地方融资平台是现有财税体制和融资体系下的产物，无论是银行贷款、发债或者借道信托、理财产品等进行融资，都无法解决其建设压力大、资本金不足的矛盾

　　《财经》记者 张曼

　　经济刺激计划中最活跃的投融资主体——地方政府融资平台，已被放置在聚光灯之下。其超过5万亿元的巨额融资，潜在的金融体系和财政负债风险，引起中央层面的重视，亦成为今年“两会”讨论重点。

　　3月5日，国务院总理温家宝在人大政府工作报告中提出，“切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险。”

　　3月6日，财政部部长谢旭人、发改委主任张平、中国人民银行行长(下称央行)周小川在十一届全国人大三次会议记者会上，分别提示了地方融资平台的风险，并就如何规范发表了看法。其中，张平表示，如果不能够正确处理，就会带来潜在的财政风险或者说金融风险。

　　据银监会摸底，去年年中，全国8221家地方融资平台获得授信总额8.8万亿元，贷款余额5.56万亿元，其中80%为项目贷款。另据权威人士估算，到2009年底，通过各地融资平台放贷形成的贷款余额约为6.3万亿至6.5万亿元。在高额信贷下，部分地区财政信贷化、政府背景项目的资本金不足问题突出。此外，许多融资平台信息不透明、管理不规范、贷款使用难以监控和抵、质押有效性难以落实，相关不确定性难以估量。

　　因此，国务院在去年下令财政部牵头，与央行、发改委、银监会等部委摸底地方融资平台目前的设立情况、投融资风险以及其与地方财政纠缠不清的关系，并起草相关规范文件。

　　2月，规范性文件征求意见稿已在中央部委、地方相关部门征求意见。

　　参与意见征集的政府人士表示，目前大家在规范融资平台公司治理、负债透明化、防范化解融资平台风险等方面已经达成基本一致，但是对具体的融资平台范围界定、规范方式以及对策上，还存在分歧。

　　“两会”前夕，国务院在2月25日召集各地方分管财政的省长、中央涉及融资平台投融资管理的相关经济部门，如财政部、发改委、央行、银监会、国资委、税务总局等，共同商讨融资平台的规范管理。

　　目前，银监会已要求融资平台的主要债权人银行金融机构，对所有融资平台的贷款项目包，解包还原，重新立据，风险分类，保全有力。

　　不过，一位地方央行人士坦承，地方建设中有实际资金需求，成立融资平台无非是为了符合贷款条件能融到钱，是中央地方财权事权不对等的产物。银行贷给地方融资平台的钱不大可能在近期形成坏账，关键要看所贷项目本身的盈利能力以及当地经济发展的可持续性。单整肃地方融资平台的意义不大，还需要配合财税体制改革。

　　部委联动

　　地方融资平台的崛起，与中央应对经济危机的投资计划同步。

　　2008年底，中央推出“4万亿”投资计划，中央和地方以1∶1方式出资，通过积极财政刺激投资扭转经济下滑之危。大批投资项目加速上马。为解决资金来源，地方融资平台揽信贷和发债融资随即启动。

　　“挑拣出融资平台，注入土地、公园、政府大楼等各种资产，找政府担保做个风险缓释，再纳入当地预算，就开始发疯式地贷款。”一位监管层人士如此描述商业银行对融资平台贷款。

　　地方政府为“保八”极尽所能融资，商业银行为冲规模保业绩，将大额新增贷款投向融资平台，二者一拍即合，地方融资平台贷款余额翻番冲高至5.56万亿元，与国债余额规模相当。

　　去年开始，国家发改委、央行、银监会、审计署等部门多方调查融资平台风险，财政部也开始全方位清理地方政府和融资平台负债，不少地方政府也主动摸底下属各类融资平台负债经营情况。

　　据银监会统计，全国有13个省融资平台贷款余额是当地财政总收入的1倍以上，更有甚者达到3.2倍。

　　江苏省射阳县审计局发现，该县8个融资平台主要通过银行贷款和个人融资两种渠道进行融资，其中个人融资额占总融资额30%以上，融资年利率达10%；部分融资平台对年度融资总额、融资渠道、融资投向等没有具体的计划。

　　该审计局还在延伸调查中发现，某居委会从一融资平台账上领取征地拆迁、赔青等费用合计2875.85万元，至审计时仍未结账，未结账时间长达一年多，部分融资资金被贪污挪用。

　　融资平台数量和负债规模超乎常规地急剧增长，引起中央高度关注。

　　1月19日，总理温家宝在国务院第四次全体会议上布署第一季度工作，要求“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。

　　2月，上述相关部委以及地方政府陆续收到财政部牵头拟定的征求意见稿。

　　该文件从风险防范角度，规范地方政府举债和担保承诺行为，禁止地方政府和经费补助事业单位，以财政性收入、承诺函、回购协议等方式，直接或变相地为融资平台等机构的融资提供担保。

