■　国务院发展研究中心党组成员、农村部部长 韩俊

　　2010年中央一号文件，以加大统筹城乡发展力度、进一步夯实农业农村发展基础为主题，提出农业农村工作的总体思路是：稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲。今年的一号文件与之前的六个中央一号文件有机衔接、一脉相承，从全局和战略高度提出了解决好“三农”问题的新理念，与时俱进地提出了统筹城乡发展的新要求，全面部署了加强“三农”工作的新举措，进一步出台了惠农强农的新政策。这个文件是一个政策含金量高、政策措施实、操作性强、给农民带来实惠多的文件。全面落实文件的部署，对优化农业农村发展环境，促进农村经济社会又好又快发展，具有十分重要的作用。

　　把握好农村政策的两个底线

　　关于稳定粮食生产、确保粮食安全问题

　　粮食安全是国家安全的基础。我国是世界上人口最多、农村人口比重很大的发展中大国，吃饭问题始终是治国安邦的头等大事，必须立足国内实现粮食基本自给，这是我国农业政策的一条“底线”。“十一五”期间以来，我国粮食生产连续增产，粮食安全得到可靠保障。2009年粮食总产量创历史纪录达到10616亿斤，首次连续3年超万亿斤，粮食综合生产能力迈上万亿斤新台阶。在总体上，当前和今后一个时期我国粮食安全的基本特征是：脆弱平衡、强制平衡、紧张平衡。所谓脆弱平衡，是保障粮食安全的资源条件贫乏，表现为耕地数量日趋减少、水资源短缺加剧等；所谓强制平衡，是种粮成本快速增长，农民种粮比较收益不高，保障粮食安全，需要政府强力主导，经济社会要素投入大，机会成本高；所谓紧张平衡，是总供给保障所有人口粮食安全的能力不宽裕，表现在品种结构上，小麦供求总量基本平衡，而稻谷消费比重逐步提高，供求总量将长期偏紧，玉米由于饲料与工业加工需求逐年增加，供需关系也将日趋偏紧。粮食生产已经实现连续6年增产，在供给相对宽松、库存充足、种粮效益很低的背景下，忽视粮食生产的倾向很有可能重新抬头。这方面要汲取历史的教训。过去30年，在粮食生产大体持续6年增产势头之后，由于忽视粮食生产，导致出现徘徊和大幅度减产，已经出现过两次，一次是1985～1989年，另一次是1999～2003年。如果政策导向不明确，信号不强烈，缺乏必要的措施确保粮食面积，粮食出现比较大幅度减产可能性是较大的。

　　我国粮食生产面临的突出问题是生态环境的透支和粮食生产成本的高涨造成粮农收益的降低。我国现有农业水价没有按照成本核算，灌溉用水只收取电费，农民缺乏节约用水的意识。根据目前用水量，按照2007年成本价计算，每亩水资源成本至少在200～300元，占现有粮食亩成本的40%～60%。劳动力成本核算也不完全，例如2007年，全国统一劳动日工价为18.70元，而雇工工价为35.59元，农户劳动日工价远远低于雇工工价，如果实行同工同价核算，人工成本将增加131.58元，相当于每亩总成本提高27.35%。计入水资源成本和全部人工成本，我国粮食生产实际成本高于世界平均成本。防止粮食生产出现新的滑坡徘徊，确保粮食安全，从政策部署讲，一是建立最严格的耕地保护制度，强化耕地占补平衡的法定责任，建立基本农田保护补偿机制，保持粮食生产面积的稳定。二是加强农田水利基本建设，提高粮食抗灾能力。三是适当减少政府对粮食价格的干预，更多发挥市场价格对粮食生产的调节作用。在粮食成本核算中逐步将水资源的成本完全计入，让粮食生产成本显性化。四是完善粮食补贴和价格支持政策，保证农民种粮的基本收益。逐年较大幅度增加对农民种粮的补贴规模，提高补贴标准。在现有粮食补贴的基础上，增加对种粮大户和农民专业合作社的补贴。科学制定粮食最低收购价的水平。五是完善粮食流通体系和储备体系。鼓励和稳定企业与农户存粮，逐步消化和减少现有国家储备过高的部分，建设快速、便捷的粮食流通体系。六是加大粮食优良品种和增产关键性措施推广力度，努力提高粮食单产。加大大型农机具的推广应用，提高农机补贴水平和范围，重点解决粮食主产区大型拖拉机购置和配套问题。七是落实地方粮食安全责任，建立国家粮食安全保障基金，健全对粮食主产区的利益补偿机制。

