3日，一份加标“特急”字样的财政部文件被下发到各地财政部门，该文件要求紧急叫停以财政为担保的地方融资平台向社会集资的行为，
这份文件主要针对一些地方政府以地方财政为担保的各种“信托理财产品”。而这些信托理财产品的共同特点都是地方财政在其中扮演了重要的角色。
以黑龙江牡丹江市的“政信富民”信托理财产品为例，其合约中就明确标明：所募集的资金委托信托公司对牡丹江市广兴国有资产经营有限公司进行信托股权投资，信托到期时由牡丹江市国有资产监督管理委员会溢价回购信托投资股权，牡丹江市政府财政担保，同时经过市人大常委会批准，列入财政支出预算。
对此，王元京表示，这项政策依然是“头痛医头，脚痛医脚”，无法根本解决地方融资的问题。
“关键是走正道还是走后门。现在这些融资方式从根本上讲是有客观需要的，在没有正门可走的情况下，就需要给地方政府一条路走”，刘立峰说。
要根本解决问题，必须要开正门，然后再去堵漏洞，终极目标还是明确赋予地方政府财权和事权的前提下，允许地方政府借债，但是这需要对整个财政体制改革。
另外，刘立峰指出，地方债务问题其实已经不是简单的融资问题，也不是融资平台本身的问题，而是关系到政府职能转变的问题，地方政府应当集中财力投入义务教育、卫生等公共领域；但他们似乎更愿意热衷于盈利性较强的电力、城市基础设施等项目。
王元京说，“现在投资很有热度，但活力不足。政府投资旺盛，都在搞项目，高负债，高增长，高投资。但是民间投资和消费都活力不足，体现出来就是资源都向政府项目流动。很多都是无效的浪费性的投资，如会展中心，似乎已经成为地方必须要搞的‘老三样’项目，而不管是否有实际需求”。
所以，规范地方融资一方面是控制债务，另一方面更要控制用途。王元京认为，在不进行体制大改的前提下，也可以对地方融资平台进行规范。
“先从融资平台的分类来做，让经营性项目的平台脱离政府，让他们成为真正的企业；而政府可以通过基金成立公益性项目的融资平台。准经营性的项目，可以股权形式让社会参与，降低政府持股比例。这样就可以避免新一轮的政企不分”。王元京说。
“公益性和经营性的放一个平台里做，有融资的便利。不过最终还是应该让公益性项目通过代建制进行开发，经营性项目企业化，通过财政补贴的方式给予支持，进行严格的企业核算，以企业信用来融资。这就要有一套很规范的资产负债表，全社会监督。既解决了发展问题，也解决了约束问题。逐步公开地方政府资产负债信息，也是近期可操作也很有效的做法”。刘立峰说。
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