　　此外，该文件还打算严格限制没有主营业务、仅为融资而设的融资平台再融资，对存量地方政府显性隐形债务分类核实，明确偿债责任，并引入地方债务风险管理机制。其意在多方面厘清相关债务人责任关系，通过财政约束体制，引导规范融资平台和地方政府负债。

　　但是，各部委在摸底后，对融资平台涉及的各项风险系数的判断并不一致。具体到融资平台范围界定、存量债务关系、偿债责任的清理和界定，也颇具争议。

　　工商银行(601398.SH/01398.HK)行长杨凯生认为，融资平台应该专指过去两年里，为了解决资本金问题临时组建的、专门用于融资的有政府背景的公司。这些机构往往实收资本不足，打包获取贷款后分至各个独立法人机构用于中长期项目建设，对于还款资金的管理存在难度，偿债资金主要冀望于日后的财政收入，风险相对较大。

　　不过，在不少人士看来，只要是由地方政府发起设立，通过多种手段划拨土地、股权等资产满足信贷融资条件，背靠财政信用，且主要承担基础建设以及政府相关项目的公司，均属于融资平台范畴。

　　譬如目前一些融资平台开始进入房地产、资源开发等高回报领域，或者退出水务处理等基础建设领域，但还与地方财政连接紧密。

　　尽管相关规范性文件尚未出台，但财政部系统已着手对地方融资平台以及地方政府的各种显性、隐形负债进行摸底，希望清理地方政府及相关企业的负债权责关系，并试图建立地方政府债务率、新增债务率等指标体系，进行债务规模限额管理和风险预警。

　　各部委的联合行动，意味着地方融资平台大规模举债已受到来自上层的压力。

　　但一位地方监管人士坦承，今年要防控融资平台风险，对新上项目严格控制贷款，但是在城市化进程保增长的过程中，该支持还得支持。有些条件不够的融资平台该完善完善，有的甚至还创造一些条件，才能满足银行信贷程序上的要求。

　　信贷进退

　　融资平台发源于上世纪90年代末，主要是为了承接国家开发银行(下称国开行)“两基一支”等中长期开发性贷款，支持城市基础设施建设，一度被商业银行认为是高风险的政策性业务。

　　据国开行去年年中的内部调查，该行对开发区平台、国有资产、土地储备、城市建设投资公司、交通投资公司等1900多家融资平台，累计贷款约1.7万亿元贷款。

　　国开行对这些融资平台的内部评级，六成在BBB级以下，五成以上还款来源都依赖财政支持，平均负债率接近60%，但不良贷款率只有0.6%，低于国开行平均贷款不良率。

　　但据不完全统计，融资平台一年来负债率上升了约10个百分点。由于风险上升，加上银行竞相压价，国开行已经开始退出一些高风险的融资平台。

　　如今，商业银行已取代国开行，成为融资平台的主要提款来源。据银监会人士透露，融资平台八成资金来自银行。而银行在大额贷款发放时，过度关注政府背景，打包签订大额授信协议，忽略了具体项目的风险审核。融资平台贷款风险已经成为今年监管者最关注的三大重点之一。

　　针对此种情况，银监会今年初要求银行自查历年融资平台贷款，尤其是去年打包发放的贷款要“解包还原，重新立据”，对融资平台贷款的项目逐笔重新评审，分析项目资本金来源、还款资金来源，进行风险分类排查，加强贷后管理和债务保全。

　　一位地方央行人士也对此表示赞同：“融资平台是否符合贷款条件、抵押物是否合理、还本付息风险大小，关键不在融资平台，而应该主要看贷款的具体项目本身是否有盈利还款能力。”

　　一位参加“两会”的金融高层人士表示，特别是那些杠杆率高、公司治理结构差的区县级平台公司，一旦政府用于抵押的土地不能开发变现，或者紧缩政策一出台，风险就会显现。而城商行等地方金融机构会首先受到冲击。

　　根据银监会摸底，县级财政可自主支配的财力少，但数量多，占融资平台总数的六成，贷款总额1.44万亿元，其负债情况、偿债能力都令人担忧。

　　央行行长周小川认为，一部分融资平台的融资是有明确偿还能力的，不值得太大担忧。但两类值得关注：一类是以土地为抵押的借款，因为在土地价值的上升阶段，有可能出现高估，而未来当土地价值下降，就可能使得对贷款的判断出现差别；另外一类是由城市政府进行综合还款的，也就是说项目本身不具备充分的还款能力，主要依靠综合效益来还款，这里面蕴含着城市政府以及财政性的风险。

　　国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松则认为，虽然地方政府投融资平台的融资迅速增长，但并不会出现风险集中爆发的现象。

　　而银监会此番要求拆包分解评估风险，加上信贷规模控制和资本充足率的约束，一些拿到项目比较多的大银行可能会筛选退出一部分融资平台的贷款。

　　银监会人士表示，小银行和农信社等机构风险识别和控制能力较弱，向来在争取客户上也处于弱势，又容易受到地方政府的控制，去年已经发放了不少融资平台贷款，今年银监会将会加大对贷款风险在银行间转移的监管。