　　关于稳定完善农村基本经营制度、创新农村经营体制问题

　　以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石。稳定现有土地承包关系，并保持长久不变，是农村政策的另一条重要底线。近年来，在这个问题上存在着似是而非的混乱认识，甚至存在钻法律的空子、不依法施政问题。要防止两种倾向：一是防止政府直接用行政手段推动土地规模经营，引发新的社会矛盾。在坚持土地承包关系长久不变和尊重农民意愿的前提下，要积极探索建立“依法、自愿、有偿”的市场化的土地承包经营权流转机制，必须坚决纠正随意改变土地承包关系、强迫农民进行土地流转、随意变更土地承包合同等侵害农民土地承包权益的违法行为。二是防止随意改变农村土地产权关系。有三种做法值得关注：第一种做法，前几年，有的地方将农村居民全部转为城镇居民，将农民集体所有的土地“转为”国家所有，这种做法曾引起过广泛质疑，后来国务院及时明确了政策界限。第二种做法，一些地方在推进城镇化进程中，将农村居民委员会改建为社区居民委员会，并在“村改居”过程中擅自将农民集体土地转为国有土地，对此，国务院主管部门也已经明确了政策界限。第三种做法，一些地方在推进城镇化过程中，提出让农民“拿土地换(市民)身份，以土地换(城市)社保”等。对这些提法和做法，理论界和政策研究部门还有不同看法，政策界限也不够明确。长久不变的土地承包权利和依法保障的宅基地用益物权，是农民的财产权利，即使农民工进城定居，也不能强行要求农民放弃。在农民变市民过程中，不能把农民的土地权益“变没了”。应当看到，农民市民化是一个漫长的过程，由于社会保障制度不完善，在家乡有一块地，仍然是进城农民维持生计的最后一道防线。当农民在城市里的根没有扎下去前，不能轻易拔掉农村承包土地和宅基地这个根。“家中有地，进退有据”。既要创造条件，让农民在城市里安居乐业，又要允许农民继续享有对土地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障，这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展的需要。从我国的基本国情看，现阶段让农民完全放弃土地变市民是不现实的，简单地要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价，获得市民身份和社会保障也是不公平的。从长期来看，应当探索迁入城镇定居农民工承包土地和宅基地有偿流转或有偿退出机制，允许农民通过市场自愿转让获得财产收益，确保农民实现其土地资产价值。

　　在稳定农村基本经营制度的基础上，把家庭分散经营的优势与统一经营和服务的优势结合起来，形成有活力的农村经营体制，是走中国特色农业现代化道路必须要解决好的一个根本性问题。十七届三中全会明确提出了农业经营方式的“两个转变”，即家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。“两个转变”的论断指明了完善农业基本经营制度的根本方向。从我国人多地少、小规模经营的实际出发，改造传统农业的现实途径是大力提高家庭经营的集约化水平。而完善统一经营层次，不是脱离家庭承包经营另搞一套，而是更好地为家庭经营提供服务，提高农民的组织化程度。从总体来看，我国农业统一经营和服务体系还难以适应现代农业发展的需要，今后，应把依法规范、加快发展农民新型合作组织作为深化农村经营体制改革的战略举措，切实按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求，充分发挥合作社在组织农民、落实政策、对接市场等方面的作用。要落实好《农民专业合作社法》，尽快出台力度大、操作性强的财税、信贷优惠政策，在扶持合作社发展方面迈出实质性步伐。同时，要进一步发挥好村级集体组织的作用，大力发展各种农业社会化服务组织和农业生产服务性企业，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，充分发挥其为分散的农户提供统一经营和服务的作用。

　　解决好农民持续增收和农村公共服务改善这两项重大任务

　　关于农民持续增收问题

　　在多种因素的共同作用下，“十一五”期间我国农民收入实现了持续较快增长，每年增速均超过6%。农民收入的结构发生重要变化，增收渠道更加多元化，形成了以工资性收入为主导的收入来源结构。到2008年，农民收入中工资性收入比重上升到第一位，为40.9%，农业经营收入比重下降到38.9%，非农业经营收入比重略升到10.3%，财产性和转移性收入比重上升到9.9%。从1990年到2008年，工资性收入对农民收入增量的贡献为42.1%，农业经营收入为36.6%，非农业经营收入为10.5%，财产性和转移性收入为10.8%。

　　十七届三中全会提出了促进农民增收的明确目标，即2020年农民人均纯收入比2008年翻一番，相当于平均每年保持6%的增长速度。从过去的经验看，实现上述目标虽然有较大的可能性，但也存在着不确定性和挑战。如果我们从缩小城乡收入差距角度观察，面临的挑战更为严峻。在1997～2008年期间，城镇居民可支配收入每年保持了8.7%的增长速度。从更长的时间跨度看，1985～2008年期间，城镇居民可支配收入年均增长7.1%；1990～2008年期间，城镇居民可支配收入年均增长8.2%。据此来看，城镇居民可支配收入增长在很大程度上会快于农民人均纯收入增长。如农民收入按6%增长，城镇居民收入按年均9%增长，到2020年，农民人均纯收入将达到9581元，城镇居民人均可支配收入将达到44387元，城乡差距扩大到4.63∶1，收入绝对差距由目前的1万元以上扩大到3万元以上。即使到2020年农民收入实现了翻一番目标，但如果城镇居民可支配收入增长继续快于农民人均纯收入，城乡收入差距还会继续扩大，这对全面建设小康社会是一个巨大的挑战。“十二五”期间考虑到应对国际金融危机、扩大内需、遏制城乡收入差距持续扩大的需要，要大力创造条件，实现农民收入更快地增长，特别是要探索农民收入增长快于城市居民收入增长的可能性。

　　促进农民持续增收，归根结底是靠进一步推进农业农村经济结构的战略性调整。要全面深化现代农业生产、生态、生活等功能开发，推动农业的集约化、规模化、专业化和优质化生产，全面提高农业和农村经济发展的质量和效益。加快畜牧水产业和林业的发展。开发新型能源作物，拓展农业发展新空间。大力发展农产品加工业和运销业，增加农产品的附加值，构建生产、加工、销售有机结合的高效农业产业体系。培育农村服务业新的增长点。我国正经历着农村剩余劳动力从无限供给到有限剩余的转折，其主要标志是农业劳动力出现绝对下降，劳动力供求的结构性矛盾开始突出。劳动力供求关系的这种转折性变化，必然带来了工资上升，有利于改善劳动收入在国民收入初次分配中的比例。劳动力成本上升将使得沿海地区面临着结构升级要求，中西部地区则具有承接东部沿海地区劳动力密集型产业的条件，通过实施“雁阵模式”产业转移，一方面可以让劳动密集型产业在我国继续发展，通过空间置换发挥其优势，另一方面通过加速中西部地区农村剩余劳动力转移，增加这些地区农民收入，为缩小地区收入差距创造条件。要继续把扩大农民就业放在突出位置，引导农民工有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工回乡创业，拓宽农民转移就业的新渠道和新门路

　　增加农民转移性收入和财产性收入，一是加大财政对农村转移支付力度，努力让农民从政策和补贴中得到更多实惠。二是探索集体经济有效实现形式，发展多种形式的合作经营和股份经营，探索农村集体组织以入股租赁等方式参与商业用地开发和经营，在国家、集体和农民之间合理分配土地增值收益，让更多农民获得财产性收入。