　　随着风险逐步积累，加上监管部门提示，今年初商业银行对融资平台贷款增速将有所放缓。

　　大平台整合

　　融资平台发行城投债是其第二大资金来源，也是融资平台走出银行贷款操作幕后，被人所知的关键点。

　　相比于银行贷款，发债融资门槛更高并需要公开披露发债主体的相关信息。就此，但凡发债者难免一番包装：即通过政府划入资产扩大资本金，并创造公司章程和治理规范文件，加入各种规费和财政补贴收入充实现金流，以满足发债的基本条件。

　　中国债券登记结算有限责任公司(下称中债登)的数据显示，2008年底开始，城投债的发行地区逐步从大型重点城市扩展到中西部地区，中小型城市及区级财政的融资平台开始成为发债主体；发行规模也由2009年的寥寥数笔迅速扩张到2500亿元。

　　城投债扩容也推动当年企业债规模增长80%。截至3月10日，今年已经发行了299亿元地方企业债，95%为城投债。同期，以融资平台为主体，注册发行了约140亿元中期票据和短期融资券。

　　一位操作发行多笔城投债的金融机构人士表示，现在发改委对融资平台发债的审核严格很多，对项目情况、资金用途等条款查得比以前细，审批速度慢了许多。目前，在发改委排队等待审批发债的融资平台还有200多家，也有一些已经发过债的融资平台正在准备滚动发行中期票据和短期融资券筹资。

　　随着发债数量的激增，鱼龙混杂现象凸显。

　　上述人士表示，已经发债的融资平台算是风险较小的了，但里面也有很多是经过包装，看不出纯平台痕迹。外人想通过看财务报表、公司治理章程等材料判断融资平台的情况，很难。

　　该人士进一步解释，融资平台从2005年开始发债，当时就已经用了包装术，后期打算整合，但这一波至今尚未整合完，仅仅是捏在一起。要想对现在催生出来的8000多家融资平台进行整合管理，也非易事。

　　对此，不少进京参加“两会”的金融界代表建议，根据地区发展的需要和能力，将现有平台整合拆分，在交通、城建等相关部门下进行归口管理，纳入财政监管。这样风险集中在一起，透明，且方便管理。

　　就这一模式，四川已经组建3千亿元资产的四川发展(控股)有限责任公司，云南、江西都准备进行整合。

　　一位评级公司资深人士表示，现在超大融资平台已经备受青睐，很多地方都想整出AAA级大平台，有的是捏合，有的是在资本运作层面，通过分拆整合发债。但是从过往经验来看，一般过好几年才能有实质性运作。

　　不过，从市场的角度，大平台偿债能力和地方政府的关系更紧密，政府对大平台投融资和还款会有更多的政策倾斜，在支持和协调方面的力度会更大。

　　除了债券发行，银行间市场交易商协会正在试图推出资产证券化产品——资产支持票据来拓宽企业融资渠道。这也被视为地方融资平台盘活存量资产、释放融资能力的重要路径。此类产品有别于企业债，收益和还款挂钩资产和项目，而不是企业。

　　但是据参与试验研究的中介人士表示，从目前已经进行的试验来看，由于存在债权确认等法律问题，资产支持票据需要借道信托等机构，结构相对复杂，目前还处在优质企业的试验研究阶段，现实操作性不如直接发债。

　　堵不如疏

　　一位地方发改委人士表示，规范地方融资平台的征求意见稿措施很严厉，不允许风险大的融资平台再通过银行贷款或者发债等方式融资，一些区县级的融资平台不仅面临资金来源枯竭，甚至可能被取缔。但融资平台本来就是靠借新还旧来维持运行，而且有很多项目需要持续的资金来源，一旦卡住会造成更大的风险。

　　他表示，发改委建议区别对待。

　　一位监管层人士也表示，融资平台的市政建设、基础设施等项目，回收期很长，这些公共产品都是窗口单位，还有很大的资金需要。政府要集中财力拿出来，不能过度地依赖商业银行资金。总体来讲，融资平台不应该简单地堵住融资，还是应该疏通更多的融资渠道。

　　目前安徽省已经对当地融资平台的所有制结构、股权结构进行摸底，希望探索融资平台可持续发展的路径。

　　在不少人士看来，融资平台是在现有财税体制和融资体系下出现的产物，无论是信贷还是发债或者借道信托、理财产品等模式进行融资，都无法解决其建设压力大、资本金不足的矛盾。

　　因此部分专家建议，对于确实应该由政府承担建设责任的公益性社会类项目，应该通过加大财政预算资金投入和中央转移支付、特殊国债等多种渠道，安排项目资金。

　　巴曙松建议，应完善中国财税体制，平衡地方政府事权和财权，降低地方政府对外融资的依赖性。

　　他表示，在现阶段中国急需摸清地方政府现有债务规模，减少金融机构与地方政府之间的信息不对称，防止盲目借贷。同时，还需建立一套既符合地方财政债务状况，又能反映地方财政风险程度及其变化发展趋势的风险控制标准，以监测和预防债务风险发生。■

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