　　关于改善农村公共服务问题

　　长期以来，公共品供给长期偏向城市，公共财政在农村投入不足。这种向城市倾斜的政策延续时间过长，使城乡居民在享受公共服务方面存在过大的差距。近年来，国家加大了对农村基础设施和公共服务体系建设的投入，但是，由于我国农业农村发展底子薄，农业基础设施投入欠账多，建设社会主义新农村和发展现代农业任务艰巨，目前的投入力度还远远不能满足农业和农村发展的客观需要。目前，公共财政覆盖农村范围有限，农村基础设施落后，社会事业发展滞后，公共服务水平较低，城乡面貌反差较大。我国城乡之间的发展差距，在很大程度上与基本公共服务供给制度不一致有关。为包括城乡居民在内的全体国民提供均等化的基本公共服务，是政府和公共财政的基本职责。逐步实现基本公共服务均等化是缩小城乡发展差距的重要途径。从经济整体发展水平来看，我国目前总体上进入了由农业支持工业全面转向工业反哺农业的阶段，已经具备了统筹城乡发展和促进公共资源在城乡之间均衡配置的物质基础，有条件在推进城乡基本公共服务均等化方面迈出更大的步伐。要按照基本公共服务均等化的要求，统筹推进城乡教育、卫生、文化和社会保障等体制改革，努力实现农村居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。在继续全面普及并巩固九年制免费义务教育的基础上，推进实行免费的农村中等职业教育，进一步提高农村地区高中教育普及程度；进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度，逐步提高政府和农民个人筹资标准，提高新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，进一步提高农民享有的公共卫生服务水平；不断完善农村最低生活保障制度，健全农村社会救助体系，加快新型农村社会养老保险试点步伐。加强农村水电路气房建设，加快改变农村面貌。

　　加快破除城乡二元结构这一深层制约

　　统筹城乡发展，是全面建设小康社会的根本要求，是党中央从战略全局出发作出的重大决策。2010年中央一号文件，把加大统筹城乡发展力度作为重要主题，与时俱进地提出了统筹城乡发展的新要求。统筹城乡经济社会发展，就是要统筹推进工业化、城镇化和农业农村现代化，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合，加快建立以工促农、以城带乡长效机制。从根本上讲，统筹城乡经济社会发展，就是要破除城乡二元结构，公平对待农民，使农民获得平等的教育、就业、公共服务和社会保障等权益，提高农民的社会地位，让农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果。

　　统筹城乡发展，既要鼓励积极探索，大胆实践，又要把握好方向，防止走形变样。一些地方以统筹城乡为名，统农村的土地资源多，筹农村的公共服务少；统城市的建设项目多，筹农村的民生工程少。这些做法背离了城乡一体发展的宗旨。统筹城乡发展，在政策部署上，要把握好以下几点。

　　强力推动资源要素向农村配置

　　统筹城乡经济社会发展，要解决的一个核心问题是“钱从哪里来”。一是随着我国财力的增强，要按照今年中央一号文件提出的“总量持续增加、比例稳步提高”的要求，更加自觉、更大幅度地调整国家财政支出结构，切实把“三农”作为投入重点，把与“三农”有关的项目作为国家新增投资安排的优先领域，保证财政预算内农业支出有较大幅度的增长，确保新增财政支出向“三农”倾斜。建立财政“三农”投入稳定增长机制，要尽快制定和完善有关法律法规，明确界定财政总支出中“三农”支出的内涵，强化法律约束。抓紧划分中央与地方的支农事权，完善转移支付办法，建立中央与地方财权和事权相匹配的财政支农体制。二是要积极开拓农业农村发展资金的筹集渠道，引导社会资源投向农业农村。三是深化农村金融改革。建立普惠性的农村金融体系，是建立现代农村金融制度的应有之意。必须加快培育适应“三农”需要的各类新型金融组织，培育竞争性的农村金融市场，加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向“三农”，切实提高农村金融服务质量和水平。四是规范土地税费管理，统筹土地税费收取和使用，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。

　　积极推进农民工市民化

　　城镇化的一个根本标志就是农村人口向城镇转移并沉淀在城镇，吸纳农业转移人口在城镇就业和定居，并使之向市民转变，是城镇化的重要任务，是破除城乡二元结构的重大举措。我国农民工转移的稳定性得到显著提升，流动的“家庭化”趋势明显。新生代农民工成为主体，他们对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化，融入城市的意愿强烈。随着城镇化的加快，必须顺应经济社会发展规律和亿万农民工的意愿，实行主动接纳农民工融入城市的方针和政策，逐步消除农民进城定居的限制，允许符合条件的农民工在城镇就业和落户，转变为城镇居民。

　　一是深化户籍制度改革。户籍制度已经难以适应大范围人口流动的需要，其种种弊端愈加凸显。要加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。

　　二是推进保障性住房制度改革。农民工是最需要改善居住条件的社会群体，目前，大部分农民工集中在城中村、城乡结合部租房，居住条件恶劣。形成适合农民工特点的住房供应体系和政策体系，是农民工融入城市需要解决的一个大问题。要多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。

　　三是完善农民市民化过程中土地权利保障机制。农民市民化是一个漫长的过程，在这个过程中，不能把农民的土地权益“变没了”，既要创造条件，让农民在城市里安居乐业，又要允许农民继续享有对土地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障，这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展的需要。

　　四是推进扩权强县、强镇改革试点。县域经济和小城镇是统筹城乡发展的关键环节。为了充分发挥县域经济和小城镇在城乡一体化发展中的重要作用，必须扩大县经济社会管理权限，应在实行财政“省直管县”的基础上，进一步增加中央和省级财政对县级财政一般性转移支付，加快建立县乡政府基本财力保障机制，保障基层政府履行基本职能。有条件的地方可以依法探索在行政上省直管县的体制。实行有利于小城镇发展的投资和土地政策，加大国家对小城镇基础设施和公共服务体系建设的投资，增强小城镇的吸引力，把县城和中心镇建设成为生产要素集聚和承载农村人口转移的重要区域。应加快小城镇的行政管理体制改革，赋予具有一定人口经济规模的大镇更大的行政管理权限。

　　有序推进农村土地整治和土地管理制度改革

　　近几年，在国家实行最严格的耕地保护制度背景下，不少地区开始推行宅基地和村庄整理，将节省出的部分土地转换为城镇和工业建设用地。农村土地整理为工业和城市发展腾出了空间，在一定程度上促进了土地集约利用与新农村建设，但也存在着农民和集体土地权益得不到有效保障等一系列问题。农村宅基地和村庄整理所节约的土地仍属农民集体所有，在首先充耕地、保证耕地占补平衡的基础上，调剂为建设用地的，要优先满足新农村建设的需要，保障农民受益。要防止以扩大城镇非农建设用地来源为目的，强行收回农民的宅基地，损害农民的宅基地权益。

　　健全规范的农村土地管理制度，是统筹城乡发展面对的一个极具挑战性的问题。在快速工业化、城镇化进程中，要严格土地用途管制，严格控制城乡建设用地增量和土地征占规模，积极盘活城乡存量建设用地，坚决守住耕地保护红线。要加快修改土地管理法，推进征地制度改革，明确区分公益性用地和经营性用地。改革现存的土地征用补偿方法，对经营性用地实行市场定价，确定投资者与农民双方都能接受的价格；对国家征用的公益性用地，补偿标准要参照市场价格。加快农村集体建设用地使用权流转的试点改革，逐步使农村建设用地市场化。

　　协调推进城镇化和新农村建设

　　城镇化与新农村建设“双轮驱动”，是中国特色城镇化道路的重要特点，必须从战略上协调好二者的关系，促进城乡协调发展和共同繁荣。世界上有不少国家在推进工业化、城市化过程中，由于忽视农业和农村发展而导致农业衰退、农村凋敝，城市特别是大城市人口过度膨胀，付出了沉重的代价。这方面教训必须注意切实吸取，引为鉴戒。我国的基本经济制度决定了，不能像西方一些发达国家那样，待实现工业化和城市化后，再去推进农业现代化，不能走一些发展中国家那种大量农民进城沦为城市贫民的发展道路，不能在城市周边形成大量的贫民窟。必须立足国情，确保在农村不凋敝、农业不衰退、农民不破产的情况下推进工业化、城镇化。在推进城镇化的同时，要深化农村改革，稳定和完善农村基本经营制度，提高农民的组织化程度，培育现代农业经营主体，加快传统农业向现代农业的转变进程，加快农村第二、第三产业发展步伐，加强农村人力资本开发和新型农民培养，全面提高农民素质，加强农村新型社区建设，努力把现代文明引向农村，逐步实现农业农村现代化。■

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